事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的困境與出路

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理中的重要內(nèi)容，關(guān)系到預(yù)算目標(biāo)、方案及財(cái)政收支政策、制度的落實(shí)，影響預(yù)算績(jī)效管理成效。新時(shí)期，財(cái)政收支矛盾加大，對(duì)此，政府多次強(qiáng)調(diào)“過緊日子”，要求各財(cái)政供養(yǎng)單位 “勤儉一切辦事業(yè)”。同時(shí)，引導(dǎo)其建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。在此背景下，各級(jí)事業(yè)單位立足實(shí)際強(qiáng)化自身預(yù)算執(zhí)行力，取得了顯著的預(yù)算執(zhí)行成效。但整體來(lái)看，事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行還面臨諸多困境，亟須探索相應(yīng)出路。本文主要基于對(duì)事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行意義的分析，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算績(jī)效管理等方面討論了當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行所面臨的困境，給出幾點(diǎn)建議，旨在為事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行提供借鑒。

事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的意義

事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，對(duì)其優(yōu)化配置資源、減少資金浪費(fèi)或損失、提高整體績(jī)效水平等具有重要意義。預(yù)算產(chǎn)生于資源的稀缺性，而財(cái)政預(yù)算有限，通過強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，事業(yè)單位能夠充分掌握各類資源的消耗情況，并了解財(cái)政預(yù)算的分配、下達(dá)與運(yùn)用情況，在此基礎(chǔ)上深入挖掘資源無(wú)效消耗、預(yù)算分配不合理、預(yù)算下達(dá)不及時(shí)、資金運(yùn)用不到位的原因，從而對(duì)資源調(diào)度、預(yù)算安排等進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，減少資金浪費(fèi)和損失。在強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的過程中，預(yù)算管理必然要與績(jī)效管理進(jìn)行有機(jī)對(duì)接，以形成預(yù)算績(jī)效管理模式，將績(jī)效理念逐漸滲透于預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，通過對(duì)其結(jié)果的多元運(yùn)用提高單位整體績(jī)效水平。

事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的困境

預(yù)算編制質(zhì)量不高 預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，具有一定的導(dǎo)向作用，其質(zhì)量的高低與否直接影響預(yù)算執(zhí)行成效。因此，事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行困境，應(yīng)做好預(yù)算編制工作，以指引預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)的有序開展。結(jié)合各地公開公示的年度預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告情況，發(fā)現(xiàn)多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量不高。例如，某縣相關(guān)報(bào)告顯示，該地方部分單位下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于非稅收入如“國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”預(yù)算編制不完整，預(yù)算數(shù)為0，但實(shí)際收入17.52萬(wàn)元。

預(yù)算執(zhí)行率較低 預(yù)算執(zhí)行率通常用來(lái)反映或考核預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行率較低表示預(yù)算執(zhí)行不足，有待改進(jìn)?，F(xiàn)階段，盡管事業(yè)單位預(yù)算運(yùn)行較為平穩(wěn)，但仍面臨預(yù)算執(zhí)行率較低的困境。具體表現(xiàn)為：無(wú)預(yù)算支出或超預(yù)算支出、直達(dá)資金或?qū)ｍ?xiàng)資金使用不及時(shí)、超范圍使用專項(xiàng)資金等。仍以上述地方相關(guān)工作報(bào)告內(nèi)容為參考，該地方部分單位無(wú)預(yù)算采購(gòu)固定資產(chǎn)，涉及金額24.86萬(wàn)元，也有單位2021年直達(dá)資金“中央財(cái)政農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金”2656萬(wàn)元，已支付1911萬(wàn)元，支付比例71.95%。

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不力 一是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控人員不足，或是未能設(shè)置專人專崗承擔(dān)相應(yīng)工作，或是盡管設(shè)置監(jiān)控崗位，但人員經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、能力等相對(duì)欠缺，難以深入了解、跟蹤核實(shí)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，從而使相關(guān)工作效果大打折扣。二是現(xiàn)行監(jiān)管制度存在缺陷，比如未能針對(duì)大額資金管理制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、未能針對(duì)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控制定配套制度，監(jiān)管制度和預(yù)算執(zhí)行不協(xié)調(diào)，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制管理制度建設(shè)不到位等。三是缺乏技術(shù)支撐，比如有監(jiān)控系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)所有預(yù)算資金全覆蓋，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控有盲區(qū)；缺少動(dòng)態(tài)監(jiān)控，預(yù)警及相關(guān)規(guī)則；對(duì)智能化監(jiān)控手段運(yùn)用不足；監(jiān)控系統(tǒng)與其他管理系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享效率低下。四是監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制存在漏洞，比如監(jiān)控信息披露不合規(guī)、監(jiān)控核查機(jī)制缺失、內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制尚未形成等。

預(yù)算績(jī)效管理不到位 一是績(jī)效指標(biāo)不合理，財(cái)務(wù)指標(biāo)占比較大，非財(cái)務(wù)指標(biāo)占比較小甚至沒有。二是考核評(píng)價(jià)對(duì)象單一，往往對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)者、管理者進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，未能將其他單位主體納入考核評(píng)價(jià)范疇。三是考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足，未能將其結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排、管理改進(jìn)、監(jiān)督控制等多個(gè)方面，僅將其與單位領(lǐng)導(dǎo)者、管理者薪酬、崗位掛鉤。

事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的出路

合理編制預(yù)算，提升編制質(zhì)量 事業(yè)單位預(yù)算編制中，應(yīng)著重考慮編制方法的適用性、編制程序的規(guī)范性以及編制內(nèi)容的完整性等?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中指出，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念”，在此指引下，各地陸續(xù)印發(fā)關(guān)于全面實(shí)施零基預(yù)算的改革方案，以增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌能力、強(qiáng)化預(yù)算約束，同時(shí)保障重點(diǎn)支出。所謂零基預(yù)算法，是以零為基點(diǎn)來(lái)編制預(yù)算，不考慮過去預(yù)算情況。實(shí)施零基預(yù)算改革，是建立健全現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于事業(yè)單位而言，有必要采用零基預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制。具體實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)遵循“先項(xiàng)目，后預(yù)算”原則，將落實(shí)地方政府重大決策部署作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，把基本民生、基本公共服務(wù)等項(xiàng)目納入優(yōu)先保障清單，并著力打破預(yù)算安排、資金分配的基數(shù)依賴，做好項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備等前期工作，盡快形成實(shí)物工作量，以防止資金沉淀浪費(fèi)。原則上，優(yōu)先對(duì)現(xiàn)有資金進(jìn)行整合，運(yùn)用其解決新增支出問題，不允許臨時(shí)增加預(yù)算。

凸顯預(yù)算執(zhí)行約束力 項(xiàng)目前期，注重做好項(xiàng)目事前評(píng)估工作，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的可行性、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的可操作性、項(xiàng)目資金來(lái)源的可靠性等。項(xiàng)目中期，合理規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)度，在當(dāng)前階段項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行完成后，及時(shí)糾正其執(zhí)行偏差，同時(shí)公布下一階段的預(yù)算方案及執(zhí)行安排，避免人員隨意改變資金用途，減少超預(yù)算事項(xiàng)或預(yù)算外事項(xiàng)的發(fā)生。項(xiàng)目后期，開展好項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，著重評(píng)價(jià)。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行控制措施的有效性，形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)報(bào)告，積累成功、失敗經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)預(yù)算項(xiàng)目的有效管控創(chuàng)造良好條件。

預(yù)算審核不嚴(yán)是影響預(yù)算執(zhí)行率的主要原因之一，對(duì)此，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)卡。比如，針對(duì)關(guān)鍵崗位人員開展審核業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織其對(duì)預(yù)算審核操作規(guī)則及流程進(jìn)行學(xué)習(xí)，要求其準(zhǔn)確把握審核口徑、明確審核范圍；倘若出現(xiàn)預(yù)算不足的情況，由關(guān)鍵崗位人員對(duì)上請(qǐng)示，確保單位內(nèi)部審核口徑一致，防止預(yù)算資金隨意安排使用；注重規(guī)范審核流程，實(shí)行初審、復(fù)審、復(fù)核、審定的多級(jí)審核制度，必要時(shí)將相關(guān)意見錄入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。

建立健全預(yù)算分析機(jī)制，定期召開預(yù)算復(fù)盤會(huì)，復(fù)盤分析預(yù)算資金及其他資金的使用情況，重點(diǎn)關(guān)注重要、重大民生工程的預(yù)算執(zhí)行情況，以及違規(guī)行為多發(fā)的預(yù)算管理領(lǐng)域，各部門共同研究解決當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行中的問題與不足，提出可行的整改策略。對(duì)于難以如期完成的預(yù)算目標(biāo)，挖掘其深層次原因，盡可能采取針對(duì)性措施加以解決，倘若無(wú)法解決，上述結(jié)果及時(shí)反饋至上級(jí)部門。

建立健全預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系 第一，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控隊(duì)伍建設(shè)。在單位內(nèi)部范圍選擇一批具備廉潔思想認(rèn)知、高度責(zé)任意識(shí)、知識(shí)范圍廣、綜合能力強(qiáng)的人員組成動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)檢查、分析預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)腐敗現(xiàn)象的有效防范。

第二，完善相關(guān)管理制度。加強(qiáng)賬戶管理，嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定開立專項(xiàng)資金的專用賬戶，重點(diǎn)排查是否存在私設(shè)“小金庫(kù)”的情況，同時(shí)，對(duì)大額資金使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，協(xié)調(diào)預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控工作，將監(jiān)控滲透于預(yù)算執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，并以內(nèi)部控制為抓手，集成單位黨委、財(cái)務(wù)、審計(jì)等各監(jiān)督力量，重點(diǎn)監(jiān)控“三公”經(jīng)費(fèi)、重大項(xiàng)目，資金等。

第三，強(qiáng)調(diào)技術(shù)應(yīng)用。制定預(yù)算執(zhí)行預(yù)警規(guī)則，將其嵌入至相應(yīng)信息化系統(tǒng)中，系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程，按既定規(guī)則發(fā)出預(yù)警信號(hào)，提醒相關(guān)人員對(duì)異常情況進(jìn)行處理。在此過程中，應(yīng)注重優(yōu)化監(jiān)控范圍，除了監(jiān)控預(yù)算資金外，還應(yīng)監(jiān)控非預(yù)算資金，通過設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系達(dá)到全過程監(jiān)控目的。

第四，健全監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制。暢通內(nèi)部溝通交流渠道，加強(qiáng)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等部門間的有效溝通，促進(jìn)信息共享，一方面，讓財(cái)務(wù)能夠及時(shí)了解到業(yè)務(wù)中的預(yù)算執(zhí)行情況，另一方面，讓業(yè)務(wù)能夠及時(shí)向財(cái)務(wù)反饋預(yù)算執(zhí)行中的問題，接受財(cái)務(wù)指導(dǎo)與服務(wù)。完善信息披露與問責(zé)機(jī)制，要求全面、準(zhǔn)確披露單位階段性的預(yù)算執(zhí)行情況及其中存在問題、形成原因、整改措施等，并恰當(dāng)披露違規(guī)行為信息，對(duì)違反國(guó)家政策法規(guī)及單位制度的人員，視其違規(guī)程度予以問責(zé)。

構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理模式（從《預(yù)算法實(shí)施條例》說起） 《預(yù)算法實(shí)施條例》第五條明確了部門預(yù)算績(jī)效管理范圍，第41條指出要加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理、開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，第五十一條、五十三條要求實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)等，為事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理模式提供了明確指引。一般而言，預(yù)算績(jī)效管理涵蓋如下內(nèi)容：

一是績(jī)效目標(biāo)的確定。根據(jù)上述法規(guī)條例的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于立項(xiàng)和省級(jí)清單管理項(xiàng)目，以及由省級(jí)統(tǒng)籌安排使用的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，在編制年度預(yù)算的同時(shí)，應(yīng)編制年度績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行時(shí)，將其目標(biāo)細(xì)化至區(qū)域或項(xiàng)目?？?jī)效目標(biāo)所涉及的指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)應(yīng)涵蓋產(chǎn)出、效益、滿意度，而每個(gè)一級(jí)指標(biāo)應(yīng)下設(shè)二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)。比如，產(chǎn)出指標(biāo)下至少設(shè)置數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)，效益指標(biāo)下設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等二級(jí)指標(biāo)。倘若存在不能量化的指標(biāo)值，也應(yīng)確定具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。

二是績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控?？?jī)效監(jiān)控具體操作應(yīng)注意對(duì)責(zé)任主體的明確，強(qiáng)調(diào)定期實(shí)施。事業(yè)單位作為績(jī)效監(jiān)控的主體，牽頭開展本單位績(jī)效監(jiān)控工作，定期收集、匯總、分析績(jī)效監(jiān)控信息，及時(shí)糾正偏離績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行工作。

三是績(jī)效評(píng)價(jià)的開展。事業(yè)單位要開展好單位自評(píng)工作，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出等均納入自評(píng)范圍內(nèi)，除了肯定當(dāng)前成績(jī)，也應(yīng)指出執(zhí)行與管理中的問題，分析問題的形成原因，提出整改措施。不僅要對(duì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)者、管理者進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，也應(yīng)注重對(duì)其他單位主體的考核評(píng)價(jià)。

四是評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。促進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、管理改進(jìn)、監(jiān)督控制等掛鉤，使其結(jié)果得到多元應(yīng)用。比如，對(duì)于績(jī)效表現(xiàn)中、差的預(yù)算項(xiàng)目，適當(dāng)壓減其預(yù)算額度，將預(yù)算資源向績(jī)效表現(xiàn)優(yōu)良的預(yù)算項(xiàng)目?jī)A斜。

事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，對(duì)其優(yōu)化配置資源、減少資金浪費(fèi)或損失、提高整體績(jī)效水平等具有重要意義。面對(duì)預(yù)算編制質(zhì)量不高、預(yù)算執(zhí)行率低、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不力、預(yù)算績(jī)效管理不到位等諸多困境，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政策導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，立足自身實(shí)際，優(yōu)化預(yù)算編制方法、程序及內(nèi)容，提升預(yù)算編制質(zhì)量，為預(yù)算執(zhí)行提供明確指引，并細(xì)化預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，強(qiáng)調(diào)預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理，加強(qiáng)預(yù)算審核與預(yù)算分析，以凸顯預(yù)算執(zhí)行約束力。同時(shí)，建立健全預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，依法依規(guī)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理模式，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行困境的有效應(yīng)對(duì)。