防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑

新的時代背景下，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)突出。不同地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因有所差異，但大多與內(nèi)外監(jiān)督管控機(jī)制的不健全有關(guān)。相關(guān)單位及部門應(yīng)理性看待地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確地方債在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的價值作用，樹立并鞏固防范化解其風(fēng)險(xiǎn)的信心，對其監(jiān)督管控工作的有序開展予以高度重視。本文首先從地方財(cái)政情況、債務(wù)結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目收益等方面討論了當(dāng)前地方政府債務(wù)發(fā)展中的問題，其次對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)影響因素進(jìn)行了分析，具體包括財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政透明度、預(yù)算約束、投融資管理等，最后結(jié)合存在的問題提出了幾條防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑。

近年來，在內(nèi)外超預(yù)期的沖擊下，地方債作為宏觀調(diào)控的重要工具，充分發(fā)揮了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤的作用。與此同時，地方債市場快速擴(kuò)容。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1月～6月，全國發(fā)行地方政府債券合計(jì)43681億元，其中一般債券15313億元、專項(xiàng)債券28368億元；地方政府債券到期償還本金16335億元，支付利息5935億元；截至2023年5月末，全國地方政府債務(wù)余額377999億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。為了防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國家政府出臺多項(xiàng)政策文件，以支持相關(guān)單位及部門加強(qiáng)債務(wù)管理，并將其工作的落實(shí)列為政府工作的重點(diǎn)。

地方政府債務(wù)發(fā)展問題

地方財(cái)政困難，償債壓力加大 盡管在政策的引領(lǐng)與支持下，2023年上半年地方一般公共預(yù)算本級收入65319億元，同比增長13.5%，但仍然表現(xiàn)出收不抵支的現(xiàn)象。而且，地方政府性基金預(yù)算本級收入同比下降17.2%。為滿足“六保六穩(wěn)”需要，地方債大幅擴(kuò)容，數(shù)據(jù)顯示，2023年上半年全國發(fā)行地方政府債券43681億元，而債務(wù)余額達(dá)377999億元。隨著債務(wù)的擴(kuò)張，地方財(cái)政付息壓力加大，2023年上半年地方政府還本付息規(guī)模分別達(dá)16335億元和5935億元，按照377999億元的存量債務(wù)計(jì)算，今年地方政府需要支付的存量債務(wù)利息約為12625億元（數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部）。

債務(wù)結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步優(yōu)化 數(shù)據(jù)顯示，從2015年到2023年，地方政府新增專項(xiàng)債務(wù)限額占比從16.7%上升至80%以上，而地方政府性基金占比盡管上升，但上升幅度不大，2022年地方政府性基金收入占比也僅在40.4%。特別是2022年，部分財(cái)政平衡性較低的省份，發(fā)行一般債遠(yuǎn)多于專項(xiàng)債，且各省對于地方債限額的使用比例存在較大差異，最大為99%，最小為75%，在債務(wù)到期的壓力下，有23省地方債借新還舊比例超過80%。2023年上半年5省城投借新還舊比例更是高達(dá)100%。

項(xiàng)目建設(shè)缺少現(xiàn)金流入，或付息或承壓 地方債中，專項(xiàng)債資金通常用于公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)，如民生工程類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。但大多專項(xiàng)債項(xiàng)目本息覆蓋倍數(shù)較低，有超過兩成的專項(xiàng)投向土地償還相關(guān)項(xiàng)目。隨著回報(bào)率較高的存量優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目被消化，有效項(xiàng)目儲備不足、債券資金閑置挪用等問題突出。專項(xiàng)債項(xiàng)目平均建設(shè)期較長、投資規(guī)模大，缺少現(xiàn)金流入，或付息，或承壓，導(dǎo)致地方政府債務(wù)難以轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。

項(xiàng)目收益較低，難以償還其債務(wù) 為規(guī)范政府項(xiàng)目管理，國家政府近十年來連續(xù)出臺多項(xiàng)政策法規(guī)，從政策層面對政府項(xiàng)目管理予以明確指引。例如，財(cái)政部2020年發(fā)布《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，強(qiáng)調(diào)“專項(xiàng)債券是由一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券”，同年《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》指出，禁止將新增專項(xiàng)債券資金用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼；2021年，財(cái)政部發(fā)改委印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單》，限制新增專項(xiàng)債券使用。由于專項(xiàng)債項(xiàng)目收益條件較為嚴(yán)格，其收益整體較低，導(dǎo)致地方政府難以償還自身債務(wù)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素

財(cái)政監(jiān)督 財(cái)政監(jiān)督是國家監(jiān)督治理體系的重要組成部分，而地方政府債務(wù)監(jiān)督則是財(cái)政監(jiān)督中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。國家政府所提出的多項(xiàng)政策法規(guī)中明確要求財(cái)政部門加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，并將其工作作為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)來抓。榮莉等人提出“財(cái)政監(jiān)督與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)相關(guān)”的假設(shè)，以2009年到2019年全國30個省級地方政府債務(wù)為研究對象，共選擇330個樣本，采用雙重差分法對其假設(shè)進(jìn)行證明，其實(shí)證結(jié)果顯示該假設(shè)成立，在此基礎(chǔ)上提出“要充分利用財(cái)政監(jiān)督的檢查結(jié)果”的政策建議。

財(cái)政透明度 簡單而言，財(cái)政透明度是披露財(cái)政信息的程度。上述學(xué)者在證實(shí)其假設(shè)成立的過程中，從財(cái)政資金使用效益、財(cái)政透明度兩方面分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響機(jī)制，同時分析了法治化水平、地區(qū)差異對地方政府防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用。其分析結(jié)果表明，“以財(cái)政部駐地專員辦為代表”的財(cái)政監(jiān)督能夠通過提升財(cái)政透明度而降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)算約束 財(cái)政部2022年通報(bào)的8起隱性債務(wù)問責(zé)案例中，有某地區(qū)政府召開常務(wù)會議，要求地方某公立醫(yī)院以采購藥品為由向某銀行貸款2.5億元，用于支付應(yīng)當(dāng)由財(cái)政預(yù)算安排的新院項(xiàng)目工程款，造成新增隱性債務(wù)。這一案件在一定程度上反映了該地區(qū)政府預(yù)算剛性約束不足的問題。從國家治理角度來看，預(yù)算是政府對未來一定時間內(nèi)財(cái)政收支安排的預(yù)測與計(jì)劃，通過預(yù)算的有效執(zhí)行實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金、資源的優(yōu)化配置，凸顯預(yù)算剛性約束，這有利于減少政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

投融資管理 在上述8起隱性債務(wù)問責(zé)案例中，一地區(qū)政府召開常務(wù)會議，要求地方某國有企業(yè)與某行政事業(yè)單位、某信托公司簽訂協(xié)議，由該企業(yè)確認(rèn)對該行政事業(yè)單位4.6億元的應(yīng)收賬款債權(quán)，并以該債權(quán)為標(biāo)的，向該信托公司融資2.99億元，用于應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的某段公路改擴(kuò)建工程項(xiàng)目建設(shè)，造成新增隱性債務(wù)。由此可見，政府投融資管理也會對其債務(wù)產(chǎn)生較大程度的影響。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑

切實(shí)加大財(cái)政監(jiān)督力度，掃清監(jiān)督盲區(qū) 首先，提高思想站位。將防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為高質(zhì)量發(fā)展要完成的關(guān)鍵任務(wù)，從打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的全局高度，強(qiáng)化思想自覺與行動自覺，并以財(cái)政核心職能為中心，貫徹落實(shí)中央及地方對于政府債務(wù)監(jiān)管的決策部署，持續(xù)加大政府債務(wù)監(jiān)管力度，推動債務(wù)監(jiān)管常態(tài)化。

其次，建立健全相關(guān)制度辦法。立足工作實(shí)際，基于相關(guān)政策文件制定針對政府債務(wù)監(jiān)管的操作規(guī)程，修訂、完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法，同時加大制度辦法的執(zhí)行力度，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高、債券資金使用不合規(guī)的地區(qū)予以警示，約談債務(wù)率遠(yuǎn)超正常水平且存在嚴(yán)重債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，督促各地積極整改、應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及問題。

最后，依托信息化加強(qiáng)日常監(jiān)管。以債務(wù)管理信息系統(tǒng)為支撐，廣泛收集專項(xiàng)債項(xiàng)目數(shù)據(jù)及相關(guān)資料，定期對其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，通過橫縱向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)項(xiàng)目庫儲備、債券發(fā)行中的問題，全面核實(shí)債券資金使用情況，將監(jiān)管滲透到專項(xiàng)債項(xiàng)目“借、用、管、還”全過程。同時，基于債務(wù)監(jiān)測平臺，分析融資平臺、金融機(jī)構(gòu)信息比對的差異情況，以及化債計(jì)劃的落實(shí)情況等，及時發(fā)現(xiàn)并處理傾向性、苗頭性問題。

加強(qiáng)信息公開，提高財(cái)政透明度 《2022年中國市級政府財(cái)政透明度報(bào)告》（簡稱《透明度報(bào)告》）以網(wǎng)上采集全國296個地級及地級以上市政府公布的財(cái)政透明度相關(guān)指標(biāo)為參考，分析我國市級政府財(cái)政公開情況，其中第二章節(jié)指出，“市級政府財(cái)政公開情況比去年有較大的改善，在機(jī)構(gòu)公開、財(cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)、其他重要財(cái)政信息公開方面均有所提高”，但“在財(cái)政公開的內(nèi)容上有著很多需要改進(jìn)的地方，特別是在預(yù)算績效/項(xiàng)目績效目標(biāo)、地方建設(shè)投資類公司、PPP、產(chǎn)業(yè)投資基金、科創(chuàng)投資基金、抗疫資金等方面需加大公開透明的力度”。做法指南表示，政府債務(wù)信息應(yīng)反映規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面的風(fēng)險(xiǎn)信息，公開政府債務(wù)余額及其在政府總財(cái)力、地區(qū)生產(chǎn)總值的比例，以及債務(wù)規(guī)模增長情況、債務(wù)存量結(jié)構(gòu)、預(yù)計(jì)債務(wù)增量結(jié)構(gòu)、債務(wù)存量增量與償債能力間的關(guān)系。需要注意的是，僅反映規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面的風(fēng)險(xiǎn)信息，尚不足以對地方政府的全部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行揭示。

推進(jìn)預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算約束作用 第一，注重事前績效評估與目標(biāo)管理。在債券發(fā)行前，綜合考量政府財(cái)政因素、債券項(xiàng)目資金需求、債務(wù)到期情況等因素，合理確定發(fā)行規(guī)模并制定發(fā)行方案。對于專項(xiàng)債券項(xiàng)目，協(xié)調(diào)好債券期限與相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)周期、收益回收期，同時防止因債券集中到期而出現(xiàn)的償債高峰情況。績效目標(biāo)管理方面，基于事前績效評估，結(jié)合《預(yù)算法實(shí)施條例》對績效目標(biāo)及指標(biāo)的要求，設(shè)置可衡量的政府債務(wù)資金績效目標(biāo)，其目標(biāo)所涉及的指標(biāo)應(yīng)涵蓋產(chǎn)出、效益、滿意度三個方面。

第二，強(qiáng)調(diào)事中績效跟蹤監(jiān)督。監(jiān)督過程中，各主體均應(yīng)參與項(xiàng)目績效監(jiān)督。政府方面，對于屬于省級債券的入庫債券資金，盡快將其撥付至具體項(xiàng)目，督促主管部門、項(xiàng)目單位加快項(xiàng)目支出進(jìn)度；對于屬于代下級政府發(fā)行的入庫債券資金，盡快向下級財(cái)政部門轉(zhuǎn)貸資金，要求財(cái)政部門加快債券資金撥付。債務(wù)資金管理部門方面，認(rèn)真貫徹落實(shí)項(xiàng)目預(yù)算績效管理要求，切實(shí)做好重大項(xiàng)目可行性研究論證工作，督促相關(guān)單位定期上報(bào)項(xiàng)目績效情況。債券發(fā)行單位層面，利用信息化優(yōu)勢動態(tài)跟蹤項(xiàng)目績效運(yùn)行情況，開展好年度績效評價活動，及時糾正項(xiàng)目績效執(zhí)行偏差，總結(jié)成功、失敗經(jīng)驗(yàn)。

第三，加強(qiáng)事后績效評價及其結(jié)果運(yùn)用。以債券項(xiàng)目為核心，明確評價要素、評價方式、評價指標(biāo)，基于對項(xiàng)目各方面效益的綜合評價，考察債務(wù)收支管理、債務(wù)結(jié)構(gòu)管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等情況。將其結(jié)果與新增債務(wù)限額安排掛鉤，比如適當(dāng)向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、舉債空間大、資金績效高的地區(qū)傾斜。

切實(shí)落實(shí)投融資管理工作，真正做到“政企分家” 市場化的國有企業(yè)是參與市場競爭的主體，其債務(wù)融資應(yīng)為企業(yè)融資，而不是政府融資，政府通過國有企業(yè)為財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目融資，會使得債務(wù)限額失去意義，也會降低預(yù)算執(zhí)行率，增加隱性債務(wù)。《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中指出，“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”。而各省級政府應(yīng)從地方實(shí)際出發(fā)，在其規(guī)定基礎(chǔ)上增加細(xì)化要求。為了實(shí)現(xiàn)對隱性債務(wù)的有效管控，地方政府及相關(guān)單位或部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合政策的規(guī)定要求切實(shí)落實(shí)投融資管理工作，真正做到“政企分家”。

財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政透明度、預(yù)算約束、投融資管理等是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵影響因素，面對政府債務(wù)發(fā)展問題，為防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府相關(guān)單位及部門應(yīng)堅(jiān)持政策導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，基于對其風(fēng)險(xiǎn)影響因素的充分把握，切實(shí)加大財(cái)政監(jiān)督力度，綜合各監(jiān)督力量掃清監(jiān)督盲區(qū)，加強(qiáng)信息披露，提高財(cái)政透明度，推進(jìn)預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算約束作用，將投融資管理工作落到實(shí)處，真正做到“政企分家”。