協(xié)調(diào)好三方面關(guān)系，扎實推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實施，有利于要素資源，尤其是勞動力資源的合理流動，促進(jìn)省際經(jīng)濟均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，從而進(jìn)一步推動全國統(tǒng)一大市場的建立。2018年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度正式實施，這代表著養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作向前邁進(jìn)了關(guān)鍵一步。2022年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌正式實施，有力推動了養(yǎng)老保險制度向更加公平、可持續(xù)的方向邁進(jìn)。2023年12月全國財政工作會議指出，2024年財政八項重點工作之一就是健全社會保障體系，深入實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度。在推動城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的進(jìn)程中，有關(guān)部門需要遵循循序漸進(jìn)的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好三方面關(guān)系，促成改革合力。

進(jìn)一步明確中央與地方的財政關(guān)系

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了縣市與行業(yè)統(tǒng)籌并存、省級統(tǒng)籌、中央調(diào)劑等不同階段，統(tǒng)籌層次不斷提高，制度不斷優(yōu)化。截至2022年末，我國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)50355萬人，基金總收入6.3萬億元，基金總支出5.9萬億元，累計結(jié)余5.7萬億元，基金運行情況平穩(wěn)。雖然基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌通過省際基金盈余的調(diào)劑有效彌補了困難地區(qū)基金收支缺口，但是中央與地方財政事權(quán)和責(zé)任的劃分需進(jìn)一步細(xì)化，遵循權(quán)責(zé)對等的原則，明確雙方在養(yǎng)老保險領(lǐng)域的財政關(guān)系。

●推動養(yǎng)老保險法制化

推動城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險法制化發(fā)展。建議適時推動基本養(yǎng)老保險立法，以法律的形式明確中央和地方的職責(zé)權(quán)限和財政關(guān)系。中央政府的職責(zé)重點在于加強養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的頂層設(shè)計；統(tǒng)籌全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的征繳管理，建立相應(yīng)的激勵和約束機制；加強養(yǎng)老保險基金的投資管理，提高基金的盈利水平；平衡地區(qū)間養(yǎng)老保險收支，促進(jìn)地區(qū)間公平。地方政府的職責(zé)重點在于有效落實中央制定的養(yǎng)老保險相關(guān)政策；建立政府、企業(yè)和個人鏈接的有效渠道，提高服務(wù)便捷性；加強基本養(yǎng)老金的征繳力度，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

●明確財政責(zé)任劃分

明確城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當(dāng)期缺口和遠(yuǎn)期缺口的財政責(zé)任劃分。建議對于當(dāng)期缺口，分檔確定養(yǎng)老保險基金缺口分擔(dān)比重，適當(dāng)增加中央財政補貼比重；對于遠(yuǎn)期缺口，可通過對未來基金收支缺口的精準(zhǔn)預(yù)測，制定養(yǎng)老保險基金收支平衡的中長期規(guī)劃，并進(jìn)行年度動態(tài)調(diào)整，加強財政儲備資金管理，以應(yīng)對未來支付壓力。

●建立溝通反饋機制

建立關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險預(yù)決算的溝通和反饋機制。在推動基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)程中，建議建立與統(tǒng)籌層次相匹配的垂直管理機制，避免信息不透明、道德風(fēng)險等問題的產(chǎn)生；設(shè)立專門的管理機構(gòu)，解決養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作中面臨的各種問題，尤其要暢通中央與省級政府間關(guān)于養(yǎng)老保險預(yù)決算的溝通和反饋渠道，并積極推動養(yǎng)老保險相關(guān)信息公開透明，接受公眾監(jiān)督。

建立兼顧公平與效率的激勵相容關(guān)系

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌有利于推動各地區(qū)在養(yǎng)老保險方面的優(yōu)勢互補，有效彌補整體收支缺口，緩解省際基金收支不平衡問題。但與此同時，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度的實施也可能觸及部分地區(qū)、部門的利益，引發(fā)利益博弈。因此，建立兼顧公平與效率的激勵相容關(guān)系尤為重要。

●優(yōu)化中央調(diào)劑金制度

中央調(diào)劑金制度作為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度的過渡方式，有效降低了地區(qū)之間養(yǎng)老保險基金收支的差異，推動了省際養(yǎng)老保險基金的公平發(fā)展。但是，這對于基金貢獻(xiàn)省份的征繳積極性也可能會產(chǎn)生一定影響，仍需進(jìn)一步優(yōu)化。為此，建議細(xì)化調(diào)劑基金的測算辦法，綜合考慮人口流動、老齡化程度等因素，逐步確定最優(yōu)上解比例，并建立健全激勵約束機制，例如在財稅政策上給予貢獻(xiàn)省份一定的優(yōu)惠，從而調(diào)動地方積極性，弱化地區(qū)間博弈的緊張程度。

●改善全國統(tǒng)籌管理模式

中央調(diào)劑金制度和省級統(tǒng)籌都是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的過渡模式，應(yīng)該適時建立基金收支缺口核定調(diào)劑模式。此模式可以通過社會保險信息管理平臺整合各級養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)，并依據(jù)養(yǎng)老保險相關(guān)數(shù)據(jù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際規(guī)劃基本養(yǎng)老保險預(yù)算。建議基于養(yǎng)老保險預(yù)算建立精算平衡制度，以“精算公平”代替“再分配公平”，從而推動養(yǎng)老保險預(yù)決算和財政補貼向制度化、科學(xué)化邁進(jìn)。

●推動養(yǎng)老金并軌

養(yǎng)老金并軌的實施是為了消除機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工在養(yǎng)老保障方面的雙軌制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的公平統(tǒng)一。與此同時，養(yǎng)老金的并軌實現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工共同繳納養(yǎng)老保險費用，減輕了中央和地方的財政負(fù)擔(dān)，同時也提高了企業(yè)和職工的積極性，推動了養(yǎng)老保險制度的效率提升，有利于促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步。

建立養(yǎng)老保險多層次、多支柱協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌雖然在不斷增強其保障能力，但是仍然尚未完全解決老齡化加速帶來的基金收支不平衡問題。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，全國60周歲及以上人口29697萬人，占全國人口的21.1%，其中，65周歲及以上人口21676萬人，占全國人口的15.4%，這意味著中國已正式邁入中度老齡化社會。因此，為了應(yīng)對老齡化對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險帶來的支付壓力，建議推動養(yǎng)老保險多層次、多支柱協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系的建立。

●拓寬基本養(yǎng)老保險基金保值增值渠道

在我國養(yǎng)老保險體系中，第一支柱是基本養(yǎng)老保險，截至2023年末，參保人數(shù)達(dá)到10.7億，已經(jīng)實現(xiàn)了廣覆蓋；但是伴隨人口老齡化的加劇，基金面臨收支缺口擴大的潛在風(fēng)險，因此有必要進(jìn)一步拓寬養(yǎng)老保險基金投融資渠道。

1.提高國有資本充實社保基金的力度，增強養(yǎng)老制度的保障能力。截至2020年末，中央層面劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸸ぷ魅嫱瓿?，但是從運行情況來看，劃轉(zhuǎn)規(guī)模和實際需求仍存在一定差距。建議適時出臺國有資本投資管理辦法，適當(dāng)提高劃撥比重，完善股權(quán)分紅機制，加快劃轉(zhuǎn)速度，從而高效充實社?；?。

2.拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道，避免單一投資標(biāo)的帶來的風(fēng)險。社?；饡鳛轲B(yǎng)老保險基金投資的主要操盤手，應(yīng)充分發(fā)揮長期機構(gòu)投資者作用，以科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等符合國家發(fā)展戰(zhàn)略方向的項目為重點，布局與基金性質(zhì)特點相匹配的投資項目，例如成立2024年社?；鸫鬄硡^(qū)科技創(chuàng)新專項基金。

3.加強養(yǎng)老保險基金的運營管理，實現(xiàn)保值增值。建議穩(wěn)步推進(jìn)擴大受托管理規(guī)模，持續(xù)優(yōu)化資產(chǎn)配置、投資管理、風(fēng)險管控等運行體制和管理機制，不斷夯實基本養(yǎng)老保險基金財富積累，促進(jìn)基金長期平衡。

●加快發(fā)展第二支柱養(yǎng)老保險

近年來，養(yǎng)老保險體系第二支柱中的企業(yè)年金的覆蓋面不斷擴大。人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年第三季度，全國建立年金基金的企業(yè)已達(dá)138709家，參與職工人數(shù)超過 3102萬人，累計基金規(guī)模達(dá)到3.1萬億元，投資資產(chǎn)凈值為3.1萬億元。但是企業(yè)年金規(guī)模仍然偏小，覆蓋面有待進(jìn)一步擴大，建議創(chuàng)新性地構(gòu)建企業(yè)年金“強制+自主”的發(fā)展模式，確定最低單位繳費比例，并允許在企業(yè)所得稅前列支，有效提升其覆蓋率。

●規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險

2022年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，第三支柱個人養(yǎng)老金制度正式確立，這也標(biāo)志著我國“三支柱”養(yǎng)老保障體系首次實現(xiàn)從國家、單位到個人的全覆蓋。個人養(yǎng)老金制度的建立，既為個人積累養(yǎng)老財務(wù)儲備提供了新的途徑，又為金融業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新的條件。未來，建議進(jìn)一步明確個人養(yǎng)老金的私有屬性和個人養(yǎng)老金經(jīng)營的市場屬性，適時取消參加范圍的限制，進(jìn)一步拓寬個人養(yǎng)老金的覆蓋面，從而引導(dǎo)存在于各類新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟中的大量靈活就業(yè)人員積極參加個人養(yǎng)老金保險。

另外，建議建立第二、第三支柱之間的對接機制，鼓勵第二、第三支柱養(yǎng)老保險由市場上的專業(yè)性金融機構(gòu)投資運營，使其更好地實現(xiàn)保值增值。

[本文系2021 年遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金一般項目“遼寧省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中的財政風(fēng)險問題研究”（L21BJY025）]

作者單位 遼寧社會科學(xué)院