省直管縣財政改革能否縮小市縣間基本公共服務(wù)差距？

關(guān)鍵詞：省直管縣；財政改革；公共服務(wù)差距；地形起伏度

一、引言

財政改革在推進中國式現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性、制度性和支撐性作用［1］。2023年12月11日至12日召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。如何優(yōu)化省以下財政體制改革尤其是省直管縣財政改革，無疑是其重要內(nèi)容之一。1982年，中共中央發(fā)布《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣體制的通知》，提出在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，撤銷地區(qū)行署，實行市領(lǐng)導縣制度。1994年，“分稅制”改革進一步確定省管市、市管縣的財政體制。在“分稅制”改革過程中，部分地級市自身發(fā)展壓力過大，不僅難以有效發(fā)揮輻射帶動作用，還出現(xiàn)市縣相爭、市級財政截留和支出攤派等問題［2-3］。早在1953年中央取消大區(qū)一級財政、增設(shè)市（縣） 級財政時，浙江普遍建立了市縣級財政，市級和縣級財政直接與省級財政對接，即使在1982年全國普遍推行市管縣體制改革時，浙江也基于省內(nèi)縣域經(jīng)濟發(fā)展情況，以及對改革可能出現(xiàn)的“市刮縣”考慮，并未改變財政上的省直管縣體制［4］。2004年，湖北、安徽、河南也相繼開啟省直管縣財政體制改革試點。2005年，《關(guān)于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》（財預〔2005〕5號） 提出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市） 要積極推行省對縣財政管理方式改革試點。2009年，《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預〔2009〕78號） 提出，2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。隨后，省直管縣財政改革在中國各省份陸續(xù)推廣實施。截至2021年底，已有27個省份實施省直管縣財政改革，共涵蓋1 124個縣，占全國縣級行政區(qū)總數(shù)的60. 3%。2022年，《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號） 提出，推進省直管縣財政改革，因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式，堅持激勵相容，充分調(diào)動省以下各級政府積極性，增強財政體制的適應(yīng)性和有效性。

省直管縣財政改革的主要目標是在理順省與市縣支出責任、支出范圍和收入范圍的基礎(chǔ)上，由省級政府分別對市級政府和縣級政府進行轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等，市縣間不再有財政資金往來。省直管縣財政體制的最大優(yōu)勢是能夠有效避免市級政府截留上級財政補貼，進而強化縣級政府公共服務(wù)供給能力，縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。就現(xiàn)實情況而言，市級政府和縣級政府可支配的財政資源不同，縣級人均財政收入和人均財政支出僅占市級人均財政收入和人均財政支出的15%和43%，呈現(xiàn)出嚴重的“倒三角”格局［5］。這導致優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)集中在市級層面，而直接連接和承載大量農(nóng)村居民的縣級公共服務(wù)較差，市縣間基本公共服務(wù)差距較大。以醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)為例，2020年，中國地級市千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為7. 613張，縣級千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)僅為4. 761張，兩者差距較大。截至2022年底，在某省份三級醫(yī)院評審結(jié)果中，共有29個醫(yī)院確定為三級甲等、12個醫(yī)院確定為三級乙等。其中，僅有兩個位于縣城，其余分布在市級以上城市。市縣醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的失衡導致大量縣鄉(xiāng)居民涌入城市就醫(yī)，不僅造成城市醫(yī)療資源擁擠，還將導致縣級醫(yī)療服務(wù)浪費。值得關(guān)注的是，市縣醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的失衡現(xiàn)象在山區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。本文以地形起伏度為依據(jù)，分別列出地形起伏度較大的10個省份和地形起伏度較小的10個省份，①前者市縣千人床位數(shù)比值為3. 071∶1，后者市縣千人床位數(shù)比值為1. 851∶1?？梢?，山區(qū)交通條件較差、居民收入水平低，山區(qū)縣鄉(xiāng)居民到市級以上城市就醫(yī)很難［7］。

省直管縣財政改革對于強化基層政府的公共服務(wù)供給能力具有顯著作用。省直管縣財政改革成功的關(guān)鍵條件為市級政府是否支持其所轄縣域發(fā)展。如果縣級政府自身的要素集聚能力弱，市級政府往往對縣級財政的支持不足，省級政府直接對縣級政府進行轉(zhuǎn)移支付，可以有效避免市級政府對上級財政補貼的截留，從而確保財力匱乏的縣能夠維持其基本公共服務(wù)供給，這對于縮小市縣間基本公共服務(wù)差距具有積極意義。然而，如果縣級政府自身的要素集聚能力強，市級政府在傳統(tǒng)的市管縣財政體制下，更容易通過“保運轉(zhuǎn)、保民生”等措施對此類縣進行財政轉(zhuǎn)移支付，以進一步激發(fā)其經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩ㄟ^財政收入分配獲得縣級財政對市級政府的“資金反哺”。因此，如果無差別地推行省直管縣財政改革，反而可能會限制中心城市對其所轄縣域的經(jīng)濟帶動作用，進而削弱縣域的發(fā)展活力。

可見，市級政府是否支持其所轄縣域發(fā)展是省直管縣財政改革能否成功的關(guān)鍵條件。需要注意的是，客觀存在的地形特征是影響縣級政府要素集聚能力的重要因素。地形起伏度較大的縣域要素集聚能力較低，市級政府顯然會減少對此類縣的支持，更傾向于將財政資源投向市本級。從這個意義上講，地形起伏度作為客觀反映地區(qū)要素集聚能力的有效指標，對市級政府在縣級發(fā)展支持行為中起重要作用。因此，從地形起伏度視角分類推進省直管縣財政改革，對于改革的精準施策、資源配置的優(yōu)化具有重要意義。

從已有研究來看，諸多學者對省直管縣財政改革進行效應(yīng)評估，如省直管縣財政改革的經(jīng)濟增長效應(yīng)［8］、收入差距效應(yīng)［9］、財力保障效應(yīng)［10］和公共服務(wù)均等化效應(yīng)［11］等。但鮮有研究專門討論省直管縣財政改革對市縣間基本公共服務(wù)差距的影響。相比于已有研究，本文的主要貢獻如下：一是省直管縣財政改革是典型的財政管理模式改革，已有研究大多從事權(quán)與支出責任界定、財政收入劃分和轉(zhuǎn)移支付制度完善等財政體制視角探討基本公共服務(wù)差距效應(yīng)，本文主要研究財政管理模式如何影響基本公共服務(wù)差距，是對相關(guān)研究的有益補充。二是本文基于市級政府對縣域發(fā)展的財政支持行為這一視角展開研究，尤其是用地形起伏度差異這種能從客觀上識別市級政府支持行為的重要因素，這不僅能揭示省直管縣財政改革的作用路徑，還能為如何因地制宜推進省直管縣改革提供客觀依據(jù)。

二、理論分析與研究假設(shè)

在中國多級政府治理框架下，縱向級次政府間主要表現(xiàn)為行政發(fā)包和財政激勵，即上級政府發(fā)展目標的“層層分包”，也是各級政府“層層分利”的過程［12］，各級政府均有自己的利益目標。就市級政府支持所轄市區(qū)和縣域的行為選擇而言，其往往根據(jù)所轄區(qū)域的資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿y(tǒng)籌配置財政資源。當市級政府對所轄市區(qū)的經(jīng)濟效益預期大于所轄縣域時，市級政府往往借助市管縣財政體制下的行政優(yōu)勢和財政優(yōu)勢，以“市刮縣”“市卡縣”方式強化市區(qū)經(jīng)濟集聚發(fā)展“極化效應(yīng)”［13］，這種地區(qū)增長極式的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略容易導致縣域處于極化發(fā)展的“集聚陰影”中［14-15］。當市級政府對所轄縣域發(fā)展產(chǎn)生較高經(jīng)濟增長預期，如縣域經(jīng)濟對市區(qū)經(jīng)濟增長能產(chǎn)生貢獻時，或市區(qū)經(jīng)濟過度集聚產(chǎn)生非經(jīng)濟狀態(tài)時，市級政府對所轄縣域的資源配置會產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”［16-17］。

在不同財政管理體制下，市級政府對所轄縣域的財政支持行為存在差異。在市管縣財政體制下，市級政府很容易利用其行政優(yōu)勢集中資源發(fā)展市區(qū)。余錦亮［18］發(fā)現(xiàn)，大量城市不僅無法帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，相反，還會出現(xiàn)地級市對所轄縣域的財政、資源和項目盤剝。孫學玉［19］ 發(fā)現(xiàn)，市級政府基于自身發(fā)展需求會利用層級優(yōu)勢搶奪所轄縣域的資源、土地和項目，甚至截留省級下?lián)芙o縣域的財政資源，出現(xiàn)市縣間的垂直權(quán)力分配不均。在省直管縣財政體制下，市級政府無法對縣域資源進行盤剝，能夠確保市縣間均衡發(fā)展。王文龍［20］發(fā)現(xiàn)，省直管縣財政改革地區(qū)的經(jīng)濟均衡發(fā)展程度較高。無論是市管縣財政體制還是省直管縣財政體制，市級政府對所轄縣域發(fā)展的支持行為還取決于縣域本身的發(fā)展差異，即產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。高秋明和杜創(chuàng)［21］與寧靜和趙旭杰［10］區(qū)分了“強市—強縣”“強市—弱縣”“弱市—強縣”“弱市—弱縣”，對不同類型的組合展開研究。

在傳統(tǒng)省管市再由市管縣的財政體制下，主要由省級財政根據(jù)基本公共服務(wù)均等化目標對市級財政進行財政事權(quán)與支出責任劃分、轉(zhuǎn)移支付等財力分配。然而，市級范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化涵蓋市本級與縣級，市縣間基本公共服務(wù)差距縮小的關(guān)鍵取決于市級財政對縣域發(fā)展的支持行為。當市級政府自身財力緊張時，其首先考慮的是如何維持市本級的正常運轉(zhuǎn)和公共服務(wù)供給，因而對縣域發(fā)展的支持往往會受到影響。同時，如果市級政府對縣域發(fā)展的前景持謹慎態(tài)度，這種預期會進一步削弱其對縣域發(fā)展的支持。經(jīng)濟發(fā)展落后的縣域大多在客觀因素方面存在劣勢，為了支持這類縣域發(fā)展，市級政府往往需要付出高昂的成本，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等，因而市級政府的支持意愿和力度會大打折扣。在這種情況下，市縣間基本公共服務(wù)差距很可能會進一步擴大。省級財政實施省直管縣財政改革，能夠繞開市級政府對縣域資源的統(tǒng)籌，提升縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障，從而縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。因此，如果縣域產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力較弱，在市級政府缺乏對其支持的情況下，省直管縣財政改革對促進市縣間基本公共服務(wù)無疑是一種有效的解決方案?；诖耍疚奶岢鲆韵录僭O(shè)：

假設(shè)1：當市級政府缺乏對縣域發(fā)展的支持時，省直管縣財政改革能夠縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。

省直管縣財政改革可以簡化財政層級，從而有效激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力和提升縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力，進而提升縣域基本公共服務(wù)供給的財力水平，縮小市縣間公共服務(wù)差距。一方面，省直管縣財政改革通過調(diào)整省以下縱向政府間關(guān)系，能有效遏制市級政府對縣域資源的統(tǒng)籌，增強縣級政府的財政自主權(quán)，充分調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性［22］。另一方面，省直管縣財政改革對省級及以下政府間的現(xiàn)有財政資源進行合理化調(diào)整，通過省對縣的財政直接統(tǒng)籌促使縣級政府的稅收分成比例、轉(zhuǎn)移支付和補貼均得到明顯提升，從而提升了現(xiàn)有財政資源規(guī)模下縣級政府的轉(zhuǎn)移支付獲取能力［23］。省直管縣財政改革可以激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，提升縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力，為縣級基本公共服務(wù)供給提供有力的財力保障，進而縮小市縣間基本公共服務(wù)差距，實現(xiàn)市縣均衡發(fā)展。基于此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)2：省直管縣財政改革通過激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力和提升縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力，進而縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。

在探討市級政府對縣域發(fā)展的支持行為時，必須考慮到市級政府在區(qū)域資源統(tǒng)籌配置過程中會從理性經(jīng)濟人角度權(quán)衡所轄區(qū)域財政資源投入的成本和收益，并傾向于將財政資源分配到投資回報率更高的地區(qū)，而以地形起伏度為代表的地理因素對縣域產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力產(chǎn)生重要影響，將直接影響縣域經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿褪屑壵畬ζ浒l(fā)展的支持。

從市級政府財政資源投入的收益角度來看，在地形起伏度較小的縣域，其產(chǎn)業(yè)和人口等要素集聚能力強，單位公共服務(wù)供給成本低［24］，市級政府增加對縣域基本公共服務(wù)供給的財政補貼將擴大基本公共服務(wù)的受益面，促進市級整體區(qū)域的經(jīng)濟增長和稅收增加。因此，市級政府對此類縣具有強烈的發(fā)展支持意愿［25-26］，更傾向于將財政資源相對平均地分布到市本級和此類縣，使市縣間基本公共服務(wù)呈現(xiàn)均衡性發(fā)展。反之，在地形起伏度較大的縣，則可能因在市級財政資源分配中不受重視而產(chǎn)生基本公共服務(wù)供給財力不足，造成市縣間基本公共服務(wù)差距擴大。

從市級政府財政資源投入的成本角度來看，地形起伏度對市級政府的縣域發(fā)展支持行為產(chǎn)生直接影響。地形起伏度較大的地區(qū)交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，在很大程度上制約了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口集聚，進而影響縣域發(fā)展。傳統(tǒng)地理經(jīng)濟學認為，地形起伏度等地理因素是產(chǎn)業(yè)和人口集聚的重要驅(qū)動力［27］。地形起伏度越大，意味著交通運輸成本越高。Krugman［28］將運輸成本引入到空間集聚理論分析框架中，發(fā)現(xiàn)運輸成本在規(guī)模經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和人口集聚中對區(qū)位中心的形成具有重要作用。因此，區(qū)域間地理差距是影響經(jīng)濟要素集聚的最主要因素。更重要的是，在地形起伏度較大的縣，由于地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)難度大、人口分布較為松散，基本公共服務(wù)供給的單位成本也隨之增加。伏潤民等［24］發(fā)現(xiàn)，地形起伏度增加意味著地表傾斜度、切割度變大，增加了基本公共服務(wù)供給的成本。但在基本公共服務(wù)供給單位成本增加的同時，帶來的收益卻遠不如市本級明顯。市級政府在所轄區(qū)域內(nèi)進行財政資源統(tǒng)籌分配時容易對地形平坦地區(qū)投入多、對地形復雜地區(qū)投入少，那么，縣域發(fā)展就容易陷入強者越強、弱者越弱的“馬太效應(yīng)”。

市級政府在決定是否支持縣域發(fā)展時，會傾向于選擇社會收益高且社會成本低的行為模式。在地形起伏度較大的縣，由于低收益和高成本的雙重制約，市級政府往往缺乏對縣域發(fā)展的支持。這時，省直管縣財政改革繞過市級政府，直接由省級財政對縣級財政進行支持，有效地避免了市級政府在財力分配上的不足。因此，在地形起伏度較大的縣實施省直管縣財政改革，能夠更直接地提升縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障，縮小市縣間基本公共服務(wù)差距?；诖?，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)3：在地形起伏度較大的縣域?qū)嵤┦≈惫芸h財政改革能夠縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。

三、研究設(shè)計

（一） 數(shù)據(jù)與樣本

本文主要數(shù)據(jù)來源于2003—2021年的《中國縣域統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》。各省份歷年省直管縣財政改革數(shù)據(jù)通過查找相關(guān)文件手工整理得到。縣域義務(wù)教育均衡評估數(shù)據(jù)通過教育部網(wǎng)站公布的義務(wù)教育發(fā)展均衡縣（市、區(qū)） 名單手工整理得到。地形起伏度數(shù)據(jù)通過地理信息系統(tǒng)技術(shù)手工整理并測算得到。結(jié)合研究實際，對數(shù)據(jù)進行如下處理：剔除直轄市樣本；考慮到縣級市與縣在經(jīng)濟發(fā)展程度、行政管理職權(quán)和城市化水平的差異，剔除縣級市樣本；為了盡可能地剝離“擴權(quán)強縣”，全面考察省直管縣財政改革引致的政策混淆效應(yīng)，將實施上述政策的縣級樣本予以剔除。最終得到醫(yī)療樣本16 919個，教育樣本5 073個。

（二） 變量選取

⒈被解釋變量：市縣間基本公共服務(wù)差距

本文的被解釋變量是市縣間基本公共服務(wù)差距。鑒于數(shù)據(jù)可得性，本文選取市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距和市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距刻畫市縣間基本公共服務(wù)差距，測算方法如下：

（1） 市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距（Gap_yl）。關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的衡量，目前普遍采用醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)、醫(yī)院床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)等［29］指標，也有相關(guān)研究采用衛(wèi)生健康支出等構(gòu)建綜合性指標［30］。本文分析市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距，需要分別收集市級和縣級層面的醫(yī)療資源指標數(shù)據(jù)，鑒于縣級層面醫(yī)療衛(wèi)生指標的可得性，本文選擇市縣千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)指標衡量市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距。從實踐層面來看，千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)、千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)與千人衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)三個指標間也具有較強的關(guān)聯(lián)性，選擇千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)指標具有代表性。鑒于此，本文采用市級政府所轄市區(qū)千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)與所轄縣域千人衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)均值的比值衡量市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距。

（2） 市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距（Gap_jy）。2012年，教育部出臺《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，從2013年開始正式啟動全國義務(wù)教育發(fā)展均衡縣（市、區(qū)） 督導評估認定工作?！犊h域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》中包括縣域內(nèi)義務(wù)教育校際間均衡狀況、縣級人民政府推進義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估指標和公眾滿意度調(diào)查等各項指標的詳細數(shù)據(jù)。從各項指標來看，該評估能有效表征縣級政府從入學機會、保障機制和教師隊伍等方面對縣域義務(wù)教育的促進作用。截至2020 年底，全國2 809 個縣已通過督導評估認定工作，覆蓋率達到96. 8%。因此，本文采用市轄區(qū)義務(wù)教育均衡縣通過率與縣級義務(wù)教育均衡縣通過率的比值衡量市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距。其中，市轄區(qū)義務(wù)教育均衡縣通過率用當年已通過評估的區(qū)個數(shù)與全市范圍內(nèi)區(qū)總數(shù)的比值衡量，縣級義務(wù)教育均衡縣通過率用當年已通過評估的縣個數(shù)與全市范圍內(nèi)縣總數(shù)的比值衡量。

⒉解釋變量：省直管縣財政改革

本文的解釋變量是省直管縣財政改革（Treat × Post）。若該縣發(fā)生改革則Treat為1，反之為0；改革及之后年份Post為1，反之為0。需要進一步說明的是，改革時間以文件中明確開始改革的年份計算，如文件中明確“當年起”的，以該年為改革起始年份，若文件明確從第二年1月1日起的，則以第二年為改革起始年份。

⒊機制變量：縣域經(jīng)濟發(fā)展活力（lnpgdp） 和縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力（lnpzyzf）

本文機制變量是縣域經(jīng)濟發(fā)展活力（lnpgdp） 和縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力（lnpzyzf）。前者反映市級財政支持縣級發(fā)展的經(jīng)濟效益預期，后者反映市級財政支持縣級發(fā)展的實際水平。其中，縣域經(jīng)濟發(fā)展活力用縣域人均生產(chǎn)總值的自然對數(shù)衡量；縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力參照王小魯和樊綱［31］的做法，用縣級人均財政支出與人均財政收入之差的自然對數(shù)衡量。

⒋控制變量

參照胡玉杰等［32］ 的做法，本文選擇如下控制變量：人口密度（Popden），用年末人口數(shù)與行政區(qū)域面積之比衡量，以控制地區(qū)間人口分布差異。財政自主權(quán)（Fiscal），用一般公共預算收入與一般公共預算支出之比衡量，以控制省以下稅收彈性分成的影響。財政激勵（Incentive），用縣級財政收入占市級財政收入的比重衡量，以控制上級政府對縣級政府的財政激勵機制。實際生產(chǎn)總值增長率（GDP），用地區(qū)實際生產(chǎn)總值的增長率衡量，以控制縣域經(jīng)濟增長對基本公共服務(wù)均等化的影響。

（三） 模型構(gòu)建

本文主要考察省直管縣財政改革對市縣間基本公共服務(wù)差距的影響。鑒于省直管縣財政改革在全國各縣試點和擴圍是分批進行的漸進過程，本文利用多時點雙重差分模型開展研究，如下：

其中，i表示地區(qū)，t表示年份；Gap表示市縣間基本公共服務(wù)差距，本文分別用市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距和市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距刻畫；Treat × Post表示省直管縣財政改革，β1表示待估系數(shù)；Control表示控制變量，κ1 表示該組控制變量的系數(shù)；ηi 表示地區(qū)固定效應(yīng)；νt 表示年份固定效應(yīng)；μit 表示隨機干擾項。

為進一步探究省直管縣財政改革對市縣間基本公共服務(wù)差距的影響機制，本文采用兩步法中介效應(yīng)模型進行機制檢驗，在基準回歸的基礎(chǔ)上構(gòu)建以下模型：

其中，CFS表示縣域經(jīng)濟發(fā)展活力和縣級轉(zhuǎn)移支付獲取能力。其余變量的定義與式（1）相同。若β2 顯著為正，則表明省直管縣財政改革破除了市管縣財政體制下的市級財政支持偏向。

（四） 描述性統(tǒng)計

表1報告了主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。從表1可以看出，市縣間醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)差距的均值為2. 701，市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距的均值為1. 337。這說明市縣間醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)差距較大。市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距較小的原因，可能是基礎(chǔ)教育指標的樣本期晚于醫(yī)療衛(wèi)生指標。其余變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果均與相關(guān)研究類似。

四、實證結(jié)果與分析

（一） 基準回歸結(jié)果與分析

省直管縣財政改革與市縣間基本公共服務(wù)差距的基準回歸結(jié)果如表2所示。其中，表2列（1） 和列（2） 匯報了省直管縣財政改革對市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距的影響，由回歸結(jié)果可知，無論是否加入控制變量，省直管縣財政改革的系數(shù)均在1%水平上顯著為負，說明省直管縣財政改革顯著縮小了市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距。從具體的數(shù)據(jù)測算結(jié)果來看，在其他條件不變的情形下，在樣本期內(nèi)，省直管縣財政改革能夠促使市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距縮小約17. 4%（0. 720 × 0. 241）。①表2列（3） 和列（4） 匯報了省直管縣財政改革對市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距的影響，由回歸結(jié)果可知，無論是否加入控制變量，省直管縣財政改革的系數(shù)均在5%水平上顯著為負，說明省直管縣財政改革顯著縮小了市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距。在其他條件不變的情形下，在樣本期內(nèi)，省直管縣財政改革能夠促使市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距縮小約28. 2%（0. 700 × 0. 403）。②

綜合表2的整體回歸結(jié)果可知，省直管縣財政改革能夠明顯縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。假設(shè)1得到驗證。具體原因可能是，在現(xiàn)行市管縣財政體制下，大部分市級政府由于自身發(fā)展實力不足，缺乏對縣級發(fā)展的財政支持，難以對縣域發(fā)展發(fā)揮輻射帶動作用，致使縣級政府基本公共服務(wù)處于中心城市發(fā)展的“集聚陰影”中，產(chǎn)生二元分化的市縣基本公共服務(wù)差距。但在實施省直管縣財政改革后，縣域發(fā)展不再受制于市級財政支持，而由省級財政直接統(tǒng)籌，既有效避免了市級財政截留和支出攤派，也提高了財政管理效率，加強了縣級基本公共服務(wù)的財力保障，促進了市縣間基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。

（二） 穩(wěn)健性檢驗③

1.平行趨勢檢驗

基準回歸結(jié)果的有效性依賴于實驗組與對照組的平行趨勢假定。本文利用事件研究法進行平行趨勢檢驗，檢驗結(jié)果表明，在改革前，省直管縣財政改革無論是對市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距還是對市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距的系數(shù)均不顯著；改革后，這兩個系數(shù)均顯著為負，說明通過了平行趨勢檢驗。從動態(tài)效應(yīng)來看，省直管縣財政改革對市縣間基本公共服務(wù)差距具有長期優(yōu)化的作用。

2. Bacon分解

Goodman‐Bacon［33］發(fā)現(xiàn)，在漸進型DID中，由于個體接受政策處理的多時點特征，較早接受政策處理的組會作為較晚接受處理組、從未接受政策處理組的控制組進入回歸，導致其事前趨勢發(fā)生變化。因此，在處理效應(yīng)異質(zhì)性時可能導致平行趨勢檢驗的方法失效。本文所考察的市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距，在樣本期間內(nèi)恰好存在上述問題。因此，本文采用Bacon分解的方法進一步檢驗省直管縣財政改革對市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距的影響，從而進一步判斷基準回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。Bacon分解結(jié)果顯示，不同政策實施時間產(chǎn)生的差異占比為7%，其政策效應(yīng)為-0. 407；從樣本期初就接受政策改革與不同政策實施時間接受政策改革的差異占比為2. 501%，其政策效應(yīng)為-0. 073；從未開展政策改革與不同政策實施時間接受政策改革的差異占比為90. 302%，其政策效應(yīng)為-0. 302；從樣本期初就開展政策改革與從未開展政策改革的效應(yīng)占比僅為0. 010%，其政策效應(yīng)為-6. 022；同組內(nèi)的差異占比為0. 20%，其政策效應(yīng)為5. 917。從整體來看，總體效應(yīng)為-0. 887，說明省直管縣財政改革確實能顯著縮小市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距，基準回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

3.安慰劑檢驗

為了進一步排除遺漏變量和隨機因素的干擾，本文參照Li等［34］的做法，進行安慰劑隨機置換處理組檢驗，并采取500次隨機抽樣。回歸結(jié)果顯示，市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距和市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距的虛擬系數(shù)估計值均在0兩側(cè)呈現(xiàn)正態(tài)分布，并且與0無太大差異，說明均通過安慰劑檢驗。因此，本文基準回歸結(jié)果并不是其他偶然因素導致的。

4.其他穩(wěn)健性檢驗

第一，增加固定效應(yīng)。為了進一步減少樣本期內(nèi)省直管縣財政改革的政策實施差異所導致的遺漏變量問題，本文在回歸模型中加入地級市與年份的交互項，控制了地級市與年份的交互固定效應(yīng)?；貧w結(jié)果顯示，省直管縣財政改革的系數(shù)顯著為負，并且顯著程度與基準回歸結(jié)果無差異。第二，改變樣本量。本文使用的樣本區(qū)間主要是2003—2020年。在基準回歸時，為了避免行政區(qū)劃調(diào)整帶來的其他影響，僅考慮使用平衡面板數(shù)據(jù)，損失了大量數(shù)據(jù)信息，從而可能會產(chǎn)生樣本選擇偏誤問題。因此，本文將樣本數(shù)據(jù)恢復成原始的非平衡面板數(shù)據(jù)重新進行回歸?；貧w結(jié)果顯示，省直管縣財政改革的系數(shù)依舊顯著為負。第三，增加控制變量。李平和陳萍［35］研究表明，城市化可以有效縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。本文在基準回歸中并未考慮城市化因素，為了進一步佐證基準回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文控制地級市層面的城市化水平?；貧w結(jié)果顯示，省直管縣財政改革的系數(shù)依然顯著為正，說明省直管縣財政改革依然顯著縮小了市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距和市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距。這說明本文的基準回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

（三） 機制分析

表3匯報了省直管縣財政改革通過激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力和提升縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力縮小市縣間基本公共服務(wù)差距的機制檢驗結(jié)果。從表3列（1） 可以看出，交互項的系數(shù)在1%水平下顯著為正，說明省直管縣財政改革顯著激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。從表3列（2） 可以看出，交互項的系數(shù)在1%水平下顯著為正，說明省直管縣財政改革顯著提升了縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力?；谏衔睦碚摲治?，省直管縣財政改革可以通過激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力、提升縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力，進一步提升縣級基本公共服務(wù)供給的財力保障水平，進而縮小市縣間基本公共服務(wù)差距。假設(shè)2得到驗證。

（四） 進一步分析

1.地形起伏度對市縣間要素集聚差距的影響

市級政府在所轄區(qū)域進行財力和公共服務(wù)資源配置時，往往傾向于選擇高社會收益和低社會成本的地區(qū)，而山區(qū)市級政府受地形起伏度限制，更容易將資源配置在市區(qū)，通過較低的城市開發(fā)建設(shè)成本吸引產(chǎn)業(yè)和人口在市區(qū)集聚。為了驗證這個假設(shè)，本文分別考察地形起伏度對市縣間要素集聚差距的影響。對于地形起伏度的測算，本文參照封志明等［6］ 的做法，用軟件對SRTMDEM 90M分辨率高程影像數(shù)據(jù)進行處理，通過均值變點分析確定最佳窗口，進而使用2015年中國地市行政邊界矢量數(shù)據(jù)對影像進行切割，根據(jù)最佳分析窗口提取各地級市的地形起伏度（Rdls）。市縣間要素聚集差距用市縣間產(chǎn)業(yè)要素集聚差距（Gap_cyjj） 和市縣間人口要素集聚差距（Gap_rkjj） 表示，前者用市轄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值與縣域第二產(chǎn)業(yè)增加值之比衡量，后者用市轄區(qū)年末總?cè)丝谂c縣域戶籍人口之比衡量。表4列（1） 和列（2） 匯報了地形起伏度對市縣間要素集聚差距影響的分組回歸結(jié)果?；貧w結(jié)果顯示，地形起伏度與市縣間產(chǎn)業(yè)要素集聚差距和市縣間人口要素集聚差距的系數(shù)均在1%水平下顯著為正，說明在地形起伏度較大的縣域，市縣間產(chǎn)業(yè)和人口要素集聚差距也較大，產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力較弱，從而驗證了地形起伏度直接影響市級政府對所轄市區(qū)和所轄縣域公共服務(wù)資源配置的偏向性。

2.政策效果異質(zhì)性

在市管縣財政體制下，縱向財政管理模式無法糾正地級市的財政支持偏向［36］，造成市縣間基本公共服務(wù)差距難以縮小，尤其是在市級政府更加缺乏對縣域發(fā)展支持的山區(qū)。本文將地形起伏度小于等于第30百分位數(shù)的地區(qū)視為平原，大于第30百分位數(shù)的地區(qū)視為山區(qū)，分組進行政策效果的異質(zhì)性檢驗。本文分組回歸結(jié)果如表4列（3） 至列（6） 所示。

從表4列（3） 至列（6） 的分組回歸結(jié)果可以看出，交互項對山區(qū)市縣間基本公共服務(wù)差距的系數(shù)在1%水平上顯著為負，而交互項對平原市縣間基本公共服務(wù)差距的系數(shù)不顯著，說明省直管縣財政改革在山區(qū)能有效縮小市縣間醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距和市縣間基礎(chǔ)教育公共服務(wù)差距，對平原地區(qū)的市縣間基本公共服務(wù)差距的影響不顯著。假設(shè)3得到驗證。

五、結(jié)論與啟示

（一） 結(jié)論

因地制宜推進省直管縣財政改革，是充分調(diào)動省以下各級政府積極性、增強基層政府公共服務(wù)保障能力和縮小市縣間基本公共服務(wù)差距的重要制度保障。從理論層面，本文構(gòu)建了“省級財政管理模式→市級財政支持行為→市縣間基本公共服務(wù)差距”框架，提出市級政府對縣域發(fā)展的支持是省直管縣財政改革能否縮小市縣間基本公共服務(wù)差距的關(guān)鍵條件，并基于地方政府行為的成本收益比較，揭示了市級政府對縣域發(fā)展的支持與縣域地形起伏度有直接聯(lián)系。從實證層面，本文以醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)和基礎(chǔ)教育公共服務(wù)為研究對象，基于2003—2020年中國縣級樣本數(shù)據(jù)，采用多期雙重差分模型評估了省直管縣財政改革對市縣間基本公共服務(wù)差距的影響。結(jié)論如下：省直管縣財政改革顯著縮小了市縣間基本公共服務(wù)差距，這一結(jié)論在經(jīng)過平行趨勢檢驗、Bacon分解和安慰劑檢驗等一系列穩(wěn)健性檢驗后YKL1I8l96+rMNzIfbmNlK7d/Vwwv2zD1tQGp5SBa+qc=依然成立。機制分析表明，省直管縣財政改革通過激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力和提升縣級政府轉(zhuǎn)移支付獲取能力，進而有效縮小了市縣間基本公共服務(wù)差距，驗證了市級政府對縣域發(fā)展支持的重要性。進一步分析結(jié)果表明，地形起伏度越大的縣域，產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力越弱。在地形起伏度較大組中，省直管縣財政改革顯著縮小了市縣間基本公共服務(wù)差距；相反，在地形起伏度較小組中，這一作用并不顯著。

（二） 啟示

上述研究結(jié)論表明，在市級政府對縣域發(fā)展缺乏支持的條件下，省直管縣財政改革能夠有效縮小市縣間基本公共服務(wù)差距，特別是在地形起伏度較大的山區(qū)，市級政府的支持相對更為缺乏。因此，這些地區(qū)更適合納入省直管縣財政改革的范疇。針對當前如何因地制宜推進省直管縣財政改革，本文認為，地形起伏度是劃定省直管縣財政改革實施范圍的重要指標。首先，應(yīng)高度重視市縣間基本公共服務(wù)差距問題，避免優(yōu)質(zhì)資源過度集中在市區(qū)，形成區(qū)域范圍內(nèi)的縱向基本公共服務(wù)失衡，導致縣鄉(xiāng)居民不得不“涌入”城市就醫(yī)、上學。其次，對于地形起伏度較大的山區(qū)，一方面，應(yīng)充分利用省直管縣財政改革的機遇，提升自身基本公共服務(wù)供給水平。另一方面，應(yīng)不斷增強自身經(jīng)濟發(fā)展活力，切實提高自身產(chǎn)業(yè)和人口等要素的集聚能力，破除山區(qū)發(fā)展困境。最后，在地形起伏度較小的平原縣，應(yīng)發(fā)揮市級政府對縣級發(fā)展的支持作用，通過市級政府對所轄縣域發(fā)展的輻射帶動作用，實現(xiàn)市縣兩級發(fā)展的良性互動。