預(yù)算管理一體化下實施全面預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑

全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化公共資源配置，提升管理效率和公共服務(wù)水平，最大限度發(fā)揮財政資源配置效率和使用效益的關(guān)鍵舉措。預(yù)算管理一體化上線后，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造了新的管理環(huán)境，提供了新的管理手段，拓展了新的管理思路，推進全面預(yù)算績效管理的科學(xué)性和完整性。本文結(jié)合預(yù)算管理一體化平臺下預(yù)算績效管理工作的實踐，分析預(yù)算績效管理取得的成效，剖析預(yù)算績效管理的難點及原因，提出改進措施及建議，為相關(guān)主體提供理論指導(dǎo)和實踐借鑒。

實施全面預(yù)算績效管理體現(xiàn)了管理監(jiān)督、約束控制與績效的辯證關(guān)系，能實現(xiàn)預(yù)算硬約束，優(yōu)化財務(wù)資源配置，提高預(yù)算績效。預(yù)算一體化管理力求在更寬領(lǐng)域、以更廣闊的角度激活預(yù)算績效管理，讓單位的績效管理不斷提質(zhì)增效，在效能、效益、效果上實現(xiàn)全面提升。在實施全面預(yù)算績效管理時，存在績效管理理念和業(yè)財融合意識有待加強、績效評價指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性有待提高、績效監(jiān)控過程有待進一步完善、績效評價結(jié)果運用有待提升等難點。優(yōu)化路徑包括：筑牢預(yù)算績效管理意識、科學(xué)設(shè)計績效評價指標(biāo)、提升績效監(jiān)控管理水平及強化績效管理結(jié)果運行機制。通過采取這些措施，有助于克服實施難點，充分發(fā)揮預(yù)算管理一體化下全面預(yù)算績效管理的積極作用，持續(xù)提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，開創(chuàng)預(yù)算績效管理新格局。

一、預(yù)算管理一體化與全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與關(guān)系

（一）內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化利用系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，通過將規(guī)則嵌入系統(tǒng)強化制度執(zhí)行力，保障制度執(zhí)行約束力，提升制度執(zhí)行效率。全面預(yù)算績效管理則是在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，引入績效理念，通過設(shè)定績效目標(biāo)、實施績效評價和建立激勵約束機制，將預(yù)算資源的投入與預(yù)期產(chǎn)出結(jié)果緊密聯(lián)系，促進公共服務(wù)水平的持續(xù)提升。兩者結(jié)合起來，可以實現(xiàn)對預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督全過程的科學(xué)管理，將績效目標(biāo)貫穿其中，提高預(yù)算資源配置的合理性和使用效率，從而大幅提高管理的針對性、系統(tǒng)性和有效性。

（二）關(guān)系

預(yù)算管理一體化與全面預(yù)算績效管理相互依存、相輔相成。預(yù)算管理一體化為全面預(yù)算績效管理奠定了堅實的組織架構(gòu)和制度基礎(chǔ)，為其提供精準(zhǔn)完整的數(shù)據(jù)支持和有力的執(zhí)行保障，為績效評價和激勵機制的順利實施創(chuàng)造了基本前提。同時，全面預(yù)算績效管理為預(yù)算管理注入了新的內(nèi)涵和活力，強調(diào)客觀公正的績效評價，建立科學(xué)合理的激勵約束機制，追求資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性。這賦予了預(yù)算管理豐富的內(nèi)涵，拓展了廣闊的發(fā)展空間，是預(yù)算管理一體化理念的深化和延伸。由此可見，實施預(yù)算和績效管理一體化，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算管理理念與實踐的有機統(tǒng)一。

二、實施全面預(yù)算績效管理取得的成效

（一）預(yù)算績效管理體系不斷完善，資金使用效益不斷提升

在預(yù)算管理一體化的大背景下，單位預(yù)算績效管理體系持續(xù)完善，資金使用效益不斷提升。通過對預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標(biāo)完成情況實施雙重監(jiān)控，并采用整體支出和項目支出雙重模式，構(gòu)建了全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績效管理體系。該體系的建立健全，不僅明確了各環(huán)節(jié)的職責(zé)要求，為規(guī)范管理奠定制度基礎(chǔ)，更優(yōu)化了資金分配機制，資源配置合理高效。不僅加強了績效監(jiān)控，全程跟蹤預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)達(dá)成情況，更實現(xiàn)了預(yù)算編制、執(zhí)行、評價全流程貫通，績效評價結(jié)果與決策相銜接。因此，在該體系持續(xù)完善的推動下，單位預(yù)算績效管理整體效能不斷改進，資金使用績效得到有力保障，實現(xiàn)了經(jīng)費節(jié)約的目標(biāo)，為提高財政資金配置效率和發(fā)揮最大效益奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）預(yù)算績效管理模式更加科學(xué)，閉環(huán)系統(tǒng)的管理效率明顯提升

在財政部門的政策指導(dǎo)下，單位預(yù)算績效管理模式日趨科學(xué)化，形成了“單位整體支出+項目支出”雙重管理模式。該模式構(gòu)建了事前、事中、事后全過程的閉環(huán)管理體系，借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，將績效目標(biāo)申報、監(jiān)控、自評等環(huán)節(jié)有機融入，實現(xiàn)了預(yù)算績效管理全流程的信息化支撐。更為重要的是，該模式將業(yè)務(wù)流程和內(nèi)控規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，一方面強化了全過程管控，完善了績效風(fēng)險防控機制；另一方面績效管理流程更加規(guī)范化、精細(xì)化，大幅提升了管理效率。通過信息化手段的全面應(yīng)用，促進了資源合理配置，最大限度控制了非必需支出，有效提高了資金使用效益?？傊A(yù)算管理一體化充分發(fā)揮了信息化在全面預(yù)算績效管理提質(zhì)增效方面的重要作用，為提升預(yù)算績效管理整體水平奠定了堅實基礎(chǔ)，從根本上推動了管理理念和方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）預(yù)算分配更為科學(xué)，預(yù)算績效觀念更強

預(yù)算分配與績效評價結(jié)果緊密掛鉤，體現(xiàn)了績效導(dǎo)向理念，這是實施全面預(yù)算管理取得的重要成效。傳統(tǒng)的預(yù)算分配存在依賴主觀判斷、決策缺乏依據(jù)的問題，但通過有效運用績效評價結(jié)果，預(yù)算分配決策立足于客觀數(shù)據(jù)，科學(xué)性和公正性大為提升?？冃гu價結(jié)果直接影響預(yù)算資金的分配方向和額度，資金更多向績效好、貢獻(xiàn)大的項目傾斜，財政資源配置合理高效，從整體上優(yōu)化了資金使用結(jié)構(gòu)。另外，將績效評價作為分配預(yù)算的重要依據(jù)，單位預(yù)算管理意識發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，不再是簡單的“花錢”，而是注重績效產(chǎn)出和資金使用效益最大化。由此可見，績效評價結(jié)果與預(yù)算分配的緊密銜接，明確體現(xiàn)了“費隨事轉(zhuǎn)”的績效導(dǎo)向原則，極大提高了財政資金使用效益，推動了預(yù)算管理的科學(xué)化進程和績效觀念的全面轉(zhuǎn)變。

三、預(yù)算管理一體化下實施全面預(yù)算績效管理的難點

（一）績效管理理念和業(yè)財融合意識有待加強

預(yù)算績效管理工作需要各業(yè)務(wù)部門的配合與支持，業(yè)財融合意識對于推進預(yù)算績效管理工作具有深刻的應(yīng)用意義，所以對預(yù)算績效管理和業(yè)財融合的重視程度對于推進績效管理工作至關(guān)重要。但實際工作中，注重目標(biāo)導(dǎo)向和支出結(jié)果導(dǎo)向的績效管理和業(yè)財融合理念未深入人心。一是績效管理理念有待加強。部分單位未充分認(rèn)識到績效管理對提高資金使用效益的正向促進作用，“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的慣性思維未完全轉(zhuǎn)變。二是預(yù)算績效管理合力不足導(dǎo)致業(yè)財融合度不高。業(yè)務(wù)部門缺乏預(yù)算績效管理意識，對預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置、績效監(jiān)控及自評等相關(guān)工作的重視程度不夠，而財務(wù)部門不了解項目具體情況以及項目預(yù)期目標(biāo)，難以全面準(zhǔn)確把握績效目標(biāo)和績效考核要點，缺乏結(jié)合業(yè)務(wù)主動加強績效管理的融合機制。三是績效管理和業(yè)財融合文化有待進一步加強。面向全員的預(yù)算績效管理培訓(xùn)較少，業(yè)務(wù)部門對于預(yù)算績效管理的相關(guān)政策及實操知識了解較少。

（二）績效評價指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性有待提高

績效目標(biāo)和評價指標(biāo)的設(shè)計直接關(guān)系到績效評價的客觀性和公正性，進而影響績效管理的質(zhì)量和效果。如何設(shè)計科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)，是實施全面預(yù)算績效管理所面臨的一大難題。實際工作中，預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性還有待加強，對項目的考核評價結(jié)果不夠全面、充分。一是績效目標(biāo)細(xì)化量化程度不高，不夠合理可行，針對性不強，難以反映真實的績效水平，影響績效評價的針對性和可操作性。二是績效指標(biāo)設(shè)置依據(jù)不夠充分，部分指標(biāo)設(shè)定前未經(jīng)過科學(xué)論證，未根據(jù)前期調(diào)研情況有針對性地設(shè)置。此外，隨著單位自身發(fā)展情況及外部環(huán)境不斷變化，原有的績效評價指標(biāo)可能會逐漸失去適用性和針對性。如何根據(jù)實際情況及時調(diào)整優(yōu)化評價指標(biāo)體系，使之與時俱進、切合實際，既保證評價客觀公正，又能充分體現(xiàn)組織發(fā)展的新形勢新要求，這對管理層的前瞻性和駕馭能力是一大考驗和挑戰(zhàn)。

（三）績效運行監(jiān)控有待進一步完善

績效運行監(jiān)控是指在項目運行過程中，對預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標(biāo)的雙監(jiān)控，是預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)。動態(tài)、實時地進行監(jiān)控能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，進而采取措施進行優(yōu)化調(diào)整，確保按時完成執(zhí)行進度、順利實現(xiàn)績效目標(biāo)。但是，在實際的業(yè)務(wù)中對預(yù)算執(zhí)行的關(guān)注程度高于預(yù)算績效。財務(wù)部門定期給業(yè)務(wù)部門推送預(yù)算執(zhí)行情況，督促其加快預(yù)算執(zhí)行進度及預(yù)算績效的完成，但到了業(yè)務(wù)部門這里就變成了“盡快用錢”，忽略了項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的監(jiān)控受制于績效目標(biāo)的管理規(guī)范性、多樣性條件，推進中也存在困難。另外，財務(wù)和業(yè)務(wù)部門在績效監(jiān)控環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)溝通有待加強，預(yù)算績效管理流程不夠順暢，影響績效分析和評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和真實性，對促進績效目標(biāo)實現(xiàn)和強化預(yù)算執(zhí)行管理的作用發(fā)揮還不夠充分。

（四）預(yù)算績效評價結(jié)果運用效果有待提升

績效評價結(jié)果的反饋與運用是全面預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)，是實現(xiàn)績效“閉環(huán)式”管理的有力抓手。但在實際業(yè)務(wù)中，績效考核結(jié)果運用機制不夠健全完善，弱化了績效評價結(jié)果。一是缺乏評價結(jié)果與預(yù)算直接掛鉤機制。雖然制度中有“評價結(jié)果作為安排預(yù)算、完善政策和改進管理的重要依據(jù)”等表述，但缺少具體的操作流程，在實際操作過程中績效管理與預(yù)算管理對接還不夠緊密，尚未完全建立預(yù)算和績效的有機融合機制，未真正將績效理念和績效要求貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果運用全過程中。二是績效評價結(jié)果應(yīng)用較少，結(jié)果應(yīng)用主要還在發(fā)現(xiàn)問題、反饋整改的層面，缺乏有效的激勵約束機制。同時未充分將績效評價結(jié)果應(yīng)用到單位財務(wù)、業(yè)務(wù)管理中，亦未與部門職能、資金分配、人事選拔等形成有效聯(lián)通，導(dǎo)致預(yù)算績效管理成效不顯著。

四、預(yù)算管理一體化背景下全面預(yù)算績效管理的優(yōu)化措施

（一）樹牢績效管理意識，落實績效管理常態(tài)化

要進一步強化預(yù)算績效管理理念和責(zé)任意識，切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。首先，單位主要領(lǐng)導(dǎo)要從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識預(yù)算績效管理的重要性，提高預(yù)算績效管理站位，帶領(lǐng)全員積極轉(zhuǎn)變觀念樹牢績效管理意識，將績效管理理念融入預(yù)算管理過程中。其次，通過培訓(xùn)交流等方式，加強業(yè)務(wù)部門在事前、事中、事后的績效管理理念。注重績效目標(biāo)的源頭把控作用，財務(wù)指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門提高績效目標(biāo)編制質(zhì)量，使目標(biāo)與預(yù)算更加匹配。后續(xù)的績效監(jiān)控和評價均將績效目標(biāo)作為重要依據(jù)，強化績效目標(biāo)的約束作用。最后，營造濃厚的績效管理氛圍。加強宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)全員樹牢績效管理意識，使之內(nèi)化為目標(biāo)責(zé)任，主動將自身工作與績效目標(biāo)掛鉤，推動形成人人講績效、事事求績效的良好氛圍。

（二）科學(xué)完善績效評價指標(biāo)

預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和起點，直接關(guān)系到績效評價的客觀性和公正性，進而影響績效管理效果?？冃繕?biāo)設(shè)置必須科學(xué)、合理、可行。一是業(yè)務(wù)部門要根據(jù)部門職責(zé)和年度目標(biāo)任務(wù)設(shè)置具體的績效目標(biāo)，并將績效目標(biāo)細(xì)化分解為具體的績效指標(biāo)及指標(biāo)值，確?？冃е笜?biāo)的明確性和可衡量性，結(jié)合項目預(yù)期效益目標(biāo)，盡量設(shè)置可量化的效益指標(biāo)，對于難以量化的指標(biāo)可引入評分機制。二是要注重指標(biāo)的平衡性，將財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)、過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合，將核心使命目標(biāo)分解落實到不同層級，確保績效評價的系統(tǒng)性、針對性和實效性。同時，應(yīng)注重指標(biāo)動態(tài)化，綜合考慮政策內(nèi)容調(diào)整，政策環(huán)境變化等綜合因素，結(jié)合評價工作實踐動態(tài)調(diào)整完善，對預(yù)算績效管理指標(biāo)體系進行不斷優(yōu)化，形成切合實際的評價方法和動態(tài)科學(xué)的評價指標(biāo)體系。

（三）主動提升績效監(jiān)控水平

應(yīng)積極推進績效運行監(jiān)控工作，主動提升績效監(jiān)控水平。一是預(yù)算執(zhí)行過程中，積極開展各項交流培訓(xùn)活動，明確預(yù)算績效管理難點和瓶頸，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展監(jiān)督、控制和管理，深入推進績效監(jiān)控工作全面落實。二是明確責(zé)任分工，形成預(yù)算績效監(jiān)控合力。壓實業(yè)務(wù)部門的主體責(zé)任，開展項目動態(tài)監(jiān)控，強化對項目預(yù)算執(zhí)行進度與績效目標(biāo)實現(xiàn)情況的跟蹤監(jiān)督，動態(tài)掌握項目資金支出進度及績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，對偏離目標(biāo)的，及時預(yù)警，并根據(jù)情況采取糾偏措施。三是加強業(yè)財融合，促進單位內(nèi)部業(yè)務(wù)和財務(wù)工作銜接到位，定期溝通協(xié)調(diào)，保證流程銜接順暢，打通績效管理的梗阻點。通過不斷強化績效監(jiān)控管理，持續(xù)加強預(yù)算資金的精細(xì)化管理，為財政資金使用效益最大化注入強大動力。

（四）優(yōu)化績效管理結(jié)果運行機制，充分發(fā)揮績效管理的“指揮棒”作用

績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效閉環(huán)管理的關(guān)鍵點和落腳點，是績效管理成果的重要體現(xiàn)。應(yīng)通過績效評價客觀反映項目績效，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，切實做好節(jié)支增效。一是建立健全績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，完善績效結(jié)果使用的制度和程序，明確實施細(xì)則，進一步強化結(jié)果應(yīng)用的操作性，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整掛鉤，優(yōu)先考慮或重點支持評價結(jié)果較好的項目，取消無績效或低績效政策，進一步優(yōu)化資源配置。二是強化評價結(jié)果與部門年度考核掛鉤機制。提升績效評價結(jié)果在部門考核中的占比，突出績效結(jié)果，“獎優(yōu)罰劣”，形成反饋、整改、提升的良性循環(huán)，實現(xiàn)績效壓力動力的精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化。

結(jié)語：

總之，預(yù)算管理一體化打通了項目全生命周期管理的各個環(huán)節(jié)，是業(yè)務(wù)與財務(wù)融合的集中體現(xiàn)，不僅提高了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化管理水平，而且增強了資源整合能力。通過對接預(yù)算管理一體化的各項管理頂層設(shè)計，強化以項目為依托、以績效為導(dǎo)向的全面預(yù)算績效管理理念，是當(dāng)前財政改革的必然要求。通過全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，有利于提高預(yù)算編制水平，硬化預(yù)算執(zhí)行約束，提高單位運行效率及資金使用效益，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，助力單位高質(zhì)量發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。