鏟除“民生”幌子下的新形象工程

劉蘭

“星級支部創(chuàng)建過程中，有沒有刷標(biāo)語、做牌匾？”“我們的黨建和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作都在所屬機關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)下開展，具體工作中都是盡量緊縮開支，追求實用、簡樸、實際效果好就行了?！苯眨颇侠ッ魇屑o(jì)委監(jiān)委駐市生態(tài)環(huán)境局紀(jì)檢監(jiān)察組到駐在單位開展新形象工程排查工作，這是自今年昆明市紀(jì)委監(jiān)委開展新形象工程起底排查的一個縮影。

作為形式主義、官僚主義的一種新表現(xiàn)，新形象工程的病因由來已久，其帶來的危害不亞于形象工程。如何防范和糾治新形象工程，已成為基層治理的一項新課題。

“老套路”披上“新馬甲”

新形象工程借“新”之名，為“老套路”披上“新馬甲”，比如河南三門峽頂著生態(tài)環(huán)保之名，違規(guī)占用耕地挖湖造景；陜西鎮(zhèn)安縣披著民生外衣，斥資7.1億元修建配有假山和瀑布的豪華中學(xué)。不管是什么名義，都是“新瓶裝舊酒”，從根本上說是政績觀、權(quán)力觀出了問題。

“新形象工程的病根往往源于某些領(lǐng)導(dǎo)干部長期錯位的政績觀。部分領(lǐng)導(dǎo)干部犯了‘政績沖動癥，只要‘顯績，不要‘潛績，只為造勢一時，不要造福一方。這些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意，熱衷于打造領(lǐng)導(dǎo)可視范圍內(nèi)的項目工程，熱衷搞大手筆、大動作，不考慮實際情況，最終讓一時的政績變成長期的包袱?！彼拇ù髮W(xué)公共管理學(xué)院教授范逢春告訴記者。

湖南省湘潭市委原書記曹炯芳就是這樣的典型，他上任后為“盡快見到政績”，在全市大拆大建，累計鋪排項目345個。他的濫權(quán)妄為，造成包括楊梅洲大橋在內(nèi)的33項工程爛尾。

河南省三門峽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，以生態(tài)修復(fù)之名違規(guī)挖湖造景，建成好陽河濕地公園。

甘肅省榆中縣市民公園耗費巨資，卻建在偏遠的郊區(qū)，建成后多年“閉門謝客”。

“這種錯位的政績觀實質(zhì)就是利己主義的光鮮放大，問題的根源在于上有所好，下必甚焉。一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了在政績上添光彩，扭曲了、利用了‘講政治的提法，表現(xiàn)出‘為公，實際上是‘利己。”中共成都市委黨校教授劉益飛分析。

新形象工程出現(xiàn)，還與一些領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的權(quán)力觀分不開。有些新形象工程誕生于程序不規(guī)范、論證不充分、決策無集體的“一言堂”之中。“一些領(lǐng)導(dǎo)干部在重大項目決策中獨斷專行，對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，不嚴(yán)格遵循法定程序。有的領(lǐng)導(dǎo)干部做決策不遵循客觀規(guī)律，不分析資源稟賦和環(huán)境承載，不做成本收益分析，僅憑個人經(jīng)驗主觀臆斷拍板。扭曲的權(quán)力觀必然會造成決策浪費，最終給地方財政造成大窟窿?！狈斗甏赫f。

甘肅省榆中縣市民公園耗費巨資，卻建在偏遠的郊區(qū)，建成后多年“閉門謝客”。在面對追問時，當(dāng)?shù)毓賳T回復(fù)“還沒想好怎么用就先建了”。這種未經(jīng)科學(xué)論證就盲目開建的項目注定會失敗。

形象工程為何會從“舊”到“新”呢？南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授季乃禮認為，這是由官員的評價系統(tǒng)所導(dǎo)致的。

“以前評價官員多與GDP發(fā)展掛鉤，于是出現(xiàn)了一些帶有經(jīng)濟發(fā)展特征的形象工程，譬如某產(chǎn)業(yè)園的建造，某新城的建設(shè)等。進入新時代之后，經(jīng)濟指標(biāo)在評價官員的比重中逐漸下降，其他指標(biāo)的比重逐漸上升，比如生態(tài)文明與文化，帶有這些因素的工程就成了新形象工程，如景觀帶、旅游區(qū)體現(xiàn)人與自然的和諧，幸福城側(cè)重于體育、休閑等。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的提出，代表高科技、高質(zhì)量和高效能的工程紛紛出現(xiàn)，最典型的是各地推出的數(shù)字政府建設(shè)，投入巨資更新軟件系統(tǒng)、購置大屏幕等?！奔灸硕Y告訴記者。

形象工程演變成新形象工程，兩者有何共同點？受訪專家表示，這些工程通常很顯眼，不是為民而建，而是為上級領(lǐng)導(dǎo)而建；修建周期多與主政領(lǐng)導(dǎo)的任職周期一致，工期長的工程多會被拋棄；耗資巨大，超出地方財政承受能力；工程要體現(xiàn)當(dāng)?shù)啬硞€領(lǐng)導(dǎo)的意志。

但新形象工程也有其新特點?！半[蔽性是其最顯著的特點”，北京大學(xué)公共政策研究中心副主任莊德水說，在全面從嚴(yán)治黨的背景下，原先以豪華樓堂館所為主角的形象工程減少了，一些地方“上有政策，下有對策”，?打著改革、為民造福、文化傳承等相關(guān)政策旗號，確保“師出有名”，具有很強隱蔽性。比如江西某縣在財政吃緊的情況下，“勒緊褲帶”投入6.8億元建設(shè)“中國之最、世界一流”的進士園，最后卻游客寥寥，常年虧損。

新形象工程還具有模糊性。“新形象工程在諸多方面存在變異性，其是非評判有難度，功過界限比較模糊，甄別不容易?！狈斗甏赫f，新形象工程往往以作秀代替做事，導(dǎo)致“發(fā)展項目不發(fā)展，民生項目不民生”。從形式上看，新形象工程似乎有上級政策支撐，有貌似正常的決策流程，較以往的形象工程更難定性。

新形象工程的幾重危害

新形象工程不僅毀了形象，傷了民心，還加重了基層負擔(dān)，新形象工程帶來的危害不亞于之前的形象工程。

“有些地方花巨資打造新形象工程，卻不顧現(xiàn)實需求、不顧實際產(chǎn)出，浪費了寶貴的財政資源，造成地方財政困難，引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險，對長遠發(fā)展造成了嚴(yán)重傷害?！北本煼洞髮W(xué)法學(xué)院教授彭新林說。

鄭俊康擔(dān)任廣西柳州市委書記期間，主推柳州輕軌建設(shè)，面臨巨大的資金缺口，只能舉債修建。因為背負了巨額債務(wù)，柳州被人戲稱為“地方債網(wǎng)紅城市”。2023年末，財政部通報隱性債務(wù)問責(zé)典型時，柳州也在其中。據(jù)悉，這一隱性債務(wù)從2018年到2021年，新增了176.95億元。

“把巨額的資金投入新形象工程，甚至大肆舉債、寅吃卯糧，必然會擠占本該用于改善民生的資金。導(dǎo)致的結(jié)果就是，一些市政工程、城市的基本維護以及農(nóng)業(yè)發(fā)展等投入都會受到影響，損害了民眾的利益?！奔灸硕Y說。例如上文提及的花巨資建設(shè)進士園的江西某縣，卻一直未能解決長期困擾當(dāng)?shù)氐娘嬎?、衛(wèi)生院、菜市場、停車場等民生問題。

還有些地方本末倒置，借新形象工程去補“經(jīng)濟賬”。甘肅某市打造“戈壁水鄉(xiāng)”，增加了旅游收入，但由于該地常年干旱少雨，水資源短缺。為維持該工程的人工水域，該市三年來超量抽取地下水1.6億立方米，導(dǎo)致地下水位持續(xù)下降，生態(tài)退化風(fēng)險加劇。以生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展，這筆“糊涂賬”也被中央督察組點名批評。

除了對經(jīng)濟和民生領(lǐng)域的影響，新形象工程也會損害政府的形象?！靶滦蜗蠊こ踢`背了群眾意愿和利益，令民生項目空洞化、空心化，使一些好政策在落地過程中變質(zhì)、爛尾，折損了政府部門的公信力?！狈斗甏赫f。

河南省信陽市息縣在推進人居環(huán)境整治工作中，脫離實際，出臺文件“一刀切”要求定期清理本地區(qū)國道、省道、縣道等主干路兩側(cè)野樹雜草。對主干路兩側(cè)可視范圍和領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研檢查經(jīng)常走的線路整治標(biāo)準(zhǔn)要求過高，卻放任村內(nèi)環(huán)境特別是背街小巷臟亂差；對公路沿線某村莊12戶房屋“刷白墻”“加青瓦”，但對村內(nèi)其他房屋未作任何整修，造成整治工作變形走樣。

“新形象工程巧立名目、勞民傷財，一些項目不僅滿足了領(lǐng)導(dǎo)干部的政績需求，還為其提供了奢侈享受，背后蘊藏權(quán)力尋租和隱性腐敗風(fēng)險。”彭新林說。貴州獨山縣曾舉債400億元打造“天下第一水司樓”等旅游項目，最后查出，不僅獨山縣原縣委書記潘志立受賄，連同獨山縣原縣長梁嘉庚、原宣傳部長胡昆等，均受賄幾十萬到上百萬元。

打好“預(yù)防針”?念好“緊箍咒”

整治新形象工程不是為了讓干部“不作為”，而是為了促進經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。整治新形象工程問題，必須根據(jù)其特點靶向治理，一方面，要打好“預(yù)防針”，建立新形象工程的預(yù)防機制；另一方面，要念好“緊箍咒”，強化新形象工程的責(zé)任追究。

在預(yù)防方面，首先要推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀?！熬唧w做法是，改革政績評價體系，樹立科學(xué)的考核導(dǎo)向，將民生改善、生態(tài)環(huán)境保護、社會和諧穩(wěn)定等長遠目標(biāo)納入考核范圍，加強對務(wù)實擔(dān)當(dāng)干部的正向激勵，用制度手段鏟除新形象工程的生存土壤。”范逢春說。

其次是落實好民主、科學(xué)的決策程序，把決策權(quán)關(guān)進制度的籠子。莊德水認為，把好決策關(guān)，就是要嚴(yán)格遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定的決策程序，同時加大民意征集和第三方評估等工作力度，強化財政預(yù)算的績效管理，從源頭增強公共財政使用的規(guī)范性，從而避免“一言堂”，防止決策腐敗。

在責(zé)任追究方面，首先要完善新形象工程的識別機制?！皩γ裆こ探ㄔO(shè)和新形象工程建設(shè)要合理區(qū)分，要有清晰的界定。這就需要建設(shè)每一項工程時考慮當(dāng)?shù)貙嶋H的經(jīng)濟發(fā)展水平和民生需要。”莊德水說，要依據(jù)新形象工程重面子輕里子、重顯績輕潛績、重短期輕長遠的特點，建立辨別新形象工程的識別機制，揪出假民生工程，讓新形象工程現(xiàn)出原形。

同時，要加強監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，形成震懾。彭新林認為，一方面，要對領(lǐng)導(dǎo)干部決策用權(quán)加強監(jiān)督，促進紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面相貫通，形成監(jiān)督合力。另一方面，要健全責(zé)任追究制度，以“倒查”為抓手，把當(dāng)初“拍腦袋”做出新形象工程的責(zé)任人挖出來，該問責(zé)的問責(zé)，強化問責(zé)“緊箍咒”。

今年3月以來，多地發(fā)文集中整治防范新形象工程，不僅成立工作專班倒查相關(guān)問題，還對外公布受理監(jiān)督舉報的渠道。安徽多地紀(jì)委監(jiān)委派駐（出）機構(gòu)在監(jiān)督單位督促排查新形象工程，例如蚌埠駐市市場監(jiān)管局紀(jì)檢監(jiān)察組已督促監(jiān)督單位排查項目171個。

早前，河南、黑龍江等地還成立工作專班，倒查當(dāng)?shù)匦滦蜗蠊こ滔嚓P(guān)問題。河南南召縣提出倒查2016年至今涉及勞民傷財?shù)确矫娴摹罢児こ獭薄懊孀庸こ獭薄靶滦蜗蠊こ獭钡耐怀鰡栴}，黑龍江綏芬河市重點整治2021年以來新建或投入使用的8類新形象工程。

與此同時，財政部也印發(fā)通知，從強化預(yù)算約束角度，對中央部門和地方財政落實黨政機關(guān)習(xí)慣過緊日子提出明確要求，督促各地區(qū)各部門堅持過緊日子不放松，并嚴(yán)肅查處使用財政資金搞形象工程等違規(guī)行為。

建立預(yù)防機制和責(zé)任追究機制，既能讓黨員干部樹立以人民為中心的政績觀，又能進一步織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而徹底鏟除“民生”幌子下的新形象工程。