大國對小島嶼國家氣候援助的實踐及影響：以“ 澳圖條約” 為視角

李明杰　張海文

摘要：氣候變化已經(jīng)成為小島嶼國家最關(guān)切的議題之一，但多數(shù)小島嶼國家受限于其發(fā)展程度，只能依賴他國援助和支持以應(yīng)對氣候變化產(chǎn)生的影響。近年以來，這種需求正在變得愈發(fā)迫切。在２０２３ 年１１ 月簽訂的“澳—圖睦鄰聯(lián)盟條約（Ａｕｓｔｒａｌｉａ－Ｔｕｖａｌｕ Ｆａｌｅｐｉｌｉ Ｕｎｉｏｎ Ｔｒｅａｔｙ）”（以下簡稱“澳圖條約”）中，圖瓦盧以包括允許澳大利亞介入其外交和安全事務(wù)在內(nèi)的高昂代價，換取澳大利亞的氣候援助承諾。氣候變化對小島嶼國家國際法人格和海洋權(quán)利的潛在影響，是理解雙方合意締結(jié)該條約真實動因的重要切入點。更為值得關(guān)注的是，“澳圖條約”反映著部分大國以氣候援助為支點，愈發(fā)深入地介入小島嶼國家內(nèi)外事務(wù)的實踐趨向。倘若類似“氣候合作”由個例演變成固定的范式，大國將不斷擴(kuò)張在小島嶼國家的勢力范圍，其他小島嶼國家也將不得不為自身的生存而尋找大國的庇護(hù)，小島嶼國家為對抗大國控制而建立的區(qū)域組織也將被瓦解，進(jìn)而徹底改變目前太平洋地區(qū)的地緣政治格局。大國與小島嶼國家應(yīng)對氣候變化的博弈，將對我國與小島嶼國家的深度合作產(chǎn)生潛在影響。有鑒于此，中國應(yīng)從尊重國家主權(quán)和獨立自主的基本立場出發(fā)，堅決抵制以氣候合作為名干涉小島嶼國家內(nèi)外事務(wù)的做法，并積極為小島嶼國家提供針對性的氣候變化應(yīng)對方案，推動前瞻性的“氣候外交”布局。

關(guān)鍵詞：小島嶼國家；氣候合作；海平面上升；全球海洋治理；海洋命運共同體

中圖分類號：Ｄ９９３．９ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０４－００６０－１４

氣候變化正在深刻地影響著人類社會，受氣候變化影響最為嚴(yán)重的小島嶼國家適應(yīng)和緩解氣候變化威脅的需求變得愈發(fā)緊迫。① 在有關(guān)氣候變化的國際談判延宕不決的背景下，小島嶼國家嘗試通過國際司法程序和區(qū)域合作等其他途徑，以獲得足夠的支持。② 部分小島嶼國家甚至不得不開始接受以讓渡本國的部分主權(quán)為代價，換取他國援助的氣候合作模式。澳大利亞和圖瓦盧于２０２３ 年末簽訂的“澳—圖睦鄰聯(lián)盟條約（Ａｕｓｔｒａｌｉａ－Ｔｕｖａｌｕ Ｆａｌｅｐｉｌｉ Ｕｎｉｏｎ Ｔｒｅａ?ｔｙ）”（以下簡稱“澳圖條約”）就是其中具有代表性的實踐之一。

根據(jù)“澳圖條約”，澳大利亞將有義務(wù)為圖瓦盧應(yīng)對氣候變化提供幫助，特別是有限制地為圖瓦盧公民提供向澳大利亞境內(nèi)流動、定居和移民的途徑。作為“對價”，澳大利亞將有權(quán)進(jìn)入、停留和飛越圖瓦盧的領(lǐng)土，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)?；蝾I(lǐng)空，并獲得干預(yù)圖瓦盧對外“就安全和國防相關(guān)事項建立任何關(guān)系”的權(quán)利。④ 更值得注意的是，這一氣候合作模式的擴(kuò)散趨勢。⑤ 島嶼國家氣候合作的此種實踐動向及其潛在發(fā)展，不僅在國際法上引起一系列問題，沖擊其所在地區(qū)的現(xiàn)有地緣政治格局，也將在多個向度上對我國利益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、氣候變化背景下的“澳圖條約”

對于大多數(shù)陸地領(lǐng)土廣闊的國家而言，全球氣候變化盡管已經(jīng)造成一些影響，但還遠(yuǎn)未使之陷入困難境地。然而，氣候變化帶來的包括海平面上升和極端氣候在內(nèi)的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)讓相當(dāng)一部分小島嶼國家，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國家，在經(jīng)濟(jì)、社會和政治上難堪重負(fù)，且感到與日俱增的焦慮。以出讓大國和強(qiáng)國渴求的權(quán)益為代價，向有能力支持其氣候應(yīng)對活動的國家求援，被一些國家視為渡過迫在眉睫的氣候危機(jī)的出路。圖瓦盧是遭受全球海平面上升威脅最嚴(yán)重的國家之一，氣候變化的影響成為圖瓦盧政府和全體國民最為關(guān)切的事務(wù)。正是在此背景下，澳大利亞與圖瓦盧之間就締結(jié)“澳圖條約”達(dá)成了“合意”。

１．１ “澳圖條約”的核心內(nèi)容

２０２３ 年１１ 月１０ 日，澳大利亞總理在出席第５２ 屆太平洋島國論壇（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｉｓｌａｎｄｓ Ｆｏｒｕｍ）期間，與時任圖瓦盧總理共同簽署了“澳圖條約”。盡管該條約還需要雙方履行國內(nèi)程序以使之最終生效，但不可否認(rèn)的是，這是一項在國際法上對兩國均具有約束力的條約。⑥ “澳圖條約”共八條，分別涉及締約目的、應(yīng)對氣候變化合作、國民的流動、履行機(jī)制、協(xié)商途徑、爭議解決和條約的生效、修訂與終止。

條約序言明確指出，雙方簽訂該條約是建立在“承認(rèn)圖瓦盧所面臨的特殊和獨特情況”以及“氣候變化是圖瓦盧最大的國家安全問題”的基礎(chǔ)之上。⑦ 圍繞此宗旨，“澳圖條約”的核心內(nèi)容集中在兩方面。一方面，澳大利亞承諾為圖瓦盧公民安排“特殊的人員流動通道”，以使之能夠在澳大利亞生活、學(xué)習(xí)和工作，并獲得澳大利亞政府在教育、健康和經(jīng)濟(jì)等方面直接或間接的支持。① 盡管當(dāng)前兩國政府公布的每年移居限額為２８０ 人，但實際上所有圖瓦盧公民依照條約都有權(quán)定居澳大利亞。

另一方面，根據(jù)“澳圖條約”，澳大利亞有對圖瓦盧提供全面國家安全保障和能力支持的義務(wù)。澳大利亞在未來應(yīng)當(dāng)就圖瓦盧面臨的重大自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和武裝沖突風(fēng)險等國家安全威脅提供援助。③ 但與其說這是義務(wù)，不如說這是對澳大利亞的惠益。④ 這是因為條約規(guī)定，澳大利亞只需提前通知就可以上述為目的而自由進(jìn)入圖瓦盧領(lǐng)土并停留，包括澳大利亞的武裝力量。更關(guān)鍵的是，“澳圖條約”還要求圖瓦盧的外交與安全事務(wù)必須“經(jīng)兩國協(xié)商而共同決定”。⑤ 這不僅讓澳大利亞有國際法上認(rèn)可的權(quán)利參與圖瓦盧的核心事務(wù)，更使之在其中潛在具有舉足輕重的決定權(quán)。

盡管“澳圖條約”不是第一個在太平洋地區(qū)促進(jìn)各國之間人員流動和移居的協(xié)議，⑥但其被認(rèn)為是世界上首個為應(yīng)對氣候變化影響而締結(jié)的移民安置條約。⑦ 在這項條約下，圖瓦盧作為一個小島嶼發(fā)展中國家，為在氣候合作中獲得支持和援助而同意付出的代價也同樣是引人注目的。

１．２ 雙方簽訂“澳圖條約”的主要動機(jī)

圖瓦盧和澳大利亞希冀達(dá)成“澳圖條約”的動機(jī)與出發(fā)點完全不同，但雙方的訴求在某種程度上實現(xiàn)了差異化的互補，這也最終讓這項看似“不平等”的條約得以簽訂。就圖瓦盧而言，氣候變化所帶來的危機(jī)是難以其自身力量可抵御的，近年來圖瓦盧同澳大利亞日益強(qiáng)化的信賴關(guān)系，也是促使其簽訂“澳圖條約”的主要原因。

其一，圖瓦盧的地理和經(jīng)濟(jì)狀況使之深受氣候變化的威脅，不得不尋求他國的外部援助。從地理上看，圖瓦盧是一個典型的太平洋小島嶼國家，由９ 個珊瑚環(huán)礁島嶼和一個珊瑚島組成，陸地總面積約為２６ 平方千米，平均海拔僅２米。這使得氣候變化帶來的海平面上升對圖瓦盧人民的正常生活和發(fā)展構(gòu)成重大威脅。有研究預(yù)計，到２０５０ 年圖瓦盧一半的陸地將被淹沒，而到二十一世紀(jì)末，整個圖瓦盧更是將完全處于海平面之下。⑧ 與此同時，圖瓦盧也位于南太平洋颶風(fēng)帶，而氣候變化帶來的極端氣候事件，使圖瓦盧實現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)和措施更為困難。海平面上升帶來的鹽堿化使得本就貧瘠的土壤雪上加霜，有限的淡水資源也面臨污染，而海洋變暖和酸化對本為經(jīng)濟(jì)支柱的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)也造成風(fēng)險。⑨ 這些“特殊和獨特情況”讓沒有能力應(yīng)對氣候變化影響的圖瓦盧，除了求助于他國外別無選擇，即便需要付出通常情況下被視為主權(quán)國家核心權(quán)力的外交和安全方面的決定權(quán)。

其二，圖瓦盧長年對澳大利亞的經(jīng)濟(jì)和安全依賴造就了兩者之間的傳統(tǒng)信賴關(guān)系。澳大利亞在過去數(shù)十年來都是圖瓦盧發(fā)展的主要援助者之一，通過提供經(jīng)濟(jì)援助和技術(shù)合作等方式支持圖瓦盧的發(fā)展項目。① 澳大利亞持續(xù)提供軍事援助和培訓(xùn)，協(xié)助圖瓦盧提升自身的國家安全能力。在應(yīng)對氣候變化方面，澳大利亞一直支持圖瓦盧在應(yīng)對氣候變化方面的努力，并為此提供資金和能力建設(shè)支持。② 另外，澳大利亞一直是圖瓦盧國民前往海外工作和生活的主要地點之一。這種持久的信賴關(guān)系顯然也在圖瓦盧政府當(dāng)前決定中起著積極作用。

相較圖瓦盧，澳大利亞簽署“澳圖條約”的動機(jī)則要復(fù)雜得多。從戰(zhàn)略層面，澳大利亞與圖瓦盧簽訂“澳圖條約”，被西方機(jī)構(gòu)普遍視為對抗其他國家，尤其是對中國在南太平洋影響力擴(kuò)展的舉措。③ 歐洲對外關(guān)系委員會研究指出，澳大利亞此舉的戰(zhàn)略目標(biāo)在于與中國爭奪印太地區(qū)影響力。這種爭奪被認(rèn)為不僅關(guān)乎軍事實力對比，還關(guān)乎兩國緩解太平洋國家對自身生存和未來發(fā)展焦慮的能力。同時，“澳圖條約”的簽訂被認(rèn)為將有效幫助澳大利亞壓縮中國和其他潛在競爭者在這一區(qū)域可以運作的戰(zhàn)略和政治空間。④

從微觀角度來看，澳大利亞對圖瓦盧所享有海洋資源的期待，以及相比其所要付出代價的低微，使得締結(jié)“澳圖條約”成為一個極具吸引力的選項。雖然圖瓦盧是一個陸地范圍小且資源貧瘠的發(fā)展中國家，但根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》及有關(guān)的海洋法實踐，目前圖瓦盧擁有的領(lǐng)海面積約２．３ 萬平方千米，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積約７６ 萬平方千米。２０１２ 年圖瓦盧與法國和新西蘭向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交了２００ 海里以外大陸架聯(lián)合劃界案，主張的２００ 海里以外大陸架約２．２ 萬平方千米。⑤ 這些區(qū)域蘊藏了大量生物和非生物資源?！鞍膱D條約”令澳大利亞與圖瓦盧成為關(guān)系最緊密的國家，而且對后者的未來專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和海底礦產(chǎn)資源開發(fā)政策制定將產(chǎn)生決定性的影響力。在這種情況下，澳大利亞完全可以期待利用這種地位，通過合作開發(fā)等方式利用圖瓦盧沒有獨力開發(fā)的自然資源的能力，更遑論潛在的國家合并場景可能帶來的巨大收益。

相較于巨大的潛在收益，澳大利亞在“澳圖條約”中付出的代價就顯得微乎其微了。以其中最重要的人員流動和居留的保證而言，圖瓦盧國民總數(shù)僅在１ １２００ 人上下，相較于澳大利亞的國家體量不太可能帶來很大負(fù)擔(dān)。而所謂氣候支持或國家安全等保障，也不過是要求澳大利亞在過去的投入基礎(chǔ)上再增加一些付出，且具體投入最終仍可由澳大利亞自行判斷和決定。

二、“澳圖條約”涉及的國際法問題

僅由條約文本內(nèi)容觀之，“澳圖條約”不過是為圖瓦盧設(shè)置了讓渡部分主權(quán)和主權(quán)權(quán)利之義務(wù)，以取得請求澳大利亞提供經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)等方面支持之權(quán)利。然而，透過這一表象不難發(fā)現(xiàn)，該條約實質(zhì)上不僅涉及陸地領(lǐng)土滅失情景下國際法人格和海洋權(quán)利的存廢論爭，更勾連著由氣候變化驅(qū)動的國家合并新模式。這一系列復(fù)雜且尚無定論的國際法問題，恰恰揭示了澳大利亞和美國等大國熱衷開展面向小島嶼國家“氣候援助”的真實企圖，且構(gòu)成進(jìn)一步討論小島嶼國家氣候合作實踐趨向的地緣政治影響之基礎(chǔ)。

２．１ 領(lǐng)土滅失對國際法人格存續(xù)的影響

氣候變化可能會對小島嶼國家生存發(fā)展造成毀滅性的影響，是圖瓦盧同意簽訂“澳圖條約”的主要原因。其中，海平面上升則是當(dāng)前小島嶼國家最為關(guān)切，且被視為與其國家存亡密切相關(guān)的問題。自１９９３ 年以來，全球海平面以平均每年３．３ 毫米的速度上升。① 英國和芬蘭研究人員進(jìn)行的一項聯(lián)合研究顯示，全球海平面在未來一百年內(nèi)很可能會再上升一米。② 政府間氣候變化專門委員會（ＩＰＣＣ）的一份報告同樣表明，即便采取了有效的應(yīng)對措施，海平面在２１ 世紀(jì)仍可能上升０．９ 米至１．３ 米。

根據(jù)１９３３ 年《蒙得維的亞國家權(quán)利與義務(wù)公約》第１ 條的規(guī)定，一國要具有國際法人格從而被視為一個國際法主體所必須滿足的要求有四項：其一，是具有永久居民；其二，是擁有界定領(lǐng)土（ａ ｄｅｆｉｎｅｄ ｔｅｒｒｉｔｏｒｙ）；其三，是存在政府；其四，是具備與其他國家建立關(guān)系的能力。④ 這四項要求一般被認(rèn)為是獲得國家資格的必要構(gòu)成要件。⑤ 如按照這一定義，一國如喪失所有領(lǐng)土，則有不再被視為“主權(quán)國家”并喪失國際法主體資格之虞。

如前所述，海平面上升加之其附帶的海岸侵蝕、淹沒等其他效應(yīng)，圖瓦盧的所有陸地領(lǐng)土或?qū)⒃诙皇兰o(jì)內(nèi)沉入海面之下。這種物理變化不僅會對圖瓦盧人民的生活造成毀滅性的影響，更在國際法上沖擊了圖瓦盧作為一個主權(quán)國家繼續(xù)存在的資格。一方面，陸地領(lǐng)土的滅失本身就可造成圖瓦盧作為國際法主體之資格喪失的風(fēng)險。在國際法委員會的討論中，有國家代表就指出，在國際法上，擁有領(lǐng)土是一個主權(quán)國家得以建立的先決條件，而“存在陸地領(lǐng)土是表明國家地位的一個根深蒂固的方面?！雹迵Q言之，沒有陸地領(lǐng)土的“國家”還能否被視為國際法上的“主體”將不免引人生疑。

另一方面，即便按照另一些觀點，將國際法主體資格認(rèn)定語境下的“領(lǐng)土”，較為擴(kuò)展地視為包括陸地領(lǐng)土、內(nèi)水和領(lǐng)海以及其上的領(lǐng)空在內(nèi)的集合概念，圖瓦盧陸地領(lǐng)土在海平面上升背景下的滅失同樣不免引發(fā)憂慮。就內(nèi)水和領(lǐng)海而言，兩者的界定均依賴于領(lǐng)?；€，而領(lǐng)海基線的確定又離不開一國的陸地領(lǐng)土。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，測算領(lǐng)海寬度的基線既可以是正常基線，也可以是直線基線。⑦ 假使圖瓦盧陸地領(lǐng)土因為海平面上升而被完全淹沒，構(gòu)成其領(lǐng)?；c的地物將滅失，也將失去構(gòu)成其海洋權(quán)利主張的根基，從而導(dǎo)致其內(nèi)水、領(lǐng)海和其他管轄海域難以界定。

在此情況下，聯(lián)合國國際法委員會已著手對該問題進(jìn)行討論。其中一種觀點認(rèn)同國家國際法人格的連續(xù)性，即作為一個“主權(quán)國家”的資格一旦被確認(rèn)，就不因任何條件或要件不再滿足而消滅。換言之，即便《蒙得維的亞國家權(quán)利與義務(wù)公約》的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成一般國際法，它們也僅適用于一國的誕生，而不可被用于甄別一國的國際法人格是否得以存續(xù)。這一立場得到了圖瓦盧等小島嶼國家及一些歐洲國家的大力支持。⑧ 無論如何，氣候變化在國際法上對圖瓦盧作為主權(quán)國家的存續(xù)，的確已經(jīng)構(gòu)成難以忽視的挑戰(zhàn)。

２．２ 領(lǐng)土滅失對海洋權(quán)利存續(xù)的影響

與海平面上升帶來的潛在領(lǐng)土滅失緊密關(guān)聯(lián)的，還包括圖瓦盧的海洋區(qū)域和海洋權(quán)利存續(xù)問題?！瓣懙亟y(tǒng)治海洋”仍是當(dāng)代海洋法的基本原則，一國的海洋區(qū)域與海洋權(quán)利的范圍大多由其陸地領(lǐng)土的狀況界定。⑨ 因此，在國際法上，一國在完全失去陸地領(lǐng)土的情況下，是否還能繼續(xù)保有其本就享有或潛在享有的海洋權(quán)利存有疑問。例言之，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定“高潮時高于水面”的巖礁可主張至多１２ 海里的領(lǐng)海，大陸、島嶼和群島可主張最遠(yuǎn)距離領(lǐng)海基線２００ 海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。在這種情況下，如圖瓦盧的所有島礁都不再“高于水面”，而變?yōu)榈统备叩鼗蛩碌匚?，則其將與上述規(guī)定的文義理解產(chǎn)生不一致。

已有相當(dāng)一部分國家和學(xué)界聲音主張在海平面上升的背景下，無論海上地物自然條件如何變化，各國的海洋權(quán)益不應(yīng)受此影響。① 從國際法委員會的報告看來，海洋權(quán)利的“維持論”在當(dāng)前的論戰(zhàn)中已明顯占據(jù)上風(fēng)。② （詳見表１）按照此觀點，即便圖瓦盧等小島嶼國家陸地領(lǐng)土在未來全部被海水淹沒，其現(xiàn)在享有的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架權(quán)利仍能得到保留，構(gòu)成一筆任何國家都難以忽視的重要資產(chǎn)。

２．３ 國家合并假設(shè)下的權(quán)利繼承疑難

澳大利亞和圖瓦盧簽訂“澳圖條約”所帶來的一種值得考量的前景是，圖瓦盧由于氣候變化的影響而在未來最終整體或部分地并入澳大利亞?！鞍膱D條約”事實上給予了圖瓦盧所有公民遷往澳大利亞生活的資格，只是在當(dāng)前初步將年度限額定為２８０ 人。① 此限額隨著兩國的協(xié)商進(jìn)程和氣候變化影響的持續(xù)惡化將不斷增加，且“借住”在澳大利亞的圖瓦盧公民很可能陸續(xù)取得澳大利亞永久居住權(quán)或國籍。同時，澳大利亞基于“澳圖條約”具有參與和決定圖瓦盧外交與軍事等核心事務(wù)的權(quán)利。

可預(yù)見的是，澳大利亞對圖瓦盧的影響力在此安排下將不斷增加。而在越來越多公民遷往澳大利亞生活和永久居住的現(xiàn)實情況下，將圖瓦盧合并入澳大利亞，或?qū)⒊蔀橐粋€并非難以接受的選項。② 不僅如此，如否定失去領(lǐng)土國家的國際法資格被普遍接受，并入澳大利亞則更可能成為圖瓦盧在被完全淹沒之前的“自救”舉措。由此可見，澳大利亞和圖瓦盧以“澳圖條約”為基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)兩個國家在國際法上的國家合并確有其基礎(chǔ)。

在國家合并假設(shè)下，圖瓦盧原有的主權(quán)領(lǐng)域、管轄海域及其他海洋權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何處理將成為一個值得考慮的問題。如前所述，當(dāng)前國際討論的主流意見是，一國的陸地領(lǐng)土消滅并不減損其基于海洋區(qū)域的權(quán)利。同時，基于傳統(tǒng)的有關(guān)國家合并的國際法規(guī)則，澳大利亞將被允許取得圖瓦盧的所有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，包括其潛在具有但還未正式主張的那些權(quán)利。③ 圖瓦盧出于利益交換的訴求，甚至有可能對此予以明確支持和同意。如此，澳大利亞將“合法”地完全獲取原屬于圖瓦盧的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架區(qū)域，即便后者的所有陸地領(lǐng)土已經(jīng)被完全淹沒在海面之下。

盡管如此，這種氣候變化驅(qū)動的國家合并所帶來的權(quán)利繼承仍受制于法理上的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，從而使這種區(qū)域大國所樂見的圖景面臨不確定性。首先，國家合并的時間點對于權(quán)利繼承有重大影響。從國際法人格的角度看，諸如圖瓦盧的小島嶼國家如在陸地領(lǐng)土已淹沒，國家資格產(chǎn)生不確定性之前方實現(xiàn)并入他國，那么其海洋權(quán)利能否保留和轉(zhuǎn)移必然引發(fā)疑問。一國的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)存在均依賴其作為“主權(quán)國家”資格，而失去這一資格或?qū)е缕湓碛械乃袡?quán)利都不再存續(xù)，也就不再有隨合并而繼承的可能。

其次，在國家合并假設(shè)下的海洋權(quán)利“維持”與其意旨相違背。海平面上升背景下“維持”海洋區(qū)域和權(quán)利的根本目的是，為照顧小島嶼國家的生計與發(fā)展，而以“國際造法”的方式特別保留其既已享有的海洋權(quán)益。⑤ 然而，在國家合并的假設(shè)之下，這些海洋權(quán)益徒使大國得利，與設(shè)計和發(fā)展該制度的出發(fā)點不一致。最后，在小島嶼國家面臨重大氣候變化威脅時將其并入的做法，如非“乘人之?！保矊嵸|(zhì)上將這些國家置于不平等的地位上，故對此種協(xié)議的效力造成疑問。⑥ 盡管存在潛在的障礙，通過協(xié)議控制或合并小島嶼國家，逐步攫取其海洋權(quán)利和其他權(quán)益仍然在國際法上是可能的。這顯然驅(qū)動著如澳大利亞等大國積極參與區(qū)域氣候“合作”的新實踐，并進(jìn)而造成更加深遠(yuǎn)和擴(kuò)散的地緣政治影響。

三、大國以氣候變化援助介入小島嶼國家事務(wù)實踐趨向的地緣政治影響

在氣候變化影響下澳大利亞與圖瓦盧之間簽訂的“澳圖條約”不是以出讓核心國家利益而尋求援助的孤例，而是反映著當(dāng)下小島嶼國家氣候合作的實踐趨向。事實上，澳大利亞在與圖瓦盧簽訂“澳圖條約”后僅一個月時間，就又與巴布亞新幾內(nèi)亞簽署了有關(guān)氣候和安全合作的“框架協(xié)議”。歐盟也表示有意利用其在印太地區(qū)的合作網(wǎng)絡(luò)和歐盟—太平洋綠藍(lán)聯(lián)盟開展所謂“更加切實有效”的氣候合作。已有研究者指出，基里巴斯和瑙魯將來也可能會接受以該模式開展的合作。① 毫無疑問，類似“澳圖條約”的氣候合作實踐正呈現(xiàn)擴(kuò)散趨勢。② 小島嶼國家迫切的氣候合作需求，已經(jīng)為區(qū)域大國加強(qiáng)影響和控制開放了一條效果顯著而代價低廉的路徑。在此意義上，小島嶼國家氣候合作新實踐為其所處區(qū)域以及中國所帶來的地緣政治影響應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐蛑匾暋?/p>

３．１ 小島嶼國家氣候合作實踐趨向的區(qū)域影響

（１）擴(kuò)張少數(shù)大國的區(qū)域控制力與話語權(quán)

小島嶼國家主要分布于南太平洋、印度洋和加勒比海等區(qū)域，而其中相當(dāng)一部分受制于發(fā)展程度，在當(dāng)前背景下亟需他國提供應(yīng)對氣候變化的援助。為了獲得支持以應(yīng)對氣候變化影響，這些缺乏提供其他對價能力的國家，開始同意讓渡愈發(fā)關(guān)鍵的權(quán)利與利益。③ 令人擔(dān)憂的是，小島嶼國家氣候合作的新趨勢看似為所有有能力提供支持的國家都提供同等機(jī)會，但事實上這種氣候合作的參與具有較高“門檻”，甚至成為只對少數(shù)大國開放的合作場域。

首先，開展如“澳圖條約”的氣候合作需要合作各方具有深厚的信賴基礎(chǔ)。由于歷史原因和面向全球的戰(zhàn)略抉擇，美國、澳大利亞、英國和法國等西方國家的對外影響力不僅限于周邊，尤其滲透于南太平洋和加勒比海地區(qū)。④ 長久的關(guān)注和經(jīng)營，使之與大量小島嶼國家已經(jīng)建立相當(dāng)堅實的合作基礎(chǔ)和信任關(guān)系。⑤其次，此類合作模式要求參與合作的大國，在本區(qū)域具有提供安全保障的實際能力。小島嶼國家氣候合作的新實踐包括對于外交和安全等核心事務(wù)決定權(quán)的讓渡，而這也相應(yīng)要求對方要能夠替代性地為此提供保障。最后，美澳及歐盟等國家在氣候援助方面已經(jīng)有經(jīng)驗積累和較為成熟的模式。⑥ 這也為小島嶼國家對實現(xiàn)全面氣候合作的目標(biāo)提供了信心。

不難看出，此種優(yōu)勢使得少數(shù)國家在與小島嶼國家潛在的氣候合作中占據(jù)先機(jī)，更為其他國家的參與設(shè)置了壁壘。通過氣候合作的新模式，美澳等少數(shù)國家可以通過國際法上“合法”的方式，攫取小島嶼國家的經(jīng)濟(jì)、外交和安全事務(wù)決定權(quán)，從而越發(fā)深入地影響甚至控制南太平洋和加勒比海等相關(guān)地區(qū)。⑦ 此外，通過氣候合作對自身區(qū)域地位的鞏固，在很大程度上呼應(yīng)了美國及其盟伴國家主導(dǎo)“印太地區(qū)”，遏制包括中國在內(nèi)的后發(fā)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（２） 削弱小島嶼國家之間協(xié)同與聯(lián)合的作用

多數(shù)小島嶼國家面臨著一些類似的挑戰(zhàn)，例如氣候變化、海洋資源管理以及海洋安全等問題，而單獨的小島嶼國家往往受限于能力，無法設(shè)置和影響國際性議題，在國際上大國博弈的背景下也無法取得足夠的話語權(quán)。因此，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，小島嶼國家都傾向于建立合作組織或以其他雙多邊途徑共同制定政策、協(xié)商立場，以更有效地爭取自身權(quán)益，提高在國際事務(wù)中的影響力。同樣重要的是，小島嶼國家之間的協(xié)同與聯(lián)合被視為抗衡大國影響，獲取獨立地位的關(guān)鍵方式。① 太平洋島國聯(lián)盟（Ａｌｌｉａｎｃｅ ｏｆ Ｓｍａｌｌ Ｉｓｌａｎｄ Ｓｔａｔｅｓ）、太平洋島嶼論壇（Ｐａｃｉｆｉｃ Ｉｓｌａｎｄｓ Ｆｏｒｕｍ）和加勒比共同體（Ｃａｒ?ｉｂｂｅａｎ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）等區(qū)域性國家組織項下的諸多實踐，早已被視為小島嶼國家之間協(xié)作以增強(qiáng)政治實力和抗衡大國的成功例證。

然而，部分國家在氣候災(zāi)難的壓力下做出妥協(xié)，向大國單獨出讓自身核心事務(wù)決定權(quán)的做法，為小島嶼國家之間協(xié)同與聯(lián)合的未來帶來了不確定性。一方面，越來越多的國家受到大國的影響將分化小島嶼國家的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。以澳大利亞和圖瓦盧簽訂的“澳圖條約”為例，該條約執(zhí)行的結(jié)果是，圖瓦盧的對外事務(wù)將受澳大利亞的制約并為后者的利益服務(wù)，這將不可避免地使得圖瓦盧在政策制定方面，偏離其作為小島嶼國家共同體之一的定位。同時，小島國之間的聯(lián)盟內(nèi)部本身就存在諸如權(quán)力配置不平衡和利益分配不均的問題，大國對聯(lián)盟中部分成員的操控很可能擴(kuò)大這種裂隙，最終導(dǎo)致在各區(qū)域的小島嶼國家一致對外的聯(lián)合態(tài)勢分化瓦解。

另一方面，小島嶼國家氣候合作的新實踐也將影響小島嶼國家聯(lián)盟的決策和立場。隨著越來越多小島嶼國家被大國通過氣候援助所“俘獲”，大國的立場和訴求將間接地通過這些成員，滲透入小島嶼國家聯(lián)盟的決策流程之中，使得這些聯(lián)盟不能再堅定地為多數(shù)小島嶼國家發(fā)聲，而受到大國意志的制約，甚至最終名存實亡。除此之外，小島嶼國家之間協(xié)同與聯(lián)合的削弱又將反過來，使得大國能夠更加容易地擴(kuò)張其影響力，成為相關(guān)區(qū)域的主導(dǎo)力量。

（３）開啟對領(lǐng)土與海洋權(quán)利的爭奪熱潮

“澳圖條約”的重要意義在于，它是第一個小島嶼國家讓渡核心國家利益以換取氣候援助的協(xié)議。很顯然，圖瓦盧對澳大利亞的妥協(xié)是由于無力應(yīng)對氣候變化及其影響的無奈之舉，而面臨此類困境的小島嶼國家遠(yuǎn)不止圖瓦盧。③“澳圖條約”的簽訂為有能力參與這種氣候合作新實踐的國家提示了一種可能性，即它們可以利用小島嶼國家因氣候變化而出現(xiàn)重大生境危機(jī)的機(jī)會，以“合法”手段強(qiáng)化對小島嶼國家的控制，甚至最終攫取其領(lǐng)土和海洋權(quán)利。照此發(fā)展，如果越來越多的大國紛紛加入這一行列，與小島嶼國家采取類似模式開展“氣候合作”，全世界范圍內(nèi)都將掀起現(xiàn)代版的國家擴(kuò)張和海洋權(quán)利爭奪熱潮。

在此情況下，大國圍繞小島嶼國家本已激烈的競斗將由于巨大利益的驅(qū)使而走向白熱化，爭相以氣候合作為抓手“瓜分”本已有其歸屬的海洋區(qū)域。小島嶼國家也可能很快認(rèn)識到自身的“價值”，而在氣候合作中待價而沽，要求合作相對方滿足其更為優(yōu)越的條件。原本缺乏關(guān)注的區(qū)域亦可能變?yōu)楦鲊鴵屨加绊懥驮捳Z權(quán)的重要場域，過去不受關(guān)注的一些小島嶼國家也可能成為戰(zhàn)略博弈的關(guān)鍵對象?？傮w而言，小島嶼國家氣候合作的實踐趨向?qū)^(qū)域地緣政治博弈態(tài)勢的潛在改變不容小覷（詳見表２）。

３．２ 小島嶼國家氣候合作實踐趨向的涉我影響

（１）對中國海洋戰(zhàn)略空間的影響

美國實施其“印太戰(zhàn)略”之初，就將小島嶼視為重要環(huán)節(jié)和支點。① ２０２２ 年至２０２３ 年間，美國更是接連召開了兩次“美國—太平洋島國峰會”，以加強(qiáng)與太平洋島國的關(guān)系。② 由于傾向性的戰(zhàn)略布局和資源傾注，在過去很長一段時間內(nèi)，美國及其包括澳大利亞在內(nèi)的印太區(qū)域盟伴國家在小島嶼國家間具有舉足輕重的影響力。盡管如此，中國近年來在該區(qū)域經(jīng)濟(jì)政治方面的努力，同樣起到了相當(dāng)顯著的對沖效果。從包括中國與所羅門群島簽署安全協(xié)議等事件中不難看出，美國及其盟伴國家高度擔(dān)憂，中國與太平洋小島嶼國家建立友好關(guān)系對其區(qū)域主導(dǎo)地位可能產(chǎn)生的沖擊。

有鑒于此，這些國家也在熱切地尋求方式阻止中國在該區(qū)域的進(jìn)一步涉足。就“澳圖條約”而言，相當(dāng)多的評論都指出，澳大利亞尋求簽署該條約的重要動因之一，正是美國及其盟伴國家遏制中國在南太平洋小島嶼國家中不斷擴(kuò)張影響力的需求。從短期來看，圖瓦盧一國倒向美國及其盟伴國家或不會造成重大影響，但隨著小島嶼國家氣候合作新實踐的趨勢化與不斷增加，中國在太平洋的戰(zhàn)略空間必將被嚴(yán)重壓縮。

具體而言，小島嶼國家氣候合作新實踐的持續(xù)發(fā)展，將大大壓縮中國在遠(yuǎn)洋開展資源開發(fā)、科研合作與航行活動的空間。在當(dāng)前海洋法制度下，相當(dāng)多的小島嶼國家享有廣闊的管轄海域。而在氣候合作中產(chǎn)生的政治和安全聯(lián)盟關(guān)系，將使得美國及其盟伴國家實際“控制”這些國家的管轄海域，并將之用于阻礙中國在相關(guān)區(qū)域的合法商業(yè)與科研等類型的活動。

與此同時，小島嶼國家氣候合作新實踐的不斷擴(kuò)散，也可能令中國尋求遠(yuǎn)洋戰(zhàn)略支點的努力事倍功半。這些被類似條約捆綁的國家受到合作相對方的影響，則幾乎不再可能與中國開展合作。② 這些國家的態(tài)度也可能間接影響區(qū)域其余小島嶼國家的立場和選擇，導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)的擴(kuò)大。如此，中國在過去面向小島嶼國家的投入和經(jīng)營將受到重大損失，且尋找可能的合作伙伴也將越發(fā)困難。

（２）對兩岸關(guān)系的影響

除了對中國與小島嶼國家關(guān)系產(chǎn)生直接沖擊，壓縮中國海洋戰(zhàn)略空間外，小島嶼國家氣候合作實踐趨向?qū)砂蛾P(guān)系的潛在影響也值得重視。一方面，美國及其盟伴國家與小島嶼國家基于氣候合作達(dá)成“聯(lián)盟”，將為其提供借兩岸關(guān)系牽制中國的有力抓手。當(dāng)前仍與“臺灣當(dāng)局”保持所謂“外交”關(guān)系的國家中，過半國家屬于通常意義上的小島嶼國家，且它們多面臨氣候變化的重大風(fēng)險。以圖瓦盧為例，該國是臺灣的所謂“邦交國”之一。近年來，圖瓦盧領(lǐng)導(dǎo)人多次赴臺，并簽訂了一系列涵蓋遠(yuǎn)洋漁業(yè)和海洋執(zhí)法等事務(wù)的“合作協(xié)議”?！芭_灣當(dāng)局”還承諾向圖瓦盧捐贈兩艘多功能巡防艇。２０２４年３ 月６－８ 日，臺灣地區(qū)派代表赴圖瓦盧出席新總理就職儀式，還向圖方提交了“海岸帶適應(yīng)氣候變化”援助方案。③ 在臺灣地區(qū)同圖瓦盧開展實質(zhì)性合作的前景下，澳大利亞完全可以依據(jù)“澳圖條約”項下有關(guān)外交和安全事務(wù)的授權(quán)，直接插手臺灣事務(wù)，甚至進(jìn)一步促使圖瓦盧采取更加激進(jìn)的合作舉措。更加令人擔(dān)憂的是，包括部分臺灣所謂“邦交國”，也被認(rèn)為是潛在可能采取類似氣候合作模式的國家。④ 由此可見，美國及其盟伴國家借氣候合作帶來對相關(guān)國家的控制力，操弄涉臺問題確有其風(fēng)險而非過度焦慮。

另外，美國及其盟伴國家對小島嶼國家外交和軍事等核心事務(wù)的控制，可能導(dǎo)致其在兩岸關(guān)系問題上的立場偏移。盡管近年來一些小島嶼國家在兩岸關(guān)系議題上選擇支持中國政府，而陸續(xù)與臺灣斷絕“外交”關(guān)系，但其做出此類決定的原因往往較為復(fù)雜。在此情況下，如美國及其盟伴國家借氣候合作而能夠參與相關(guān)國家的外交和安全事務(wù)處理，則很容易造成其在兩岸關(guān)系問題上立場的搖擺，甚至破壞當(dāng)前壓縮“臺灣當(dāng)局”國際活動空間的良好局勢，造成較為惡劣的國際影響。

總體而言，以“澳圖條約”為代表的大國與小島嶼國家氣候合作，很可能造成深遠(yuǎn)的地緣政治影響。就區(qū)域影響而言，小島嶼國家氣候合作實踐呈現(xiàn)出的新趨勢，不僅潛在地強(qiáng)化美國及其盟伴國家在太平洋、加勒比海和印度洋等區(qū)域控制力和話語權(quán)，激化圍繞小島嶼國家的博弈。而在涉我影響方面，美國及其盟伴國家借氣候問題與小島嶼國家達(dá)成聯(lián)盟，將大大增加我國在擴(kuò)展海洋戰(zhàn)略空間以及處理兩岸關(guān)系問題上所面臨的風(fēng)險。

四、小島嶼國家氣候合作實踐趨向的中國因應(yīng)

小島嶼國家氣候合作的實踐，似乎正在昭示著一種地緣政治動態(tài)，即美國及其盟伴國家正在借氣候援助為抓手，建立與小島嶼國家更緊密的聯(lián)盟關(guān)系，增強(qiáng)其對南太平洋和加勒比海等海洋區(qū)域的控制。受制于復(fù)雜原因，包括中國在內(nèi)的其余國家不僅難以參與此種新模式下的氣候合作，相應(yīng)地對目前與小島嶼國家的現(xiàn)有合作造成沖擊和影響。鑒于此，中國有必要采取有針對性的因應(yīng)策略，降低小島嶼國家當(dāng)前動向所帶來的負(fù)面影響，并從中尋求與美國及其盟伴國家相區(qū)別的氣候合作模式。

４．１ 在遵循現(xiàn)有國際法原則的基礎(chǔ)上充分顧及小島嶼國家的現(xiàn)實困境

以“澳圖條約”為代表的氣候合作模式看似與當(dāng)前國際法規(guī)則的要求不沖突，且獲得小島嶼國家的明示同意。然而，這種“合作”實際上建立在小島嶼國家就氣候變化影響所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實風(fēng)險，以及對未來島國生存發(fā)展的嚴(yán)重焦慮之上。換言之，以讓渡主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，失去對國家事務(wù)的自主決定權(quán)為代價，換取他國的氣候援助是小島嶼國家的無奈之舉，合作的雙方處于完全不平等的地位。這與《聯(lián)合國憲章》所載明的“大小各國平等”②之要求相悖，也與我國尊重國家主權(quán)和獨立自主的對外關(guān)系基本立場不一致。

一方面，中國應(yīng)明確肯定小島嶼國家的國際法主體資格和海洋權(quán)利在氣候變化背景下維持不變的法律方案。小島嶼國家對氣候變化影響的擔(dān)憂，不僅來自其現(xiàn)實威脅，也來源于相關(guān)國際法問題中存在的不確定性。④ 太平洋島國聯(lián)盟和太平洋島嶼論壇都已聲明小島嶼國家的權(quán)益不受氣候變化減損，并在各個場合頻頻呼吁各國應(yīng)當(dāng)承認(rèn)與之對應(yīng)的法律方案。⑤ 鑒之于此，中國可以在聯(lián)合國大會、國際法委員會和氣候變化談判等場域，表達(dá)對小島嶼國家權(quán)益在國際法上的“維持”方案承認(rèn)和支持，緩解小島嶼國家由此引發(fā)的焦慮。

另一方面，經(jīng)由國際組織和多邊機(jī)制解決小島嶼國家的氣候變化應(yīng)對困境是更優(yōu)選項。氣候變化對于小島嶼國家造成的影響既非個別國家的責(zé)任，也不是單獨一國可以解決之問題。當(dāng)前小島嶼國家的氣候合作呈現(xiàn)出過度依賴部分大國和“少邊主義”的趨勢。因此，中國應(yīng)堅持在國際組織和多邊框架下實現(xiàn)充分氣候合作與能力建設(shè)的基本立場，鼓勵多邊參與的機(jī)制化因應(yīng)模式，而非過度依賴個別國家的援助。這既與中國更多地參與小島嶼國家氣候合作的愿景相契合，也是國際法上關(guān)于應(yīng)對氣候變化的國家合作要求的體現(xiàn)。

應(yīng)當(dāng)看到，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》對于阻遏美國、澳大利亞和歐洲各國等發(fā)達(dá)國家通過氣候援助控制對小島嶼發(fā)展中國家的作用。該公約明確建立了各國在應(yīng)對氣候變化方面共同但有區(qū)別的責(zé)任，且確認(rèn)“全球溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國家”。⑦ 因此，無論從道義還是法律義務(wù)的角度，在面向小島嶼發(fā)展中國家開展氣候合作時，發(fā)達(dá)國家為此索要高額的“對價”都是缺乏依據(jù)的。有鑒于此，我國在國際論壇中突出和強(qiáng)化既已建立的責(zé)任分配原則，將有助于增加發(fā)達(dá)國家借氣候援助控制小島嶼國家的成本與難度。

４．２ 加強(qiáng)與小島嶼國家的氣候合作，切實提供能力建設(shè)支持

美國及其盟伴國家一直將南太平洋區(qū)域視為美“印太戰(zhàn)略”的核心，近年來與小島國合作，表面上是加強(qiáng)小島國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其背后的戰(zhàn)略意圖多被解讀為以阻遏中國為目標(biāo)。①因此，放任小島嶼國家因氣候變化問題上的需求而倒向大國，不僅損及小島嶼國家的國家主權(quán)和對外事務(wù)的自主權(quán)，也將對我國與小島嶼國家的切實合作帶來影響。無論中國要以與小島嶼國家的氣候合作為抓手，進(jìn)一步強(qiáng)化信任基礎(chǔ)和雙邊關(guān)系，還是試圖阻止小島嶼國家在尋求氣候合作的進(jìn)程中，完全倒向美國及其盟伴國家，都需要重視和關(guān)注氣候變化國家合作新實踐的發(fā)展趨勢，就面向小島嶼國家的“氣候外交”開展前瞻性的布局。

具體而言，中國須重視小島嶼國家在氣候變化問題上的需求，遴選潛在的合作對象，有針對性地供給氣候援助，著眼于長期布局和雙邊信賴關(guān)系的維持。中國有必要積極為小島嶼國家提供包括島礁加固和災(zāi)害預(yù)警在內(nèi)的支持，并開展有針對性的能力建設(shè)援助。氣候變化所引起的海平面上升等災(zāi)害之所以對于小島嶼國家造成特別影響，除地理原因外，主要是因為這些國家大多發(fā)展程度較為落后，缺乏采取有效應(yīng)對措施的能力。以海平面上升為例，一國完全可以通過在原有島礁基礎(chǔ)上，填海造陸或修筑防浪堤壩等設(shè)施以避免陸地面積的縮減，這也是國際法上所明確允許的維持陸地和海洋邊界的方式。

在這方面，中國有較強(qiáng)的資源和技術(shù)基礎(chǔ)，可以有條件和有選擇地為小島嶼國家提供支持，維持其原有的陸地范圍和自然狀況，保留居住條件，為其提供集體遷移以外的替代性選項。除此之外，中國也有必要呼吁國際社會將面向小島嶼國家氣候合作的重點，放在加強(qiáng)其應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)上，而非放棄維持其原有生活環(huán)境而向他國遷移，并加快擬定和著力傳播在該議題上的“中國方案”。

五、結(jié) 論

澳大利亞與圖瓦盧所簽訂的“澳圖條約”反映了小島嶼國家氣候合作的實踐動向和轉(zhuǎn)變。小島嶼國家在氣候變化影響壓力下，開始接受以讓渡核心權(quán)利與利益為代價，換取大國的氣候援助與支持的氣候合作模式。在國際法層面，氣候變化背景下小島嶼國家國際法主體資格受到挑戰(zhàn)，及其海洋權(quán)利得以“維持”的前景，為大國通過國際條約或國家合并，控制或攫取小島嶼領(lǐng)土主權(quán)以及海洋權(quán)利提供可能路徑。小島嶼國家氣候合作此類新實踐的不斷發(fā)展，很可能使得大國在太平洋、加勒比海和印度洋等區(qū)域的影響力進(jìn)一步增強(qiáng)。小島嶼國家之間的協(xié)同與聯(lián)合被瓦解，更掀起新一輪“瓜分”海洋區(qū)域和資源的熱潮，這一趨勢也將進(jìn)一步影響中國與小島嶼國家的現(xiàn)實合作進(jìn)程。因此，中國有必要基于尊重國家主權(quán)和獨立自主的立場，靈活運用既有國際規(guī)則和機(jī)制，反對美國及其盟伴國家以氣候援助為名深化對小島嶼國家的國家事務(wù)的介入及控制，并加強(qiáng)與小島嶼國家在氣候變化的現(xiàn)實和有針對性的合作，積極推動符合中國現(xiàn)實和需求的“氣候外交”。

責(zé)任編輯 楊海萍

基金項目：本文系國家自然科學(xué)基金項目“《聯(lián)合國海洋法公約》框架下典型地理實體識別與劃界作用研究”（４２０７６２０４）南方海洋科學(xué)與工程廣東省實驗室（珠海）科研項目“海洋生態(tài)環(huán)境與碳匯任務(wù)”之“海洋生態(tài)環(huán)境與碳匯的政策與法治保障”（ＳＭＬ２０２３ＳＰ２２２）的階段性研究成果。