粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動：現(xiàn)實問題與法治進路

馮澤華 劉志輝

摘? ?要：金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要組成部分。在數(shù)字要素高速流動的大數(shù)據(jù)時代，金融數(shù)據(jù)是關乎粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。當前，粵港澳三地的金融數(shù)據(jù)跨境流動需求日益增長，借助“數(shù)字灣區(qū)”建設之機，推動粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動有助于加快“兩個市場一類規(guī)則的三種演化”。運用“事前—事中—事后”全過程思維進行分析，發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動面臨規(guī)則銜接、組織監(jiān)管、權利保障等困境?；浉郯娜匾诵嗡堋傲⒎?組織+權利”的三維法治路徑，通過點面結合的立法規(guī)制、上下貫通的組織監(jiān)管以及共殊相融的權利保障實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)安全有序的跨境流動。

關鍵詞：金融數(shù)據(jù)；粵港澳大灣區(qū)；數(shù)據(jù)跨境流動；數(shù)字經(jīng)濟

中圖分類號：F830? ?文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2024）05-0067-10

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.05.007

金融發(fā)展與國家安全、社會經(jīng)濟和民生福祉息息相關，是國家發(fā)展的重要一環(huán)。在中國金融體制機制改革走向縱深化、精細化的過程中，傳統(tǒng)金融市場與新興金融市場規(guī)?？偭坎痪獾慕Y構性問題愈發(fā)明顯（吳騰華和胡耀元，2022）[1]。截至2022年底，我國數(shù)據(jù)存儲量達724.5EB，全球占比達14.4%①。金融數(shù)據(jù)是囊括金融行業(yè)所有數(shù)據(jù)的大的集合概念，既包括金融機構收集的原始數(shù)據(jù)，也包括其處理加工后的信息（王婷，2022）[2]。我國是數(shù)據(jù)大國，如何充分發(fā)揮數(shù)據(jù)存量優(yōu)勢，保障金融數(shù)據(jù)跨境流動安全有序，是促進數(shù)字經(jīng)濟與新興金融業(yè)態(tài)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。粵港澳大灣區(qū)作為改革開放的前沿之地，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的金融化特征。截至2021年6月，落戶香港地區(qū)的金融科技實驗室、虛擬銀行、虛擬保險公司、虛擬資產(chǎn)交易平臺等金融科技企業(yè)超600家（中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡辦公室，2021）[3]。2022年3月，粵澳跨境數(shù)據(jù)驗證平臺的金融信息板塊在粵澳兩地上線試運行，探索跨境數(shù)字服務融合的創(chuàng)新路徑。據(jù)估計，珠三角九市有300萬家中小微企業(yè)，2021年珠三角九市GDP占廣東省GDP的55%（Hang Seng Bank，2023）[4]。金融數(shù)據(jù)跨境流動可以方便企業(yè)進行跨境貸款和投融資活動，對跨境金融數(shù)據(jù)進行技術性分析后，還可以掌握消費者偏好、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況和灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，提供極為重要的信息資源和經(jīng)濟情報。在經(jīng)濟貿(mào)易全球化、金融市場國際化和數(shù)字灣區(qū)建設的背景下，保護個人信息、規(guī)制金融數(shù)據(jù)跨境流動、維護國家數(shù)據(jù)主權是推動大灣區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的內在要求。當前，與金融數(shù)據(jù)跨境流動有關的研究頗豐，但多數(shù)研究將金融數(shù)據(jù)跨境流動的語境限于中國與其他國家之間，較少在“一國兩制三法系”的特殊法秩序下進行討論。本文以大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動的制度理性為切入點，分析大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動對大灣區(qū)、國家和世界的重要作用，并結合事前、事中和事后的過程視角審視大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境面臨的現(xiàn)實困境，探索實現(xiàn)大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)安全有序跨境流動之法治進路。

一、粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動的制度理性

在大數(shù)據(jù)時代，人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、大模型等新興技術的發(fā)展使得金融數(shù)據(jù)突破了地域空間和物理存儲的限制，為實現(xiàn)金融數(shù)據(jù)異地存取和跨境流動提供了有力的技術支撐?；浉郯拇鬄硡^(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動將有助于推動“兩個市場一類規(guī)則的三種演化”。從大灣區(qū)層面來看，金融數(shù)據(jù)跨境流動應結合實際情況，推動跨境規(guī)則的制度化發(fā)展。

（一）金融市場全球化：金融數(shù)據(jù)跨境流動的世界格局

金融數(shù)據(jù)是國際金融市場的關鍵變量和重要因素，其跨境流動關系到金融市場的全球化發(fā)展。面對涉及國家安全與數(shù)據(jù)主權的金融數(shù)據(jù)跨境流動問題，不同國家的政策態(tài)度和監(jiān)管要求并不相同。從全球發(fā)展格局來看，發(fā)達國家與發(fā)展中國家對數(shù)據(jù)的跨境規(guī)制表現(xiàn)出明顯分歧，分為自由流動與本土化兩種立法思路（孫方江，2021）[5]，對應兩類監(jiān)管模式：一類是發(fā)達國家或地區(qū)倡導數(shù)據(jù)自由流動的開放監(jiān)管模式，如美國、歐盟等；另一類是發(fā)展中國家維護國家數(shù)據(jù)主權的嚴格規(guī)制模式，如中國、俄羅斯、印度等。隨著治理能力的提高和治理體系的完善，中國不斷強化數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制。然而，無論粵港澳大灣區(qū)采取何種監(jiān)管模式對待金融數(shù)據(jù)跨境流動問題，最終都將以殊途同歸的方式推動國際金融市場的深層次交融發(fā)展，構筑金融市場全球化之世界格局。

開放監(jiān)管模式具有雙重意蘊：一是數(shù)據(jù)跨境的開放，象征著數(shù)據(jù)自由流動；二是數(shù)據(jù)跨境流動的開放監(jiān)管，意味著寬松和異質性較強的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管政策及措施。美國為實現(xiàn)金融數(shù)據(jù)跨境自由流動，簽訂了《北美自由貿(mào)易協(xié)議》（NAFTA）、《美墨加三國協(xié)議》（USMCA）、《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》、《跨境隱私規(guī)則體系》（CBPR）、《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（TPP）、《隱私盾協(xié)議》等一系列高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。以美國為代表的發(fā)達國家基于其在國際金融市場的主導地位，提倡金融數(shù)據(jù)自由流動并實行“長臂管轄”，目的是促使金融數(shù)據(jù)最大程度地向本國聚攏，以挖掘金融數(shù)據(jù)背后的市場價值。如2015年的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，美國第一次將限制數(shù)據(jù)本地化寫入其中，規(guī)定成員國應當允許個人數(shù)據(jù)跨境流動（范思博，2024）[6]。盡管美國已于2017年退出該協(xié)定，但依然可以從中看出其對金融數(shù)據(jù)自由跨境流動的態(tài)度。發(fā)達國家依托跨境金融數(shù)據(jù)產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的背后，是發(fā)展中國家面臨的國家安全與數(shù)據(jù)主權上的嚴重風險。鑒于粵港澳大灣區(qū)的重要戰(zhàn)略定位以及金融數(shù)據(jù)對經(jīng)濟社會的基礎性意義，大灣區(qū)可以參考發(fā)達國家對金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管的做法，區(qū)分金融數(shù)據(jù)的國內“跨境”與國際跨境情形，形成“內松外嚴”的金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管政策體系。換言之，大灣區(qū)對內地與港澳間的金融數(shù)據(jù)跨境流動，可以采取寬松的開放監(jiān)管措施，保障數(shù)據(jù)要素在粵港澳三地的互聯(lián)互通，以便充分挖掘并發(fā)揮金融數(shù)據(jù)背后的經(jīng)濟價值，推動大灣區(qū)經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展；而對于國際間金融數(shù)據(jù)跨境流動，則需采取嚴格的限制性監(jiān)管舉措，在確保國家安全的前提下，提高金融市場的國際化水平。

嚴格規(guī)制金融數(shù)據(jù)跨境流動，實施數(shù)據(jù)本地化存儲策略是發(fā)展中國家在數(shù)字經(jīng)濟時代維護國家安全與數(shù)據(jù)主權的必要舉措。一些發(fā)展中國家關鍵數(shù)據(jù)處理的配套基礎設施不完善，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)據(jù)存儲與流轉技術不發(fā)達，加之對數(shù)據(jù)的引流能力不強，倘若完全放開管制，或將導致關鍵數(shù)據(jù)向發(fā)達國家傾向性大規(guī)模輸出，削弱國家數(shù)據(jù)存量優(yōu)勢和數(shù)字經(jīng)濟競爭力，甚至威脅國家安全。整體而言，中國在金融數(shù)據(jù)跨境治理上采取的是數(shù)據(jù)本地化存儲策略。嚴格的數(shù)據(jù)本地化要求會增加金融機構的經(jīng)營成本，但其并未完全限制數(shù)據(jù)跨境流動，在安全可控原則下，滿足數(shù)據(jù)本地化的要求和相應條件，部分數(shù)據(jù)跨境仍是可行的（李萬強和吳佳芮，2023）[7]。金融市場是數(shù)字時代下大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新場域，激發(fā)金融數(shù)據(jù)的流動活力與市場價值對粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟高質量發(fā)展意義重大。大灣區(qū)在堅定不移維護國家安全與數(shù)據(jù)主權、嚴格規(guī)制金融數(shù)據(jù)跨境流動的同時，也要充分發(fā)揮金融數(shù)據(jù)對灣區(qū)經(jīng)濟的助推作用，積極打造國內金融市場“新高地”。當前，橫琴粵澳深度合作區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)和南沙自貿(mào)片區(qū)的金融改革不斷取得新突破，我國香港交易所、廣州期貨交易所、深圳證券交易所等重要金融基礎設施不斷完善，“深港通”、債券通和“跨境理財通”的范圍進一步擴大，持續(xù)深化了大灣區(qū)金融市場與國際金融市場的共融共通。

（二）數(shù)據(jù)市場統(tǒng)一化：金融數(shù)據(jù)跨境流動的國家導向

近年來，數(shù)字中國建設成效顯著。截至2022年底，全國已成立48家數(shù)據(jù)交易機構。不僅數(shù)據(jù)安全管理制度體系加快構筑，數(shù)據(jù)出境安全評估、數(shù)據(jù)安全管理認證等配套制度也加快建立。如《個人信息出境標準合同規(guī)定（征求意見稿）》公開征求意見，力求規(guī)范個人信息出境活動，保護個人信息權益①。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的供給、創(chuàng)新開發(fā)利用和市場化流通是數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場建設不可或缺的組成部分?！蛾P于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，要加快培育統(tǒng)一的技術和數(shù)據(jù)市場。

誠然，金融數(shù)據(jù)跨境流動之靈活性與數(shù)據(jù)要素市場建設之統(tǒng)一性要求并行不悖。統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場建設并不意味著全國各地的數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展步調一致，而象征著各地在宏觀制度框架內，結合實際情況對數(shù)據(jù)要素市場進行整體規(guī)劃與具體建設。金融數(shù)據(jù)跨境流動在數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用、市場暢通、產(chǎn)業(yè)升級、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面具有重要作用，是促進全國統(tǒng)一大市場建設的新動能。大灣區(qū)擁有一國兩制、三個關稅區(qū)、三個法域的獨特優(yōu)勢，可以成為我國數(shù)據(jù)跨境治理的“試驗田”，通過探索數(shù)據(jù)跨境規(guī)則銜接和機制對接，有助于破除區(qū)域間數(shù)據(jù)壁壘，激發(fā)數(shù)據(jù)要素賦能統(tǒng)一大市場建設，為實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場提供經(jīng)驗（廣東外語外貿(mào)大學粵港澳大灣區(qū)研究院課題組，2022）[8]。粵港澳大灣區(qū)在探索建立金融數(shù)據(jù)跨境安全有序流動新機制的過程中，可通過結合自身特殊區(qū)情和數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)律，從宏觀角度整體謀劃和通盤考慮金融數(shù)據(jù)跨境流動問題，賦能全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場的形成和完善。

我國對金融數(shù)據(jù)跨境流動持謹慎態(tài)度，出臺了一系列法律規(guī)范，約束金融數(shù)據(jù)跨境流動，為形成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場提供了制度依據(jù)（見表1）。《網(wǎng)絡安全法》整體上奠定了數(shù)據(jù)本地化存儲的底色，強調網(wǎng)絡安全等級保護制度和對關鍵信息基礎設施的重點保護，規(guī)定金融行業(yè)和領域的關鍵信息基礎設施運營者收集與產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應境內存儲②?！稊?shù)據(jù)安全法》延續(xù)了數(shù)據(jù)本地化存儲策略，適用《網(wǎng)絡安全法》對關鍵信息基礎設施運營者收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)的相關規(guī)定，明確了金融數(shù)據(jù)安全監(jiān)管主體，彌補了我國數(shù)據(jù)保護規(guī)則缺乏域外效力的缺陷③?！秱€人信息保護法》從嚴規(guī)制金融賬戶等敏感個人信息的處理，規(guī)定向境外提供個人信息時應滿足“開展評估、進行信息保護認證、訂立合同”三個條件之一，確立了具有附款條件的“個人信息轉移權”④。

（三）跨境規(guī)則制度化：金融數(shù)據(jù)跨境流動的大灣區(qū)要求

在金融市場全球化與數(shù)據(jù)市場統(tǒng)一化的浪潮中，中國對金融數(shù)據(jù)跨境流動所采取的謹慎態(tài)度在維護數(shù)據(jù)安全的同時，也在一定程度上抑制了海量金融數(shù)據(jù)在粵港澳大灣區(qū)便捷流動中的價值釋放。現(xiàn)階段，粵港澳大灣區(qū)應牢牢把握新發(fā)展機遇，通過促進數(shù)據(jù)跨境流動建構國內國際市場交互機制，推動形成國內國際市場雙循環(huán)新發(fā)展格局。鑒于金融數(shù)據(jù)蘊含的豐富經(jīng)濟價值以及大灣區(qū)的重大發(fā)展戰(zhàn)略定位，對數(shù)據(jù)流動的規(guī)制更應審慎處理。一方面，金融數(shù)據(jù)不同于一般數(shù)據(jù)，其在粵港澳大灣區(qū)的跨境流動應受到更嚴格的制度約束；另一方面，基于“一國兩制”基本國策和三個司法管轄區(qū)的特殊區(qū)情，金融數(shù)據(jù)在珠三角九市、香港地區(qū)和澳門地區(qū)之間的互聯(lián)互通，應結合自身情況，為金融數(shù)據(jù)跨境流動制定更合理的政策制度并采取更科學的監(jiān)管措施，推動金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)范化、制度化發(fā)展。

數(shù)字灣區(qū)建設需要制度先行，制度保障是實現(xiàn)金融數(shù)據(jù)跨境流動安全有序的前提，而金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)范化發(fā)展是制度發(fā)揮效用的結果。建立粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，不僅可以促進金融數(shù)據(jù)有序跨境流動，還有利于實現(xiàn)維護國家安全與促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)平衡。在國家數(shù)據(jù)跨境安全管理的頂層設計下，基于大灣區(qū)實際探尋制度彈性與發(fā)展空間成為大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動的內在要求。近年來，為更好回應金融數(shù)據(jù)跨境流動的大灣區(qū)要求，金融數(shù)據(jù)跨境流動的相關政策制度相繼出臺（見表2），為數(shù)字灣區(qū)建設與金融數(shù)據(jù)跨境流動提供了行動指南，促使數(shù)據(jù)跨境規(guī)則朝著制度化的方向發(fā)展。

二、粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動的現(xiàn)實困境

在堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益的語境下，金融數(shù)據(jù)跨境流動面臨更為復雜的發(fā)展形勢?，F(xiàn)階段，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)國家安全問題交織頻發(fā)，數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)字主權、金融監(jiān)管等領域的安全問題日益凸顯。運用“事前—事中—事后”的過程思維檢視金融數(shù)據(jù)跨境流動，不難發(fā)現(xiàn)規(guī)則銜接不暢、監(jiān)管控制不力、權利保障不足是當前大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動面臨的現(xiàn)實問題。

（一）事前規(guī)制：金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則銜接不暢

粵港澳大灣區(qū)“一國兩制三法域”的特殊法秩序在賦予金融數(shù)據(jù)流動跨境性質的同時，也帶來了金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的銜接問題。整體而言，粵港澳三地關于金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)范體系存在一定差異（見表3），亟待推動相關規(guī)則銜接、機制對接。如《個人信息出境標準合同辦法》規(guī)定個人信息處理者通過訂立標準合同的方式向境外提供個人信息的，應滿足其為非關鍵基礎信息運營者的條件⑤。而《粵港澳大灣區(qū)（內地、香港）個人信息跨境流動標準合同實施指引》并未對個人信息處理者的范圍作出限定。此外，對于內地與澳門地區(qū)之間的個人信息跨境流動，當前尚無政策文件對個人信息跨境流動標準合同等事項作出規(guī)定和指引。

大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則銜接不暢的問題主要表現(xiàn)為相關法律規(guī)范對金融數(shù)據(jù)的針對性和數(shù)據(jù)跨境的統(tǒng)一性規(guī)定不足（見表4）。其一，金融數(shù)據(jù)的針對性規(guī)定欠缺。一方面，內地相關法律規(guī)范對金融數(shù)據(jù)概念的界定不清晰。《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》對“金融等重要行業(yè)和領域”的抽象概括并未準確定義該關鍵信息基礎設施涉及的數(shù)據(jù)類型。此外，我國數(shù)據(jù)分類分級保護制度和重要數(shù)據(jù)目錄尚未完全建立⑥，金融數(shù)據(jù)是否屬于“關鍵信息基礎設施的運營者收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)”未得到明確。僅規(guī)定“重點保護領域”而非數(shù)據(jù)類型的做法雖然給予了數(shù)據(jù)保護更廣闊的制度發(fā)展空間，但也應意識到，內地相關法律缺乏對金融數(shù)據(jù)的針對性規(guī)定，金融數(shù)據(jù)的法律定位模糊。對于金融數(shù)據(jù)跨境流動的具體問題，還需訴諸金融監(jiān)管部門制定的金融數(shù)據(jù)管理規(guī)則⑦。另一方面，香港和澳門地區(qū)的法律規(guī)范缺少對金融數(shù)據(jù)跨境流動的專門性規(guī)定，根據(jù)香港地區(qū)的《個人資料（私隱）條例》，個人資料的范圍十分廣泛，個人金融數(shù)據(jù)與在世人相關，通過個人金融數(shù)據(jù)可以間接確定個人身份，因而“個人金融信息”當屬個人資料之列。然而，基于個人金融信息的重要性和特殊性，其卻未在《個人資料（私隱）條例》中受到特別規(guī)定，僅作為個人資料適用本條例的一般規(guī)定。澳門地區(qū)的《個人資料保護法》對個人資料的定義與香港類似，并且同樣未對作為個人資料之一的個人金融數(shù)據(jù)作出特別規(guī)定。

其二，數(shù)據(jù)跨境的統(tǒng)一性規(guī)定不足。香港地區(qū)的《個人資料（私隱）條例》第三十三條體現(xiàn)了嚴格的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制與個人隱私保護要求，然而，該條目前尚未實施，為實現(xiàn)大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境自由流動留下了豐富的實踐空間。澳門地區(qū)的《個人資料保護法》第十九條確立了個人資料跨境的附條件原則和“把關者”原則。內地基于保障數(shù)據(jù)主權和維護國家安全的要求，重點保護關鍵信息基礎設施運營者收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)，明確該類數(shù)據(jù)應本土化存儲，不過并非完全禁止數(shù)據(jù)出境，只要滿足數(shù)據(jù)出境安全管理的相關條件，如通過安全評估等，金融數(shù)據(jù)仍可跨境流動⑧?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)（內地、香港）個人信息跨境流動標準合同》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》等法律文件和政策文件的出臺，將促進數(shù)據(jù)出境和推動大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動安全有序的實現(xiàn)。

（二）事中控制：金融數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管存在缺陷

各行業(yè)數(shù)據(jù)的跨界聯(lián)通與深層次交融在為數(shù)字經(jīng)濟的現(xiàn)代化提供了必要條件的同時也對數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管提出了更高要求。當前，大灣區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展日新月異，數(shù)據(jù)要素市場不斷擴大，金融數(shù)據(jù)跨境流動持續(xù)加快。如何達成維護國家安全與促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的動態(tài)平衡，是大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管面臨的重要課題。與新時代數(shù)據(jù)監(jiān)管標準相比，當前大灣區(qū)的金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管水平仍有較大提升空間。第一，金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管主體不明、監(jiān)管權限不清。從監(jiān)管主體來看，首先，由于香港地區(qū)和澳門地區(qū)的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則偏重原則性規(guī)定，僅從宏觀上規(guī)定了相關組織和人員保護個人資料的職責，未明確與金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管相關的事宜。例如，香港地區(qū)個人資料隱私專員須就個人資料保護條例的遵守情況進行監(jiān)管⑨，澳門地區(qū)公共當局承擔個人資料處理預先監(jiān)控的職責⑩。其次，盡管《數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定內地金融主管部門承擔本行業(yè)、本領域的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責?，但金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管與日常金融數(shù)據(jù)安全監(jiān)管不同，其通常涉及跨區(qū)域、跨部門的行政事務，而“金融主管部門”的規(guī)定太過寬泛，未明確內地的金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管主體。從監(jiān)管權限來看，在金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管主體不明確的情景下，遑論金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管權限。但整體而言，內地現(xiàn)行法律規(guī)范既沒有明確金融主管部門在履行數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責過程中享有的權利，也沒有為其權利行使制定可行性細則。香港地區(qū)個人資料隱私專員可以雇用符合相關條件的人士，協(xié)助其履行職能及行使權利，個人資料（隱私）咨詢委員會可以就任何與個人資料私隱相關的事宜向個人資料隱私專員提出意見?。澳門地區(qū)亦未明確規(guī)定公共當局實行預先監(jiān)控時所享有的權限及應承擔的職責。最后，金融數(shù)據(jù)跨境流動涉及各類復雜法律問題，如果僅依靠原則性法律規(guī)制金融數(shù)據(jù)跨境流動，將會導致監(jiān)管權限不足、監(jiān)管部門權限重疊、監(jiān)管執(zhí)行尺度不一等問題（鐘紅和楊欣雨，2022）[9]。隨著粵港澳三地跨域合作的深入，前海、橫琴、南沙等重大合作平臺的建設將對金融科技監(jiān)管和創(chuàng)新要素流動提出更高要求，粵港澳三地缺乏對金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管的明確規(guī)定是金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系尚未完全建立的直接體現(xiàn)。

第二，缺少金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作?；浉郯娜亟鹑诒O(jiān)管資源配置不均衡，特別是在證券、保險、互聯(lián)網(wǎng)金融等領域，由于監(jiān)管能力、手段以及尺度不一，極易形成“金融洼地”，吸引大量資金流入，導致金融風險（李莉莎和彭子盈，2023）[10]。從監(jiān)管合作體系來看，尚未建立統(tǒng)一的大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動主管部門。金融數(shù)據(jù)跨境政務分屬三地不同部門各自管理，有關部門遵循不同的金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管規(guī)則，金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管容易陷入地方保護主義，挫傷三地金融數(shù)據(jù)跨境流動的積極性。從監(jiān)管合作機制來看，尚未建立金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作機制。盡管金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管面臨監(jiān)管主體不明確和監(jiān)管權限不清晰等困境，但大灣區(qū)仍然可以在現(xiàn)有組織框架下，通過厘清相關部門的監(jiān)管職責和權力結構、加強金融數(shù)據(jù)跨境政務信息的互聯(lián)互通、共同制定適用于粵港澳的標準化監(jiān)管方案等方式，探索建立有效的金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作機制，回應金融數(shù)據(jù)跨境的最新監(jiān)管需求。例如，在金融科技創(chuàng)新監(jiān)管方面，中國人民銀行、香港金融管理局和澳門金融管理局簽署了《關于在粵港澳大灣區(qū)深化金融科技創(chuàng)新監(jiān)管合作的諒解備忘錄》，將中國人民銀行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具、香港金融管理局金融科技監(jiān)管沙盒和澳門金融管理局創(chuàng)新金融科技試行項目的監(jiān)管要求進行聯(lián)網(wǎng)對接，深化粵港澳三地的金融科技創(chuàng)新交流合作。《河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)深圳園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》亦指出，要推動兩地相關機構利用內地金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具與香港金融管理局金融科技監(jiān)管沙盒的聯(lián)網(wǎng)對接，以便利其依托一站式平臺在香港地區(qū)和內地分別測試跨境金融科技項目。此外，河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)積極探索大數(shù)據(jù)、云計算等技術在金融領域的規(guī)范運用，深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，加快金融業(yè)務范式創(chuàng)新。如此一來，不僅可以促進大灣區(qū)數(shù)字金融的發(fā)展，提升金融服務質效，還可以更好地帶動金融支持大灣區(qū)建設。

（三）事后保障：金融數(shù)據(jù)跨境流動中個人信息權利救濟困難

近年來，我國個人隱私保護、數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的力度不斷增強。然而，由于當前粵港澳金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則尚未實現(xiàn)有效銜接，加之金融數(shù)據(jù)跨境的統(tǒng)一主管部門尚未建立，一旦發(fā)生個人金融信息泄露，個人信息權益或得不到切實保障。

第一，粵港澳三地對個人信息權利的界定不一。內地《網(wǎng)絡安全法》與《數(shù)據(jù)安全法》并未明確規(guī)定個人在關鍵信息基礎設施運行中所享有的權利，《個人信息保護法》基于對個人信息的嚴格保護，明確了個人在個人信息處理活動中享有知情權、決定權、查閱權、附條件的“個人信息轉移權”等權利?。對于澳門地區(qū)和香港地區(qū)而言，澳門地區(qū)的《個人資料保護法》專章規(guī)定資料當事人享有信息權、查詢權、反對權、不受自動化決定約束的權利、損害賠償權?。香港地區(qū)的《個人資料（私隱）條例》僅對相關調查及執(zhí)法權力作出規(guī)定?，未明確資料當事人享有的權利。由于粵港澳三地缺乏對個人信息權利的統(tǒng)一性規(guī)定，面對三個司法管轄區(qū)的特殊區(qū)情，難免會產(chǎn)生法律適用的障礙，在受到非法侵害時，個人信息權利的維護或面臨困境。

第二，缺乏個人信息權利救濟機制。個人信息處理者通過某些手段得到處理個人信息的機會，人們或許意識到自己的個人信息被收集，但他們并不清楚信息會被怎樣處理、最終用在何處。個人信息處理者利用信息和技術不對稱的優(yōu)勢，最大程度吸取個人信息在數(shù)字市場中的經(jīng)濟價值，而處于信息技術劣勢地位的用戶無法防范應對，逐步失去對個人信息的掌控權（馮澤華和王依菲，2022）[11]。個人信息權利包括救濟權，用以救濟被侵害的原權利。整體而言，當前針對金融數(shù)據(jù)跨境的個人信息權利救濟機制尚未建立，內地數(shù)據(jù)安全管理規(guī)則僅對相關主體的違法責任予以明確?，如警告、罰款、沒收違法所得等，呈現(xiàn)出明顯的安全本位和責任導向。然而，消極地由相關部門進行事后處罰并不能充分保障個人信息權益，公民在個人信息權利受到侵犯或個人信息處理者因行政機關的違法行為致使相關權益受損時，應享有法律救濟的權利。此外，雖然澳門地區(qū)的《個人資料保護法》規(guī)定資料當事人享有損害賠償權，有權向負責處理資料的實體要求獲得所受損失的賠償?，但并未進一步規(guī)定資料處理實體拒絕賠償時，資料當事人可選擇的救濟舉措。綜而觀之，當前亟須構建個人信息權利救濟機制，細化個人信息權利救濟規(guī)則，推動粵港澳三地個人信息權利救濟規(guī)則的有效銜接、機制對接。

三、粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動的法治路徑

法律是治國之重器，良法是善治之前提?；浉郯娜卦诜e極構建完善的數(shù)據(jù)安全保護制度的同時，也須加快制定有助于數(shù)據(jù)要素便利流動和優(yōu)化配置的跨境規(guī)則，探尋國家安全和經(jīng)濟社會發(fā)展的最佳平衡點?！傲⒎?組織+權利”的三維法治路徑可為大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境安全有序的流動提供堅實保障。

（一）點面結合的立法規(guī)制：推進金融數(shù)據(jù)跨境流動的立法協(xié)同

從立法實踐來看，針對當前金融數(shù)據(jù)跨境流動法律體系不完善的問題，需要在加強數(shù)據(jù)安全、個人信息保護的同時，進一步明確和細化金融數(shù)據(jù)跨境的相關規(guī)定，實現(xiàn)由面到點的立法規(guī)制。首先，國家要重視公民個人隱私的保護，完善數(shù)據(jù)安全管理的頂層設計，建構具有中國特色、彰顯中國智慧的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則體系。其次，內地要推動相關主管部門組織制定本行業(yè)、領域的數(shù)據(jù)分類分級管理制度與重要數(shù)據(jù)目錄，為實現(xiàn)金融數(shù)據(jù)的針對性保護提供制度依據(jù)?？赏ㄟ^制定金融數(shù)據(jù)跨境評估標準、技術規(guī)范、監(jiān)管方案等方式，彌補現(xiàn)行法律對金融數(shù)據(jù)跨境適用性不強的暫時性問題。最后，香港地區(qū)和澳門地區(qū)不僅要推動金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則與內地的銜接，如兩地個人資料（隱私）的范圍應與內地個人信息的規(guī)定趨同化，還要積極出臺規(guī)范金融數(shù)據(jù)跨境的政策制度，進一步打牢金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)范基礎。

從立法模式來看，針對當前粵港澳三地金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則不一致的問題，需要加強金融數(shù)據(jù)安全管理的法治協(xié)同，倡導試行區(qū)域示范法，實現(xiàn)由點到面的立法協(xié)調。大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的立法協(xié)同分為中央主導協(xié)調、單方協(xié)調、自主聯(lián)合協(xié)調模式。由于大灣區(qū)具有多元制度差異，統(tǒng)一立法將面臨重重困難。數(shù)據(jù)立法不涉及《立法法》規(guī)定的法律保留事項，地方立法機關可以自行立法，通過構建區(qū)域示范法機制實現(xiàn)金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的自主聯(lián)合協(xié)調，是可行的路徑選擇。區(qū)域示范法是指復合法域國家的部分區(qū)域為促進法治協(xié)調而制定的供該區(qū)域內不同法域作為立法指南的法律文本，具有區(qū)際適用性的特點，有助于促進不同法域的法律協(xié)同化發(fā)展，彰顯區(qū)域政府間立法協(xié)調的自主性（馮澤華和杜承銘，2021）[12]?？梢圆扇∠纫缀箅y的策略，在粵港澳三地相關政府部門的指導下，由相關法律專家學者以及金融、數(shù)據(jù)行業(yè)協(xié)會的實務工作者聯(lián)合組成起草課題組，負責起草金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的區(qū)域示范法。借助區(qū)域示范法調適大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的立法差異，有利于打通統(tǒng)一立法過程中可能出現(xiàn)的堵點問題，形成制度合力。同時，粵港澳三地可根據(jù)區(qū)域示范法的相關規(guī)定，及時轉化立法或者作出其他契合本地具體情況的規(guī)則銜接安排。

（二）上下貫通的組織監(jiān)管：構建金融數(shù)據(jù)跨境流動統(tǒng)籌監(jiān)管體系

大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境統(tǒng)籌監(jiān)管體系的構建，可以從“無縫隙政府理論”的組織形式與流程再造中得到啟發(fā)?！盁o縫隙政府”的組織形式再造是指對科層制組織形式進行合理改造，如建立由不同職能部門人員組成的跨職能團隊和通才團隊，精簡政府部門人員數(shù)量，消除部門之間的壁壘。組織流程再造是指以最大限度滿足公眾服務需求為出發(fā)點，運用信息技術等將各方面系統(tǒng)整合起來，塑造出完整、優(yōu)化的工作流程和服務價值增加流程。在此過程中，并聯(lián)工序代替了串聯(lián)工序，串聯(lián)工序代替了不同部門的工作環(huán)節(jié)（尚虎平和韓清穎，2014）[13]。大灣區(qū)可以在組織流程再造的前提下，通過確保“主要序列的流動”，將以職能為導向的傳統(tǒng)金融管理機構調整為以過程為導向的無縫隙金融數(shù)據(jù)跨境統(tǒng)籌監(jiān)管機構。

第一，創(chuàng)新大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管體系，構建三級組織架構，實現(xiàn)從上到下的金融數(shù)據(jù)跨境流動統(tǒng)籌監(jiān)管。對于跨區(qū)域協(xié)調監(jiān)管而言，可以在明確相關部門職能范圍和權力結構的基礎上，通過粵港澳三地分別派遣主要官員等方式，組建“粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)安全委員會”作為金融數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)同治理機構。對于跨部門監(jiān)管合作而言，實踐中由于大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動涉及國家網(wǎng)信辦、國家數(shù)據(jù)局、國家金融監(jiān)督管理總局等機構的職責分工與深層次運作機理，加之大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管部門仍未明確，如果由上述部門分別管理金融數(shù)據(jù)跨境事務，很可能出現(xiàn)“多頭管理”等低效率現(xiàn)象。因此，可以探索建立“國家金融監(jiān)督管理總局領導、國家網(wǎng)信辦和國家數(shù)據(jù)局指導、以協(xié)同治理機構為核心、地方金融監(jiān)管部門為抓手”的三級金融數(shù)據(jù)跨境統(tǒng)籌監(jiān)管組織體系。其中，地方金融監(jiān)管部門包括廣東省地方金融管理局、香港金融管理局、澳門金融管理局（見圖1）。

第二，建立數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作機制，自下而上激活金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作的內生動力。實際上，地方熟悉本地區(qū)金融運作情況，通過地方自主聯(lián)合的方式推動金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作，或許比中央主導的效果更好?；浉郯娜叵嚓P部門可以在確保金融數(shù)據(jù)安全的前提下，積極開展跨域合作，推動金融數(shù)據(jù)跨境自由流動，充分釋放金融數(shù)據(jù)的市場價值與經(jīng)濟活力。需要注意的是，香港地區(qū)和澳門地區(qū)實行獨立的稅收制度，自行制定貨幣金融政策，保障金融市場和各類金融機構的經(jīng)營自由，并依法進行管理和監(jiān)督?。金融數(shù)據(jù)跨境管理事務屬于香港地區(qū)和澳門地區(qū)高度自治的范圍，兩地享有較大自主權。相對而言，珠三角九市的金融事務管理自主權較小。比如，廣州市地方金融管理局要接受廣州市人民政府和廣東省地方金融管理局的領導。因此，為深化地方金融數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管合作，可由地方請求中央授權，促進相關規(guī)則銜接。

（三）共殊相融的權利保障：保障金融數(shù)據(jù)跨境流動的個人權益

《一般數(shù)據(jù)保護條例》采取兩種方式定義個人數(shù)據(jù)權利內容，一種是明確定義個人數(shù)據(jù)權利，另一種是對個人數(shù)據(jù)權利進行簡要描述而不定義名稱。與此對應，我國個人信息權利分為明確定義的訪問權、修正權、刪除權、限制處理權、數(shù)據(jù)可攜權、反對權等顯性的個人信息權利以及相關的模糊隱性個人信息權利（盛小平和唐筠杰，2022）[14]。雖然我國法律對個人信息概念的界定均采用列舉式，但保護范圍并不一致。此外，盡管公民的個人信息保護意識不斷增強，但主動維權實踐較少，維權難度大的情況仍然存在（王穎，2021）[15]。

對于金融數(shù)據(jù)跨境流動中的個人信息權利保障而言，個人信息權利為共相，個人信息權利的救濟是個人信息權利的重要內容，是事物的一個方面，為殊相。既要明確個人信息權利的共相認識，也要進一步提高對個人信息權利救濟之殊相認識?？梢酝ㄟ^協(xié)同立法、制定區(qū)域示范法與技術規(guī)范等方式，明確個人信息權利的內涵、外延，規(guī)定個人信息權利救濟的途徑、方式與條件。如《粵港澳大灣區(qū)（內地、香港）個人信息跨境流動標準合同》對個人信息主體、接收方接受個人信息主體維護權利的形式作出規(guī)定，個人信息權利主體可以依法向內地或者香港有管轄權的法院提起訴訟；接收方接受個人信息主體不僅可以向國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、廣東省互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、香港特別行政區(qū)政府創(chuàng)新科技及工業(yè)局、政府資訊科技總監(jiān)辦公室、香港個人資料私隱專員公署等相關監(jiān)管機構投訴，還可以向內地或者香港有管轄權的法院提起訴訟?。個人信息權利保障對大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動具有重要意義：一方面，依法保障個人信息權利可以激發(fā)公民參與數(shù)據(jù)跨境流動的積極性，從而間接促進金融數(shù)據(jù)的跨境自由流動；另一方面，建立個人信息權利救濟機制的過程，亦是保護公民個人隱私、維護國家數(shù)據(jù)主權與安全的過程。大灣區(qū)作為新時代改革開放的“先行示范區(qū)”，有必要也有條件先行先試，以金融數(shù)據(jù)跨境流動為試驗樣本，探索保障公民個人信息權益之法治進路。

四、結語

在數(shù)字經(jīng)濟時代，金融數(shù)據(jù)愈發(fā)成為數(shù)字中國與數(shù)字灣區(qū)建設的“助推器”。不同于一般的數(shù)據(jù)跨境流動，粵港澳大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動因其特殊的地理區(qū)位和數(shù)據(jù)類型，應受到更為廣泛的關注。當前，國家層面對大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動展開了初步探索，出臺了一系列法律規(guī)范，但尚未深度破除金融數(shù)據(jù)跨境規(guī)則銜接、機制對接的制度性壁壘，導致大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動面臨立法規(guī)制、組織監(jiān)管、權利保障等層面的現(xiàn)實問題。橫琴、前海、南沙、河套深港合作區(qū)等重大合作平臺可以成為探索大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動法治路徑的理想沙盒，在結合大灣區(qū)實際，借鑒吸收數(shù)據(jù)跨境治理有益域外經(jīng)驗的前提下，可通過點面結合的立法規(guī)制、上下貫通的組織監(jiān)管以及共殊相融的權利保障為合作區(qū)的金融數(shù)據(jù)跨境流動提供多維度的法治保障。同時，總結并推廣合作區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境治理的先行經(jīng)驗，可以為大灣區(qū)金融數(shù)據(jù)跨境流動的安全有序和國家數(shù)據(jù)跨境治理能力的現(xiàn)代化打牢基礎。

注：

①詳見《數(shù)字中國發(fā)展報告（2022年）》。

②詳見《網(wǎng)絡安全法》第三十一條、第三十七條。

③詳見《數(shù)據(jù)安全法》第二條、第六條、第三十一條。

④詳見《個人信息保護法》第二十八條、第三十八條、第四十五條。

⑤詳見《個人信息出境標準合同辦法》第四條。

⑥《數(shù)據(jù)安全法》第二十一條，明確國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度，對數(shù)據(jù)實行分類分級保護，同時國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調機制統(tǒng)籌協(xié)調有關部門制定重要數(shù)據(jù)目錄，加強對重要數(shù)據(jù)的保護。但目前我國數(shù)據(jù)分類分級保護制度和重要數(shù)據(jù)目錄尚未完全建立。

⑦如中國人民銀行《關于銀行業(yè)金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》將個人金融信息劃分為個人身份信息、個人財產(chǎn)信息、個人賬戶信息、個人信用信息、個人金融交易信息等七類?！秱€人金融信息保護技術規(guī)范》則將個人金融信息按照敏感程度由高到低分為C3、C2、C1三個類別?！吨袊嗣胥y行金融消費者權益保護實施辦法》在界定消費者金融信息范圍的前提下，明確消費者金融信息的處理包括消費者金融信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等。

⑧如《個人信息保護法》第三十八條規(guī)定，個人信息處理者向境外提供個人信息的，應滿足三個條件之一：一是通過國家網(wǎng)信部門組織的安全評估；二是按照國家網(wǎng)信部門的規(guī)定經(jīng)專業(yè)機構認證個人信息保護；三是按照國家網(wǎng)信部門制定的標準合同與境外接收方訂立合同，約定雙方的權利和義務。

⑨詳見《個人資料（私隱）條例》第八條。

⑩詳見《個人資料保護法》第二十二條。

?詳見《數(shù)據(jù)安全法》第六條。

?詳見《個人資料（私隱）條例》第九條、第十一條。

?詳見《個人信息保護法》第四十四條、第四十五條。

?詳見《個人資料保護法》第三章。

?詳見《個人資料（私隱）條例》第9A部。

?詳見《網(wǎng)絡安全法》第六章、《數(shù)據(jù)安全法》第六章。

?詳見《個人資料保護法》第十四條。

?詳見《香港特別行政區(qū)基本法》第二條、第一百零六條、第一百零八條、第一百一十條；《澳門特別行政區(qū)基本法》第二條、第一百零四條、第一百零六條、第一百零七條。

?詳見《粵港澳大灣區(qū)（內地、香港）個人信息跨境流動標準合同》第四條、第五條。

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