美國(guó)通過雙反損害初裁，東南亞光伏產(chǎn)能陷入停滯

鄭慧

當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月7日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（USITC）通過東南亞四國(guó)光伏產(chǎn)品反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查關(guān)于損害的初步裁定。委員會(huì)認(rèn)為，有合理跡象表明，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)因從柬埔寨、馬來西亞、泰國(guó)和越南進(jìn)口的晶硅光伏電池（無論是否組裝成組件）而遭受實(shí)質(zhì)性損害。

這意味著，美國(guó)商務(wù)部將繼續(xù)此輪雙反調(diào)查，并預(yù)計(jì)于7月18日作出反補(bǔ)貼稅初裁，10月1日作出反傾銷初裁。如無延期，相應(yīng)關(guān)稅將于初裁通過后開始征收。

據(jù)美國(guó)商務(wù)部，此次雙反調(diào)查中，越南、柬埔寨、馬來西亞、泰國(guó)被指控的傾銷幅度分別為271.28%、125.37%、81.22%、70.36%；被指控的補(bǔ)貼率較低，僅高于最低限度（發(fā)達(dá)國(guó)家1%，發(fā)展中國(guó)家2%）。傾銷幅度、補(bǔ)貼率是美國(guó)商務(wù)部確定關(guān)稅稅率的基礎(chǔ)，一般來說最終確定的稅率會(huì)等于或低于上述幅度。

此輪東南亞四國(guó)雙反調(diào)查，源于七家美國(guó)太陽能制造商于4月24日提交的請(qǐng)?jiān)笗?。這些公司包括美國(guó)最大的薄膜光伏制造商First Solar、總部位于瑞士的Meyer Burger、總部位于韓國(guó)的Qcells、美國(guó)多晶硅制造商REC Silicon、美國(guó)鈣鈦礦路線光伏企業(yè)Swift Solar、美國(guó)光伏制造商Mission Solar，以及擬在美國(guó)建立電池片產(chǎn)能的可再生能源開發(fā)商Convalt Energy。

東南亞是中國(guó)光伏企業(yè)出口美國(guó)的主要生產(chǎn)基地。此次雙反雖然不只波及中國(guó)企業(yè)，但某種程度上，可以看作是針對(duì)中國(guó)光伏制造在全球的優(yōu)勢(shì)地位，基于此前一系列措施的“堵漏”和強(qiáng)化。

此前，美國(guó)對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的光伏產(chǎn)品發(fā)起過兩輪雙反調(diào)查，并通過《1974年貿(mào)易法》第201條、301條征收高額關(guān)稅，導(dǎo)致多家中國(guó)光伏企業(yè)在東南亞國(guó)家設(shè)廠出口美國(guó)。

5月14日，美國(guó)在原有對(duì)華“301”關(guān)稅基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高了包括光伏電池在內(nèi)的多種產(chǎn)品的關(guān)稅。

中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人對(duì)此表示，美國(guó)出于國(guó)內(nèi)政治考慮，濫用301關(guān)稅復(fù)審程序，進(jìn)一步提高部分對(duì)華產(chǎn)品加征的301關(guān)稅，將經(jīng)貿(mào)問題政治化、工具化，是典型的政治操弄，中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿。

外交部發(fā)言人汪文斌在記者會(huì)上表示，美方繼續(xù)將經(jīng)貿(mào)問題政治化，進(jìn)一步增加對(duì)華關(guān)稅，是錯(cuò)上加錯(cuò)，只會(huì)顯著推升進(jìn)口商品成本，讓美國(guó)企業(yè)和消費(fèi)者承擔(dān)更多的損失，令美國(guó)消費(fèi)者付出更大的代價(jià)。

近年來全球光伏需求不斷增加，中國(guó)光伏對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴已遠(yuǎn)不如十年前。但另一方面，在各國(guó)市場(chǎng)降價(jià)內(nèi)卷的當(dāng)下，美國(guó)市場(chǎng)仍然維持著相對(duì)較高溢價(jià)，是當(dāng)前為數(shù)不多的利潤(rùn)市場(chǎng)。

盡管在《通貨削減法案》（下稱“IRA”）的支持下，美國(guó)本土光伏組件產(chǎn)能擴(kuò)產(chǎn)迅速，但在硅片、電池片等上游環(huán)節(jié)，美國(guó)幾乎沒有可用的本土產(chǎn)能，且擴(kuò)產(chǎn)面臨諸多困難。因此，美國(guó)清潔能源組織與部分光伏企業(yè)也對(duì)此輪雙反提出異議。

當(dāng)前，歐美國(guó)家對(duì)于保證供應(yīng)鏈安全、維護(hù)本土制造的意愿已經(jīng)超越全球化時(shí)期對(duì)于專業(yè)分工的信仰。隨著美國(guó)持續(xù)加碼貿(mào)易壁壘，中國(guó)光伏企業(yè)的東南亞產(chǎn)能走到進(jìn)退十字路口。

堵截中國(guó)光伏，新雙反的必然性

2012年、2015年，美國(guó)兩次對(duì)中國(guó)光伏發(fā)起雙反。中國(guó)生產(chǎn)的晶硅電池、組件（無論是否用別國(guó)生產(chǎn)電池），以及別國(guó)利用中國(guó)晶硅電池生產(chǎn)的組件，均被列入制裁范圍，面臨高額的懲罰性反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，不同企業(yè)通過復(fù)審，具體稅率不同。

隨后，美國(guó)又針對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品展開多次貿(mào)易救濟(jì)，主要包括根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第201條、301條展開的貿(mào)易保護(hù)和關(guān)稅征收以及所謂“涉疆法案”。

其中“201”關(guān)稅始自特朗普政府，從2018年1月起對(duì)進(jìn)口美國(guó)的太陽能電池和組件征收30%的關(guān)稅，之后逐年降低5%。2022年2月，拜登政府上臺(tái)后將這一關(guān)稅政策延長(zhǎng)至2026年，稅率調(diào)整為14.75%，逐年降低0.25%。有少數(shù)發(fā)展中國(guó)家和部分產(chǎn)品有豁免。

2018年7月，特朗普政府針對(duì)包括光伏產(chǎn)品在內(nèi)的多種中國(guó)出口至美國(guó)的產(chǎn)品實(shí)施為期四年的“301”關(guān)稅，光伏電池與組件的稅率為25%。拜登政府上臺(tái)后延續(xù)了這一關(guān)稅政策。

此外，拜登政府還發(fā)起所謂“涉疆法案”（UFLPA），要求出口至美國(guó)產(chǎn)品不含新疆成分，進(jìn)一步圍堵中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)鏈。

中國(guó)生產(chǎn)的電池、組件被全方面堵截后，光伏企業(yè)開啟海外布局。最普遍的做法是在東南亞設(shè)廠，利用中國(guó)進(jìn)口的硅片等材料，在東南亞生產(chǎn)電池片和組件，再出口至美國(guó)。由此，東南亞取代中國(guó)成為美國(guó)進(jìn)口光伏組件的主要來源，但背后主要是中國(guó)企業(yè)。

目前中國(guó)生產(chǎn)的光伏產(chǎn)品面臨“雙反+201+301+涉疆法案”的關(guān)稅組合和貿(mào)易壁壘，稅額高昂，已經(jīng)幾乎很少直接出口至美國(guó)。也因此，拜登政府不久前宣布的加征“301”關(guān)稅，對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的光伏產(chǎn)品實(shí)際影響很小。

而東南亞的光伏產(chǎn)品，僅需征收“201”關(guān)稅（柬埔寨豁免）。2021年，針對(duì)“201”關(guān)稅，拜登政府提高電池片豁免額度至5吉瓦（GW），并豁免雙面組件的關(guān)稅。考慮到近年來雙面組件逐漸成為主流，東南亞產(chǎn)能受“201”關(guān)稅的影響也有限。

表1：頭部光伏企業(yè)東南亞布局情況

資料來源：索比光伏網(wǎng)、公司公告等。制表：顏斌

但就在2021年，美國(guó)光伏制造商又開始要求調(diào)查“反規(guī)避”行為，即利用中國(guó)硅片等上游原材料，在馬來西亞、越南、泰國(guó)、柬埔寨生產(chǎn)電池、組件，以規(guī)避對(duì)中國(guó)光伏的雙反關(guān)稅。2022年3月，美國(guó)商務(wù)部展開調(diào)查，并于2023年8月下達(dá)終判，認(rèn)定部分企業(yè)的規(guī)避行為存在，將加征雙反關(guān)稅。

不過，拜登政府就反規(guī)避關(guān)稅給出了兩年豁免期。且針對(duì)所謂的“規(guī)避”，仍有應(yīng)對(duì)方法：其一，采用非中國(guó)生產(chǎn)的硅片，硅片產(chǎn)地以“完成”制造最終步驟的國(guó)家為準(zhǔn)，也就是說，只要切片地點(diǎn)不在中國(guó)，即非中國(guó)生產(chǎn)；其二，雖然采用中國(guó)生產(chǎn)的硅片，但生產(chǎn)組件的六種主要輔材中，來自中國(guó)的不超過兩種。

反規(guī)避豁免已于今年6月6日到期，但在此之前，頭部中國(guó)光伏企業(yè)已加強(qiáng)東南亞地區(qū)的硅片產(chǎn)能布局。

據(jù)彭博新能源估計(jì)，東南亞不受新關(guān)稅影響的預(yù)期年產(chǎn)能達(dá)到55GW，隨著東南亞產(chǎn)能不斷整合優(yōu)化，生產(chǎn)的組件預(yù)計(jì)還會(huì)更加便宜。

據(jù)其預(yù)測(cè)，到2024年底，東南亞制造的光伏組件生產(chǎn)成本約15.6美分/W，2025年底，售價(jià)將從2024年的略高于23美分/W降至16美分/W。而相比之下，在獲得補(bǔ)貼之前，美國(guó)組件生產(chǎn)成本約23.2美分/W，如果采用本土電池片，則成本將增至近30美分/W。

這意味著，即使在IRA補(bǔ)貼的作用下，美國(guó)組件產(chǎn)能大增，卻仍然很難與東南亞產(chǎn)能競(jìng)爭(zhēng)。

據(jù)標(biāo)普全球市場(chǎng)情報(bào)數(shù)據(jù)，2023年美國(guó)進(jìn)口的光伏組件飆升至54GW，同比增長(zhǎng)82%。其中，第四季度進(jìn)口量達(dá)到15GW，越南、泰國(guó)、馬來西亞、柬埔寨的占比分別約29.8%、22.6%、20%、11.6%，東南亞四國(guó)合計(jì)約84%。

美國(guó)太陽能制造商聯(lián)盟（SEMA）認(rèn)為，從東南亞涌入的進(jìn)口組件遠(yuǎn)超美國(guó)自身的供給與需求，且可能會(huì)在2024年進(jìn)一步惡化，庫存量將達(dá)到預(yù)期需求的2.4倍。

基于此，美國(guó)的光伏制造商發(fā)動(dòng)了對(duì)東南亞光伏的新一輪雙反指控。

東南亞光伏產(chǎn)能進(jìn)退

有貿(mào)易壁壘、產(chǎn)品價(jià)格更高的美國(guó)，是東南亞光伏產(chǎn)能的主要市場(chǎng)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此輪雙反對(duì)東南亞產(chǎn)能的影響較大，一是會(huì)將此前未被認(rèn)定為規(guī)避的企業(yè)納入征稅范疇，二是會(huì)削弱此前針對(duì)“反規(guī)避”的應(yīng)對(duì)措施。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，東南亞很多二三線小廠，甚至包括一些大廠，目前均處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。“現(xiàn)在大家都不敢從這四國(guó)向美國(guó)運(yùn)組件?！币晃幻绹?guó)當(dāng)?shù)亟?jīng)銷商透露，目前其收到的某光伏企業(yè)報(bào)價(jià)均為美國(guó)產(chǎn)組件價(jià)格，由于東南亞關(guān)稅存在不確定性，無法報(bào)出完稅價(jià)格。

表2：中國(guó)上市光伏企業(yè)美國(guó)建廠情況統(tǒng)計(jì)

資料來源：上市公司公告、北極星太陽能網(wǎng)、國(guó)金證券等公開資料

據(jù)上海有色網(wǎng)（SMM）調(diào)研，中國(guó)組件企業(yè)在東南亞的組件生產(chǎn)基地通常開工率維持在80%以上，但自5月起，組件企業(yè)為預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)逐步下調(diào)東南亞產(chǎn)量，5月，中國(guó)組件企業(yè)在東南亞產(chǎn)量約2.4GW，環(huán)比降幅33.3%，開工率約56%；6月，中國(guó)組件企業(yè)在東南亞產(chǎn)量約1.3GW，環(huán)比降幅45.8%，開工率約30%。

東南亞工廠的停滯并非完全是由于此次提出的雙反。5月16日，拜登政府宣布取消“201”關(guān)稅的雙面組件豁免條款，并確認(rèn)反規(guī)避的豁免期于6月6日結(jié)束，多重因素影響之下，東南亞產(chǎn)能走到進(jìn)退的十字路口。

據(jù)索比光伏網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2024年一季度，東南亞多晶硅、硅片、電池片、組件產(chǎn)能分別達(dá)到8.2萬噸、34.2GW、69.6GW、93.2GW。其中，中國(guó)光伏企業(yè)在東南亞的產(chǎn)能占據(jù)顯著地位，硅片、電池片、組件產(chǎn)能分別達(dá)到27GW、45GW、50GW。

6月4日，有消息稱隆基綠能在馬來西亞的光伏組件廠將從當(dāng)周開始逐步關(guān)停，隆基在越南電池片工廠的五條產(chǎn)線也已經(jīng)全部停工。6月5日，天合光能的泰國(guó)工廠也被傳停產(chǎn)，其中組件產(chǎn)線已于5月底停產(chǎn)，電池產(chǎn)線計(jì)劃6月13日左右停產(chǎn)。

對(duì)此，隆基在6月7日公告回應(yīng)，稱公司在馬來西亞布局硅棒、硅片、電池和組件產(chǎn)能，目前工廠均處于生產(chǎn)狀態(tài)。在越南布局的電池和組件產(chǎn)能，其中組件工廠目前處于生產(chǎn)狀態(tài)，電池工廠因市場(chǎng)原因臨時(shí)性停產(chǎn)，后續(xù)將根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行評(píng)估和決策。

天合光能回應(yīng)稱，公司在泰國(guó)和越南的產(chǎn)能即將進(jìn)入停產(chǎn)檢修狀態(tài)，類似檢修在每年的年中都會(huì)有。天合表示，兩地產(chǎn)能主要面向美國(guó)，但是美國(guó)市場(chǎng)的需求受到一些政策環(huán)境影響，短期會(huì)有一些波動(dòng)，公司會(huì)依據(jù)行業(yè)和市場(chǎng)的情況，對(duì)生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)最優(yōu)調(diào)整。

復(fù)雜的貿(mào)易環(huán)境下，從去年開始，頭部光伏企業(yè)紛紛宣布新一輪產(chǎn)能出海規(guī)劃，新的目的地主要包括美國(guó)、中東等。

協(xié)鑫集團(tuán)董事長(zhǎng)朱共山在6月11日上海國(guó)際太陽能光伏與智慧能源展（SNEC）的發(fā)言中表示，當(dāng)前，全球產(chǎn)業(yè)鏈深度重構(gòu)，中國(guó)光伏全面出海成為必然。歐美、印度等國(guó)愈發(fā)重視本國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈自主性與可控性，不斷揮起“關(guān)稅大棒”，倒逼中國(guó)光伏從取道東南亞的“曲線出海”向全面出海轉(zhuǎn)變，從單一的技術(shù)、產(chǎn)品出海，向包括設(shè)備、原材料在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈抱團(tuán)出海轉(zhuǎn)變。

他預(yù)計(jì)，三年到五年內(nèi)中國(guó)光伏行業(yè)將完成第一階段的全產(chǎn)業(yè)鏈出海，面向美國(guó)、歐洲、東南亞、印度、中東、北非、南美等全球重點(diǎn)區(qū)域，建立全球化運(yùn)營(yíng)新優(yōu)勢(shì)。

殺敵一千，自損八百？

這份由七家美國(guó)光伏制造商聯(lián)合發(fā)起的請(qǐng)?jiān)笗诿绹?guó)國(guó)內(nèi)并未得到一致?lián)碜o(hù)。

針對(duì)此輪雙反請(qǐng)?jiān)?，美?guó)太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SEIA）、美國(guó)清潔電力協(xié)會(huì)（ACP）、先進(jìn)能源聯(lián)合組織（Advanced Energy United）和美國(guó)可再生能源委員會(huì)（ACORE）曾發(fā)表聯(lián)合聲明，認(rèn)為該申請(qǐng)給美國(guó)太陽能產(chǎn)業(yè)帶來了市場(chǎng)不確定性，并對(duì)本土供應(yīng)鏈建設(shè)構(gòu)成潛在威脅，希望拜登政府用其他方案來解決請(qǐng)?jiān)刚叩膿?dān)憂。

美國(guó)清潔能源組織的憂慮不無道理。據(jù)Infolink預(yù)測(cè)，到2024年底，美國(guó)的組件產(chǎn)能將達(dá)到56GW，但電池片產(chǎn)能僅約7GW，存在大量的電池片缺口。如果東南亞的電池片面臨“雙反”，那么美國(guó)的組件廠商則需要尋找四國(guó)以外的供應(yīng)商，如印度尼西亞、老撾、印度等，但這些地方的電池片產(chǎn)能并不足以滿足美國(guó)的市場(chǎng)需求。

表3：海外電池產(chǎn)能情況（GW）

資料來源：PVinfolink，中信建投

表4：美國(guó)本土組件產(chǎn)能

資料來源：PV Infolink，中信建投

美國(guó)葡萄太陽能創(chuàng)始人袁海洋告訴《財(cái)經(jīng)》，美國(guó)當(dāng)前能生產(chǎn)出電池片的企業(yè)極少，僅Suniva擁有約400MW的PERC電池產(chǎn)能，且其未來三年的產(chǎn)能均已被光伏制造商Heliene以27美分/W的高價(jià)買走，而其成本僅約15美分/W，還不包括4美分/W的補(bǔ)貼。

中國(guó)企業(yè)目前在東南亞四國(guó)以外布局的電池片產(chǎn)能也不多。中潤(rùn)光能擬在老撾建設(shè)約9GW電池產(chǎn)能，其中5GW電池片在去年宣布投產(chǎn)。據(jù)悉，前不久已有在美建廠的中國(guó)光伏企業(yè)向中潤(rùn)采購(gòu)電池片。

袁海洋表示，由于去年及今年一季度美國(guó)囤了太多組件，目前庫存達(dá)到40GW，已足夠今年全年的預(yù)期安裝量，因此目前美國(guó)的終端市場(chǎng)還未感受到影響。預(yù)計(jì)明年一季度后，會(huì)面臨供應(yīng)緊張、價(jià)格上漲的局面。

拜登政府在5月16日的公告中提出，將支持陸上晶硅光伏硅片、電池片的技術(shù)研發(fā)，美國(guó)能源部已宣布將提供超過7000萬美元的研發(fā)資金，以培育太陽能產(chǎn)業(yè)鏈的新技術(shù)。此外，未來將密切關(guān)注電池片的進(jìn)口情況，或?qū)ⅰ?01”關(guān)稅中豁免電池片的進(jìn)口配額提升至7.5GW。

除了美國(guó)的清潔能源組織，部分美國(guó)光伏企業(yè)及中國(guó)在美投資或參與合資的光伏制造企業(yè)，也對(duì)此輪雙反調(diào)查表達(dá)了不滿。此外，據(jù)UTILITY DIVE報(bào)道，在5月中旬美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）舉行的聽證會(huì)中，有企業(yè)代表對(duì)此次雙反發(fā)起者的立場(chǎng)和意圖表達(dá)異議。

開發(fā)商N(yùn)extEra Energy認(rèn)為，發(fā)起此輪雙反的企業(yè)聯(lián)盟并不能代表美國(guó)的硅基光伏產(chǎn)業(yè)，因?yàn)镕irst Solar生產(chǎn)的是與晶硅組件直接競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品——薄膜組件，且初創(chuàng)企業(yè)Convalt Energy尚未生產(chǎn)任何產(chǎn)品。目前，Convalt Energy已從發(fā)起者隊(duì)伍中除名。

阿特斯（Canadian Solar）的代表律師指出，此案并非美國(guó)制造商與外國(guó)制造商的矛盾，而是韓華（Qcells）等美國(guó)組件生產(chǎn)商試圖在其他美國(guó)組件生產(chǎn)商中占據(jù)商業(yè)優(yōu)勢(shì)，“這并不是為了減少進(jìn)口，而是為了壟斷市場(chǎng)”。

韓華成立于韓國(guó)，目前在美擁有5.1GW組件產(chǎn)能，且有電池?cái)U(kuò)產(chǎn)規(guī)劃。

據(jù)Infolink預(yù)測(cè)，2024年末韓華在美組件產(chǎn)能將達(dá)到8.4GW。屆時(shí)在美國(guó)本土，其光伏組件產(chǎn)能排名第二，晶硅光伏組件產(chǎn)能排名第一。

針對(duì)電池片的供應(yīng)問題，韓華在聽證會(huì)上表示，并不擔(dān)心此舉會(huì)引發(fā)美國(guó)市場(chǎng)不穩(wěn)定，因?yàn)椤耙粋€(gè)電池廠可以在兩年內(nèi)建成”，且現(xiàn)有的太陽能擴(kuò)產(chǎn)公告“遠(yuǎn)高于可能的需求”。