院系治理現(xiàn)代化視域下院系一把手監(jiān)督實(shí)效問題研究

閆冰 楊欽鵬

隨著我國(guó)高等教育領(lǐng)域改革的全面深化，高校的治理重心逐漸向院系下移。作為大學(xué)主要職能的具體承擔(dān)者，院系在高校治理中承載著越來越多的期盼。“院系治理現(xiàn)代化”自2017年正式進(jìn)入國(guó)家政策視野后，中共中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見》《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等政策，院系治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為新時(shí)代高校提升治理能力、完善治理體系，謀求高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

院系治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

院系治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵豐富，既包括高校院系治理體系現(xiàn)代化，也包括高校院系治理能力現(xiàn)代化。本文通過對(duì)“現(xiàn)代化”和“治理”概念演變邏輯進(jìn)行闡述，借助學(xué)術(shù)界已有研究成果，對(duì)院系治理現(xiàn)代化做出界定。

根據(jù)學(xué)術(shù)界對(duì)現(xiàn)代化內(nèi)涵的基本共識(shí)，現(xiàn)代化是現(xiàn)代性在物質(zhì)、制度、觀念三個(gè)層面的增加和擴(kuò)展，是打破和構(gòu)建制度、規(guī)則和結(jié)構(gòu)， 并使之有機(jī)、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)的變遷過程。治理則是現(xiàn)代國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。管理社會(huì)事業(yè)所追求的方式，具有參與主體的多元化、權(quán)力運(yùn)行的雙向互動(dòng)、追求服務(wù)性和效能性等內(nèi)涵。

在學(xué)術(shù)界，關(guān)于何為院系治理現(xiàn)代化并沒有形成定論，學(xué)者們基于現(xiàn)代化和治理的內(nèi)涵，從不同研究視角和方法出發(fā)對(duì)院系治理現(xiàn)代化做出了解釋。如從宏大制度邏輯下出發(fā)，將高校院系治理現(xiàn)代化理解為通過對(duì)事關(guān)院系治理的根本性制度的變革、設(shè)計(jì)與重塑；從價(jià)值理念出發(fā)，指出院系治理現(xiàn)代化既是一種理念，也是一種治理過程和治理結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是在法治框架下通過優(yōu)化院系組織環(huán)境、結(jié)構(gòu)、制度， 彰顯院系治理理念的組織變革過程。

本文認(rèn)為，院系治理現(xiàn)代化是高校院系以多元民主、協(xié)同治理、擴(kuò)大參與等價(jià)值理念為指導(dǎo)，通過變革體制機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的院系治理體系，以提升院系治理效能的動(dòng)態(tài)過程。院系治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，不僅為院系治理提供了基本的價(jià)值取向，也為院系治理提供了重要的活動(dòng)框架。

院系治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，推進(jìn)院系治理現(xiàn)代化的實(shí)踐如火如荼，但不可否認(rèn)的是，高校院系治理現(xiàn)代化仍面臨著不少的現(xiàn)實(shí)困境。杜鵬林基于“第七輪”高校巡視反饋通報(bào)的文本分析，提出31所中管高校在權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督中存在許多共性問題，如堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不足、內(nèi)部治理體系與治理能力欠缺、重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)突出等。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”。在院系權(quán)力配置中，院系一把手占據(jù)主導(dǎo)地位，起到“關(guān)鍵少數(shù)”的作用，院系一把手權(quán)力失范必然會(huì)影響整個(gè)院系政治生態(tài)，成為院系治理現(xiàn)代化的突出困境。從高校院系治理實(shí)踐來看，院系一把手權(quán)力失范的表現(xiàn)主要有權(quán)力尋租、權(quán)力高度集中與制度約束不足三種形式。

一、權(quán)力尋租

中紀(jì)委所披露高校問題的數(shù)據(jù)顯示，自2013年2月到2023年4月30日，中紀(jì)委網(wǎng)站披露涉及高校的違法違紀(jì)人數(shù)共計(jì)188人。在對(duì)涉案人員職務(wù)情況的分析中發(fā)現(xiàn)，擔(dān)任校（院）長(zhǎng)的違法違紀(jì)人員有84人，占被查人數(shù)的44.68%。這一情況表明， 院系一把手掌握著較多的權(quán)力和資源，如果未能進(jìn)行有效監(jiān)督，權(quán)力尋租的可能性較大。李莉莎基于2007年至2019年高校腐敗犯罪裁判文書的大數(shù)據(jù)采集，指出高校二級(jí)學(xué)院也是高校腐敗犯罪易發(fā)地，存在腐敗的高風(fēng)險(xiǎn)，其案發(fā)態(tài)勢(shì)不容小覷，其發(fā)案原因多與資金、財(cái)物管理、招生以及學(xué)術(shù)科研工作有關(guān)。

二、權(quán)力高度集中

治理主體的多元民主參與，以及權(quán)力運(yùn)行的雙向互動(dòng)，均是院系治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而，當(dāng)前部分院系權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制仍然十分滯后，院系權(quán)力集中于一把手，權(quán)力運(yùn)行是單純的自上而下，缺乏與權(quán)力相對(duì)人的互動(dòng)。院系一把手對(duì)院系的教學(xué)活動(dòng)、學(xué)科發(fā)展計(jì)劃、活動(dòng)規(guī)劃等具有較大的話語權(quán)，對(duì)于院系人員和資源的調(diào)度常采取自上而下的“單線”模式，一把手做出通知，教職員工的角色為執(zhí)行者，學(xué)生的角色為聽從者。

三、權(quán)力約束不足

權(quán)力是一把“雙刃劍”，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，對(duì)權(quán)力予以約束。然而在高校院系治理實(shí)踐中，針對(duì)院系權(quán)力行使的制度設(shè)計(jì)不夠完善，導(dǎo)致院系一把手權(quán)力行使缺乏約束。具體表現(xiàn)為一把手權(quán)力行使的自我意識(shí)較強(qiáng)、程序性不足、規(guī)范意識(shí)薄弱。

協(xié)同治理整體框架下問題生成機(jī)制分析

基于協(xié)同治理整體框架，本文對(duì)院系一把手監(jiān)督薄弱生成因素進(jìn)行提取和分類，將其劃分為“動(dòng)力因素”“協(xié)同因素”與“行動(dòng)因素”三類，將一把手監(jiān)督缺失作為三種因素共同作用下的影響。

一、動(dòng)力因素：監(jiān)督意識(shí)不足為權(quán)力尋租提供可能

高校監(jiān)督主體監(jiān)督理念碎片化，缺乏協(xié)同監(jiān)督動(dòng)力。高校在推進(jìn)治理中心下移，給予院系更大自主權(quán)中，學(xué)校監(jiān)督主體對(duì)院系監(jiān)督也相對(duì)弱化，在放權(quán)中也松懈了監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督的整體統(tǒng)籌性差。各監(jiān)督主體在一把手監(jiān)督中各掃門前雪，著眼于完成本部門監(jiān)督任務(wù)，而忽視與其他部門的溝通和配合。

院系一把手自覺接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，存在對(duì)監(jiān)督的排斥心理。由于在現(xiàn)行院系領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制下，院系一把手對(duì)于學(xué)院日常工作的各個(gè)領(lǐng)域和具體事項(xiàng)上擁有絕對(duì)的話語權(quán)和決定權(quán)。受權(quán)力慣性影響，部分院系一把手滋生權(quán)力領(lǐng)地影響，從而對(duì)監(jiān)督持有錯(cuò)誤觀念，將監(jiān)督視為對(duì)其權(quán)威的挑戰(zhàn)和工作的不信任，充滿對(duì)監(jiān)督的排斥心理。

受傳統(tǒng)行政體制的影響，常態(tài)化監(jiān)督存在困難。在院系內(nèi)，包括監(jiān)督主體在內(nèi)的院系老師的升職和發(fā)展受院系一把手的影響較大，監(jiān)督主體擔(dān)心因監(jiān)督工作得罪一把手而影響自身職業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)于一把手的監(jiān)督成為了客觀上的“燙手山芋”，常態(tài)化監(jiān)督不足，與其他監(jiān)督主體協(xié)同性差。

二、協(xié)同因素：監(jiān)督結(jié)構(gòu)碎片化為權(quán)力高度集中提供空間

當(dāng)前，高校院系一把手監(jiān)督結(jié)構(gòu)碎片化，各監(jiān)督主體之間缺乏有機(jī)聯(lián)系和系統(tǒng)協(xié)作。導(dǎo)致高校黨內(nèi)外多元監(jiān)督主體協(xié)同困難，難以形成監(jiān)督合力。

黨外監(jiān)督作用發(fā)揮不到位，黨內(nèi)外監(jiān)督不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，高校審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督以及老師群眾監(jiān)督在一把手監(jiān)督中作用不明顯，高校監(jiān)督主要依靠高校黨委監(jiān)督、高校紀(jì)委監(jiān)督以及院系領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督，對(duì)黨外監(jiān)督缺乏重視，難以發(fā)揮財(cái)會(huì)、審計(jì)對(duì)于院系一把手經(jīng)濟(jì)責(zé)任專業(yè)監(jiān)督作用，難以發(fā)揮師生近距離常規(guī)監(jiān)督作用。

高校一把手監(jiān)督主體在縱向和橫向上缺乏有機(jī)聯(lián)系和協(xié)作。從縱向結(jié)構(gòu)上看，院系一把手監(jiān)督在高校黨委、高校紀(jì)委以及院系同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督之間缺乏統(tǒng)籌，各主體監(jiān)督工作統(tǒng)一性差，存在內(nèi)容重復(fù)或監(jiān)督空位現(xiàn)象。從橫向結(jié)構(gòu)上看，不同監(jiān)督方向、監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)督主體之間缺乏合作，各行其是。

三、行動(dòng)因素：監(jiān)督制度缺失為權(quán)力約束不足提供條件

院系治理現(xiàn)代化的重要實(shí)質(zhì)之一便是院系治理體系的現(xiàn)代化，要求構(gòu)建完備的制度體系和運(yùn)行機(jī)制。但是由于高校以教學(xué)科研為主要目標(biāo)的工作導(dǎo)向，在對(duì)院系一把手進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，缺乏足夠的制度保障和支持，導(dǎo)致多元監(jiān)督主體難以進(jìn)行制度化協(xié)作，嚴(yán)重影響一把手監(jiān)督效能。

院系一把手監(jiān)督制度框架的頂層設(shè)計(jì)不足，從校到院貫通的一把手監(jiān)督體系未能建立起來。在高校治理重心下移的趨勢(shì)下，本就獨(dú)立性較大的二級(jí)單位院系愈加自主，學(xué)校對(duì)于院系一把手監(jiān)督常局限于較大工程、重大招生等特有事項(xiàng)上，且具有程序性強(qiáng)、距離遠(yuǎn)的特點(diǎn)，缺乏對(duì)于院系一把手全面深入的監(jiān)督。

院系一把手監(jiān)督協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)不足，缺乏針對(duì)一把手協(xié)同監(jiān)督的具體規(guī)章制度。當(dāng)前有關(guān)監(jiān)督院系一把手協(xié)同的制度偏向于原則性規(guī)范，缺乏對(duì)于院系一把手協(xié)同監(jiān)督的要求、方法措施、具體落實(shí)、程序規(guī)范等方面的具體規(guī)范，導(dǎo)致針對(duì)院系一把手監(jiān)督難以落實(shí)。

走向協(xié)同監(jiān)督：院系治理現(xiàn)代化的必由之路

一、以意識(shí)和認(rèn)識(shí)提升激發(fā)協(xié)同監(jiān)督動(dòng)力

堅(jiān)持正確方向，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。首先，高校黨委、院系黨委要重視院系一把手監(jiān)督，堅(jiān)持思想引領(lǐng)，帶動(dòng)其他監(jiān)督主體認(rèn)識(shí)到院系一把手監(jiān)督的重要性和必要性，提升高校各監(jiān)督主體履職的責(zé)任感和積極性。其次，高校黨委和院系黨委要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，深化理論學(xué)習(xí)，強(qiáng)化思想武裝，不斷提升基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

堅(jiān)持文化培育，筑牢思想防線。要加強(qiáng)政治教育，推進(jìn)監(jiān)督培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，形成良好的監(jiān)督文化環(huán)境。一方面要加強(qiáng)政治教育，提升院系一把手思想認(rèn)識(shí)。高校要充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，依托政治教育資源定時(shí)開展一把手思想理論學(xué)習(xí)和會(huì)議精神學(xué)習(xí)。另一方面，要加強(qiáng)監(jiān)督培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提升監(jiān)督主體責(zé)任意識(shí)。各監(jiān)督主體必須及時(shí)學(xué)習(xí)黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于監(jiān)督工作部署以及習(xí)近平總書記對(duì)監(jiān)督工作的要求，明確監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化日常監(jiān)督行為。

二、以結(jié)構(gòu)整合疏解協(xié)同監(jiān)督阻力

堅(jiān)持內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，提升協(xié)同效力。一方面，以黨內(nèi)監(jiān)督支持黨外監(jiān)督，充分發(fā)揮黨外監(jiān)督作用。高校黨委、紀(jì)委以及院系領(lǐng)導(dǎo)班子要給予資源支持，保障審計(jì)、財(cái)會(huì)日常監(jiān)督職責(zé)的順利履行，充分發(fā)揮黨外監(jiān)督作用。另一方面，以黨外監(jiān)督配合黨內(nèi)監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督方式。審計(jì)、財(cái)會(huì)等部門要積極配合高校黨委、紀(jì)委監(jiān)督工作，為其提供專業(yè)知識(shí)和專門信息，處理一把手監(jiān)督各方面的專業(yè)問題。

堅(jiān)持民主參與，推進(jìn)信息公開。首先，一把手監(jiān)督要充分發(fā)揮院系同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員作用，將同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的常態(tài)化、近距離監(jiān)督納入監(jiān)督機(jī)制中，以制度形式明確同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員監(jiān)督職權(quán)和責(zé)任。其次，積極動(dòng)員廣大師生群眾參與到院系監(jiān)督中，暢通參與渠道，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督透明。

三、以制度完善提升協(xié)同監(jiān)督效能

堅(jiān)持剛性約束，完善制度規(guī)范。監(jiān)督的制度體系反映了監(jiān)督主體和客體互動(dòng)中形成的整體框架和制度安排。首先，高校要依據(jù)諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、黨的十九屆四中全會(huì)《決定》等黨的國(guó)家重要文件，制定高校的監(jiān)督章程，為高校監(jiān)督提供原則和方向，推動(dòng)對(duì)一把手協(xié)同監(jiān)督的制度化。其次，高校要制定具體化的監(jiān)督制度，以制度形式明確規(guī)定各監(jiān)督主體協(xié)同的方式、范圍以及內(nèi)容，嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)外監(jiān)督的協(xié)同職責(zé)，壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任。

院系一把手作為院系治理中的“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)于院系治理起著關(guān)鍵性作用。強(qiáng)化一把手監(jiān)督是化解院系治理困境、提升院系治理效能、推動(dòng)院系治理現(xiàn)代化，助力高校全面高質(zhì)量發(fā)展和“雙一流”建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。［基金項(xiàng)目：駐省教育廳紀(jì)檢監(jiān)察組2023年度廉政專題研究項(xiàng)目“‘一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督實(shí)效問題研究”（2023LZYB-02）。作者單位：鄭州大學(xué)］