我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的制定及執(zhí)行分析

●賈 玲 郭叢斌 丁延慶

一、引言

有學(xué)者將我國義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的變遷劃分為三個階段：2000年以前的非均衡發(fā)展政策階段、2001-2009年的非均衡向均衡發(fā)展過渡階段、2010年以后的均衡發(fā)展政策階段[1]。2000年以前，由于受制于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)條件的制約以及“效率優(yōu)先”的價值取向，義務(wù)教育處于嚴(yán)重的非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。隨著2000年基本實施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的“兩基”目標(biāo)的完成，教育事業(yè)發(fā)展重點從教育的普及慢慢轉(zhuǎn)向提高教育質(zhì)量上來，義務(wù)教育均衡成為我國教育發(fā)展的新的國家戰(zhàn)略，人們對義務(wù)教育的需求發(fā)生了從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的轉(zhuǎn)變。黨的二十大報告強調(diào)要“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》也明確提出了2035年“實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育”的發(fā)展目標(biāo)。

為了深入分析我國進(jìn)入義務(wù)教育均衡發(fā)展階段以來經(jīng)歷了哪些階段，對歷年來提及“義務(wù)教育均衡”及“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”的政策法規(guī)及工作文件數(shù)量進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，首次在中央的政策文件中提及“義務(wù)教育均衡”發(fā)展這一概念是在2002年。在此以后的20年左右，我國陸續(xù)出臺了一系列政策及文件，形成了一直處于不斷發(fā)展完善更新的義務(wù)教育均衡發(fā)展政策體系。在近20年義務(wù)教育均衡政策的發(fā)展歷程中，提及“義務(wù)教育均衡”的政策文件以2010年和2015年為分界線，分別經(jīng)歷了三次“倒U型”曲線的發(fā)展，而在2017年最后一次達(dá)到頂峰后，相關(guān)政策文件逐年減少。與此同時，有關(guān)“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”發(fā)展這一概念在2016年被首次提出后，有關(guān)的政策文件逐年增加。2000年以后，義務(wù)教育均衡政策究竟經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展階段？每一個階段的特點是什么？是什么因素推動了不同階段的政策制定？不同階段的政策執(zhí)行有什么特征？本文從政策的制定和執(zhí)行兩個角度來分析義務(wù)教育均衡政策的發(fā)展歷程，嘗試?yán)迩逑嚓P(guān)政策的發(fā)展邏輯，也為下一步相關(guān)政策的制定和出臺提供啟示。

二、義務(wù)教育均衡政策的發(fā)展脈絡(luò)

(一)義務(wù)教育均衡發(fā)展的提出階段(2002-2005年)

2002年，《教育部關(guān)于加強基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》中首次提出要“積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展”[2]，這是國家首次明確提出義務(wù)教育均衡發(fā)展的言論。2004年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于建立對縣級人民政府教育工作進(jìn)行督導(dǎo)評估制度意見的通知》提到要“合理調(diào)整教育結(jié)構(gòu)和學(xué)校布局，逐步縮小學(xué)校間差距，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！盵3]2005年，教育部出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，首次明確了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施，明確提到“研究制定督導(dǎo)評估指標(biāo)體系，對各地義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評估，對地方各級人民政府推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作開展督導(dǎo)檢查”[4]。這一階段，義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念進(jìn)入公眾視野，雖然相關(guān)的政策文件數(shù)量較少，但有關(guān)概念以政策文本形式被正式提出，為下一步探索義務(wù)教育均衡政策的實現(xiàn)目標(biāo)和具體措施奠定了基礎(chǔ)。

(二)義務(wù)教育均衡發(fā)展的探索階段(2006-2010年)

2006年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》被重新修訂，首次從法律層面明確規(guī)定了“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的要求。同年，國家教育督導(dǎo)團(tuán)發(fā)布的《2005年國家教育督導(dǎo)報告》對全國的公共教育資源配置狀況進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小差距是今后義務(wù)教育發(fā)展的重要任務(wù)?！备鞯亍耙蚜x務(wù)教育公共資源均衡配置作為督導(dǎo)評估政府教育工作的主要內(nèi)容之一”。2008年，提及“義務(wù)教育均衡”的政策文件數(shù)量達(dá)到第一個頂峰，密集出臺的文件提到了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施，包括擬訂推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策，進(jìn)行義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估試點等。2010年《教育部關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》中都提到了到2020年“基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展”的目標(biāo)。與上一階段僅僅局限于概念相比，這一階段的政策文本開始提出了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)和實施措施，目標(biāo)相對明確，但實施措施仍然比較模糊，沒有具體到推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策及評估制度究竟是什么，評估試點究竟有哪些步驟等。

(三)義務(wù)教育均衡發(fā)展全面推進(jìn)階段(2011年-2015年)

經(jīng)過近10年的探索、謀劃，2012 年義務(wù)教育均衡政策進(jìn)入全面爆發(fā)期，迎來第二個高峰。教育部印發(fā)了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》，決定建立縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估制度，通過開展義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))的評估認(rèn)定工作來全面推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)，同時確定了生均教學(xué)及輔助用房面積等8項資源配置的評估指標(biāo)，以及評估認(rèn)定合格標(biāo)準(zhǔn)。[5]同年，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提到“到2015年，全國義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%，實現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達(dá)到65%；到2020年，全國義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%，實現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達(dá)到95%”這一具體目標(biāo)。[6]至此，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策進(jìn)入了真正的推進(jìn)和落地階段。在全面推進(jìn)階段，義務(wù)教育均衡政策的目標(biāo)和手段都非常明確，即通過評估認(rèn)定工作為抓手，促進(jìn)義務(wù)教育均衡政策的落實。相關(guān)文件還對不同階段的目標(biāo)、評估認(rèn)定工作的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、算法、實施步驟都做了詳細(xì)的闡釋。除此以外，中央還出臺了一系列保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的配套政策，如深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式、推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗、完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制等，保障義務(wù)教育均衡政策的全面推進(jìn)。

(四)義務(wù)教育均衡發(fā)展縱深推進(jìn)階段(2016年至今)

截至2015年底，1302個縣(市、區(qū))通過督導(dǎo)評估認(rèn)定，實現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡，完成2015年目標(biāo)的68%，完成2020年目標(biāo)的47%[7]，說明全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了一定成效。第三階段的政策著重解決公共教育資源配置方面的差距、不均衡或不公平問題，而資源配置公平指向的只是過程公平，真正的教育應(yīng)指向?qū)W生獨特的、可持續(xù)的和有價值的成長。[8]2016年，《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》首次提出“要在縣域義務(wù)教育基本均衡的基礎(chǔ)上，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”[9]，這意味著政府對“均衡”的理解發(fā)生了轉(zhuǎn)變，義務(wù)教育均衡政策從關(guān)注“基本均衡”轉(zhuǎn)向關(guān)注“優(yōu)質(zhì)均衡”，義務(wù)教育均衡發(fā)展政策進(jìn)行縱深推進(jìn)階段。為了實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，這個階段提及“義務(wù)教育均衡”的政策文件逐漸減少，而與“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”相關(guān)的文件逐年增加。2017年，教育部印發(fā)了《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》的通知，決定開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估認(rèn)定工作，優(yōu)質(zhì)均衡的指標(biāo)包括了“資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量、社會認(rèn)可度”四個方面內(nèi)容。[10]與前一個階段“基本均衡”的指標(biāo)體系相比，本階段的義務(wù)教育均衡政策不再局限于“資源配置均衡”，而是關(guān)注到了“教育質(zhì)量均衡”。

即使這一階段政策關(guān)注的重點已經(jīng)發(fā)生變化，但是前一階段的政策仍然在執(zhí)行，截至2020年底，全國累計已有26個省份、2809個縣實現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣數(shù)占比96.8%，如期實現(xiàn)了國務(wù)院提出的“到2020年全國和中西部地區(qū)實現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例均達(dá)到95%”目標(biāo)。[11]這標(biāo)志著上一階段的基本均衡政策取得全面勝利，然而，“教育質(zhì)量均衡”的難度和復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“資源配置均衡”。未來很長一段時間，教育質(zhì)量均衡將成為我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)和主要價值取向，我國將持續(xù)處于義務(wù)教育均衡的縱深推進(jìn)階段。

三、基于“多源流理論”的義務(wù)教育均衡政策制定分析

約翰·金通(John W Kingdon)在借鑒和改進(jìn)了垃圾桶模型的基礎(chǔ)上，提出了解釋政策如何制定的多源流理論。多源流理論認(rèn)為決策的制定過程存在“問題源流”“政策源流”和“政治源流”，當(dāng)三個源流匯合以后，打開“政策之窗”，形成政策。多源流理論有利于明晰一項教育政策產(chǎn)生的場所和背景，以及如何被建構(gòu)、如何層層推進(jìn)的過程，是目前國內(nèi)外研究公共政策產(chǎn)生、變遷、甚至終結(jié)的重要工具。近年來，國內(nèi)學(xué)者使用多源流理論對我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的“雙減”政策、課外補習(xí)治理政策、強基計劃政策、新高考改革政策等有關(guān)政策的產(chǎn)生和變遷進(jìn)行了深入研究，對研究義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的產(chǎn)生過程具有一定的借鑒意義和適切性。因此，本文將基于多源流理論的視角，分析“問題源流”“政策源流”“政治源流”的具體內(nèi)容，對義務(wù)教育均衡發(fā)展政策如何進(jìn)入決策者視線，并被納入政策制定的脈絡(luò)進(jìn)行整體研究，以對此項政策有一個更全面、系統(tǒng)的認(rèn)識。

(一)問題源流

問題源流指政策沒有制定前存在的特定社會問題，問題通常通過三種方式被決策者覺察，包括反映某一問題的系列數(shù)據(jù)指標(biāo)、重大危機(jī)事件、現(xiàn)有項目或現(xiàn)行政策執(zhí)行的反饋信息等。而這一類問題通常關(guān)乎群眾利益，需要政府才能解決。[12]

1.反映某一問題的系列數(shù)據(jù)指標(biāo)

數(shù)據(jù)指標(biāo)可以反應(yīng)出問題的嚴(yán)重性。長期以來，我國基礎(chǔ)教育政策實行的都是重點發(fā)展、以點帶面的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略[13]，在辦好重點中小學(xué)這一政策指引下，各級省、市、縣層層設(shè)置重點學(xué)校，導(dǎo)致地區(qū)、區(qū)域和校際之間的差距逐步拉大。尤其進(jìn)入21世紀(jì)以后，義務(wù)教育發(fā)展極度不均衡。

地區(qū)差異較大。一是教育經(jīng)費差異大。2004年，初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費東、西部地區(qū)之比為2.5∶1，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費東、西部地區(qū)之比為1.8∶1，與2000年相比差距進(jìn)一步擴(kuò)大。[14]2003年到2006年，全國義務(wù)教育的省際間不均衡狀況相當(dāng)嚴(yán)重，生均公用經(jīng)費，尤其是生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費在省際間極差率超過30。[15]二是資源配置差異大。1999年西部省區(qū)教學(xué)儀器設(shè)備達(dá)標(biāo)率為34.47%，東部為45.35%，相差10.88個百分點。[16]小學(xué)高級教師的比例、初中一級及以上職務(wù)教師的比例，東、西部地區(qū)都相差12個百分點。[17]

區(qū)域內(nèi)差距較大。一是教育經(jīng)費差異大。與地區(qū)間的教育經(jīng)費差異相比，區(qū)域內(nèi)的校際差異更大。2007年區(qū)域內(nèi)初中校際間生均教育經(jīng)費和生均公用經(jīng)費的變異系數(shù)分別比區(qū)縣間高23%和13%，小學(xué)校際間生均教育經(jīng)費和生均公用經(jīng)費的變異系數(shù)分別比區(qū)縣間高20%和10%。[18]二是資源配置差異大。2003年初中校際間的生均固定資產(chǎn)變異系數(shù)最高達(dá)137%，比同年的生均教育經(jīng)費變異系數(shù)高出74個百分點。2002年小學(xué)校際間生均固定資產(chǎn)總值變異系數(shù)比同年的生均教育經(jīng)費差高35個百分點[19]。16個省份初中一級及以上職務(wù)的教師比例縣際差距超過30個百分點。[20]這說明相比教育經(jīng)費，區(qū)域內(nèi)校際間的資源配置差異更大。

2.重大危機(jī)事件

數(shù)據(jù)顯示的問題固然重要，但重大危機(jī)事件能對政策的出臺起到更直接的推動作用。長期以來由于教育投入的不足、教育經(jīng)費的分配不均，義務(wù)教育校際之間的資源配置狀況嚴(yán)重失衡[21]，而區(qū)域間、學(xué)校間資源配置的巨大差異又會導(dǎo)致社會心理失衡問題以及潛在的社會風(fēng)險[22]。

義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品，具有公平性和非排他性原則，為了打破不公平，消除社會隱患，國家實行了“就近入學(xué)”政策。然而，“就近入學(xué)”政策與人民希望接受優(yōu)質(zhì)教育的需求不符合，尤其是“在初中學(xué)校質(zhì)量差距大的地區(qū)執(zhí)行就近入學(xué)比較困難”[23]，于是許多家長選擇了“繳費擇?！被蛘哔徺I“學(xué)區(qū)房”，1995年-1997年，中小學(xué)擇校和高收費現(xiàn)象一直是兩會代表關(guān)注的重點話題，這種情況在大中城市尤其明顯，成為突出問題。政府和教育部門為解決擇校收費問題下了很大功夫，1993-2000年，教育部連續(xù)八年針對擇校問題頒發(fā)相應(yīng)文件，然而相關(guān)問題卻并沒有得到有效遏制。[24]

2012年《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費的八條措施》出臺以后，亂收擇校費的現(xiàn)象有所緩解。然而，“學(xué)區(qū)房”又成為新的問題。2014年北京的學(xué)區(qū)房達(dá)到每平方米將近31萬元，城六區(qū)市重點和區(qū)重點的學(xué)區(qū)房單價比非學(xué)區(qū)房高18.4%和5.4%[25]，廣州學(xué)區(qū)房單價比非學(xué)區(qū)房高30%以上[26]，說明“以房擇校”式的就近入學(xué)只是將擇校費轉(zhuǎn)移到了學(xué)區(qū)房的價格上。事實上，只有解決校際教育差距較大這一根本問題，才有可能使擇校收費、學(xué)區(qū)房問題得以真正解決。

3.當(dāng)前項目的反饋信息

(1)2010年前對重點中小學(xué)政策的反饋信息

在實施義務(wù)教育均衡政策以前，國家與之相對的政策是重點中小學(xué)政策。很長時間范圍內(nèi)，重點中小學(xué)在經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資配備、生源質(zhì)量、教學(xué)效果等各個方面都占據(jù)了絕對優(yōu)勢，最后形成了“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致“好學(xué)校越來越好、不好的學(xué)校沒辦法好”的現(xiàn)象，學(xué)校間的差異越來越大。這種巨大的差異和不平衡嚴(yán)重?fù)p害了人人都享有平等義務(wù)教育的權(quán)力。隨著2000年，基本實施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的“兩基”目標(biāo)的完成，人們從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的需求更加迫切。不少研究者開始探討取消重點中小學(xué)的可行性。直到2006年9月，正式施行的《中華人民共和國義務(wù)教育法》從立法層面明確規(guī)定縣級以上人民政府及其教育行政部門“不得將學(xué)校分為重點學(xué)校和非重點學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點班和非重點班”。

(2)2010年后對義務(wù)教育均衡政策的反饋信息

2012年《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》頒布實施以來，利用督導(dǎo)評估認(rèn)定工作推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了一定成效，教育經(jīng)費明顯增加，師資隊伍建設(shè)明顯加強，尤其是薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件明顯改善。城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。有學(xué)者計算了2010-2015年全國義務(wù)教育城鄉(xiāng)的差異系數(shù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)師生比、生均校舍建筑面積、生均計算機(jī)臺數(shù)等各項硬件均衡指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距都在逐步縮小。[27]2010年到2013年，農(nóng)村小學(xué)生的人均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費的城鄉(xiāng)差距從504.80元下降到153.64元，中學(xué)生由492.21元下降到140.17元。[28]地區(qū)間差異也逐漸縮小。有研究者利用2009年到2015年全國31個省的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果顯示：東部地區(qū)義務(wù)教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)經(jīng)費的支出情況與中部和西部的差距逐漸縮小，地區(qū)間的均衡程度有所改善。[29]

盡管取得了不少進(jìn)展，但是義務(wù)教育基本均衡政策也反饋出了一些問題。一是雖然大部分區(qū)縣通過了評估驗收，但是仍然存在很多薄弱環(huán)節(jié)。例如大班額問題仍然比較嚴(yán)重，擇校問題仍然存在，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍存在短板。另外，師資配置不均衡的問題一直都沒有得到明顯改善。二是對教育均衡的理解過于片面，過分地關(guān)注硬件設(shè)備，忽略了教育質(zhì)量的均衡。有研究者認(rèn)為義務(wù)教育均衡政策不應(yīng)該僅停留于辦學(xué)條件達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)，“高投入的物質(zhì)相等并非絕對產(chǎn)生高水平的質(zhì)量相等”，教育內(nèi)涵式發(fā)展應(yīng)追求教育質(zhì)量均衡。[30]“囿于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)、現(xiàn)有辦學(xué)基礎(chǔ)以及師資隊伍等因素的困厄，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間的課程開設(shè)、教學(xué)實施、素質(zhì)教育工作等差異顯著，區(qū)域、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育質(zhì)量差距甚大”[31]。三是過于依賴數(shù)據(jù)，忽視了教育的復(fù)雜性。專注于對政策文件中設(shè)定的“標(biāo)準(zhǔn)”與“紅線”進(jìn)行檢測和對比，忽視了學(xué)校、學(xué)生的復(fù)雜性、差異性和豐富性，學(xué)校的內(nèi)涵化建設(shè)不夠。[32]

(二)政策源流

政策源流指“政策共同體”中的專家們提出的觀點及積極探索。政策共同體包括外部參與者與內(nèi)部參與者兩種類型。義務(wù)教育均衡政策的外部參與者主要有研究者、新聞媒體、社會輿論等，內(nèi)部參與者主要是政府及教育部門。政策建議主要由這些政策共同體的專家通過研究論文、報道、議案等多種方式提出，而政策最終是否被采納主要取決于建議的技術(shù)可行性和價值觀念的可接受性。

1.政策外部參與者的觀點

自2001年以來，研究者、新聞媒體開始積極關(guān)注教育機(jī)會均等、義務(wù)教育均衡發(fā)展等問題，通過政府制定相應(yīng)的公共教育政策，均衡分配教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，解決教育發(fā)展失衡的問題，成為諸多研究者的共識。[33]但在具體的均衡政策出臺以前，學(xué)者們對相關(guān)政策的具體操作形式和內(nèi)容進(jìn)行了研究和探討。

一是關(guān)于政策實施主體的選擇。究竟義務(wù)教育均衡政策是“以中央為主”，還是“以省為主”或者“以縣為主”？有研究者認(rèn)為中央財政應(yīng)發(fā)揮更大的調(diào)控作用，成為調(diào)控教育資源投入的主體[34]。也有研究者認(rèn)為省級政府具有的財政能力才是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化的主要保障。[35]堅持“以縣為主”的研究者認(rèn)為，縣級政府承擔(dān)統(tǒng)管基礎(chǔ)教育經(jīng)費的責(zé)任，應(yīng)建立“縣級為主，一般性轉(zhuǎn)移保底”的模式。[36]

二是均衡指標(biāo)的選擇。對均衡指標(biāo)體系的研究非常多，有研究者認(rèn)為應(yīng)該包含教育機(jī)會均衡、教育資源配置均衡、教育質(zhì)量均衡和教育成就均衡[37]，也有研究者認(rèn)為應(yīng)該考慮教育機(jī)會、資源配置、教育結(jié)果、教育經(jīng)費和教育管理五個維度。[38]而中國教科院研究的義務(wù)教育均衡發(fā)展的評估指標(biāo)主要包括人、財、物三個方面，即師資隊伍，教育經(jīng)費，校舍、設(shè)備和圖書。[39]還有研究者提到應(yīng)該從資源配置均衡指標(biāo)和發(fā)展指標(biāo)兩個維度考慮，資源配置指標(biāo)包括教育經(jīng)費、教育設(shè)施和教師隊伍三個方面，發(fā)展指標(biāo)包括學(xué)校管理和教育效果兩個方面。[40]

2.政策內(nèi)部參與者的探索

相對政策外部參與者的討論，政策內(nèi)部參與者的探索與實踐要更晚一些。

一方面是中央為出臺政策，通過模擬計算、廣泛征求意見等方式擬定政策文本。2011年，教育部與27個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簽署了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄，明確了分地區(qū)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，對全國3000多個縣級單位的30多萬所義務(wù)教育學(xué)校校際差距進(jìn)行了模擬計算。同時，也吸納了一些地方開展義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估方面的經(jīng)驗和做法，最終擬定出《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》。[41]2015年-2017年，為出臺《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》，教育部2次正式征求教育部內(nèi)相關(guān)司局意見。同時，2次書面征求全國32個省(區(qū)、市)教育行政部門、教育督導(dǎo)部門意見，主持召開32省總督學(xué)(分管副廳長)專題研討會，中央、省級教育行政部門展開充分討論，形成最終的政策文本。[42]

另一方面，根據(jù)教育部官方網(wǎng)站的提案答復(fù)的函進(jìn)行整理發(fā)現(xiàn)，政協(xié)委員通過提案的形式提出政策建議，除了2019年相關(guān)提案數(shù)據(jù)較少，2016年以來與“義務(wù)教育均衡”有關(guān)的提案基本保持在每年30件左右，與“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”有關(guān)的提案前期較少，2020年達(dá)到15件。這些提案涉及面較廣，涵蓋城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、均衡指標(biāo)體系的調(diào)整、大班額的處理、教師均衡配置及發(fā)展建議等。

(三)政治源流

政治源流是指決定當(dāng)前社會問題是否能夠成為政策的政治活動，主要包含了國民情緒、政治氣候等因素，對政策的制定具有明顯的促進(jìn)或抑制作用。

1.國民情緒

一方面，隨著人民生活水平的提高，人們對知識的價值越來越看重，對教育的重視程度越來越高，尤其是薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校的家長，迫切希望獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源。另一方面，隨著我國獨生子女家庭的增加，家長對子女的教育情況更加關(guān)注，也更愿意投入。同時，隨著社會的發(fā)展、法律的普及，“平等”和“教育平等”的觀念越來越深入人心。然而，高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育供不應(yīng)求，家長處于“優(yōu)質(zhì)教育資源不足”和“希望獲得優(yōu)質(zhì)教育資源”的矛盾之中，引發(fā)廣泛的社會焦慮。

2.政治氣候

2006年，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提到要“逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展”。[43]2007年10月，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”，“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。這是黨的政治報告中第一次提出“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的思想。2012年黨的十八大順利召開，以習(xí)近平同志為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子強調(diào)“辦人民滿意的教育”。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次提到要“大力促進(jìn)教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置”。2015年十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提到“十三五”時期要“推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，全面提高教育教學(xué)質(zhì)量?！?017年，習(xí)近平書記在黨的十九大報告中提到要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育?！?020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提到要“深化教育改革，促進(jìn)教育公平，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化?！?021年十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》進(jìn)一步提到“深化教育教學(xué)改革創(chuàng)新，促進(jìn)公平和提高質(zhì)量，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化?！?022年，黨的二十大報告再次提到要“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平。”

義務(wù)教育均衡發(fā)展不斷出現(xiàn)在黨的政治報告中，成為我國當(dāng)前教育發(fā)展新的國家戰(zhàn)略。[44]分析政府報告中對義務(wù)教育均衡發(fā)展的定位，可以將其分為2個階段。第一階段是2006年到2013年，義務(wù)教育均衡發(fā)展的定位主要為“縮小差距”“統(tǒng)籌資源”，第二階段是2015年以后，政府從“資源均衡配置”發(fā)展到要有“公平而有質(zhì)量的教育”，這時，義務(wù)教育均衡發(fā)展的定位轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣哔|(zhì)量”“促進(jìn)公平”。

(四)政策之窗的開啟

約翰.金通認(rèn)為在某一個關(guān)鍵時間點，問題源流、政策源流和政治源流三者匯合，就會形成“政策之窗”，這時社會問題才會被提上議事日程。[45]政策之窗的開啟決定了政策的出臺。

義務(wù)教育發(fā)展極度不均衡、“就近入學(xué)”政策導(dǎo)致的“擇校熱”“學(xué)區(qū)房熱”以及“義務(wù)教育基本均衡政策”措施實施后的反饋等問題形成了持續(xù)不斷地引起決策者注意的問題源流；一直以來國民的迫切需求以及2006年以后政府的高度重視形成政治源流，問題源流與政治源流相結(jié)合，形成義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策議程，再通過外部參與者的意見主張以及2011年以來內(nèi)部參與者的積極推動，形成政策源流，并在其中選擇可操作性強的備選方案。將多源流理論的幾個要素發(fā)展對照義務(wù)教育均衡政策的階段，可以看出只有第三階段和第四階段三大源流最終匯合，開啟了義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策之窗。

具體分析不同階段的問題流、政策流和政治流的內(nèi)容，可以更清楚地看出政策的出臺過程和變化。問題流從政策的提出階段就一直存在，而且先于政策出臺很長時間，說明相比政策之窗的開啟，問題流的持續(xù)時間很長而且很早。隨著政策的演進(jìn)過程，問題流也在不斷發(fā)生變化。政策流中，雖然政策外部的研究者很早就開始參與，但并沒有直接導(dǎo)致政策流的形成，2011年決策制定者開始探索以后，才真正形成了推動政策出臺的政策流。

根據(jù)扎哈里爾迪斯的觀點，政治流意味著執(zhí)政黨的意識形態(tài)，政策制定者在出臺政策時會根據(jù)政治流的內(nèi)容有所側(cè)重[46]。2006-2010年，政治流關(guān)注“縮小差距”，沒有具體的操作性，停留在理念層面。2011-2015年，政治流關(guān)注“統(tǒng)籌資源”，因此，在全面推進(jìn)階段，出臺了關(guān)注資源配置的“義務(wù)教育基本均衡政策”。2016年以后，政治流關(guān)注“提高質(zhì)量、促進(jìn)公平”，因此，在縱深推進(jìn)階段，出臺了關(guān)注教育質(zhì)量的“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡政策”。

四、基于“模糊-沖突”模型的義務(wù)教育均衡政策執(zhí)行過程分析

相比政策的制定過程，政策執(zhí)行顯得更加復(fù)雜。著名政策學(xué)家艾莉森曾說“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只有10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[47]。筆者將采用馬特蘭德(Matland，R.E.)的“模糊-沖突”模型對義務(wù)教育均衡政策的執(zhí)行過程進(jìn)行分析，以更深入地了解此項政策在執(zhí)行過程中可能遇到的問題。

馬特蘭德依據(jù)政策的模糊性與沖突性兩個屬性，將政策劃分為4種類型：低模糊與低沖突、低模糊與高沖突、高模糊與低沖突、高模糊與高沖突[48]。其中，模糊性是指政策的執(zhí)行手段及預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)不明確；沖突性是指政策會導(dǎo)致不同利益目標(biāo)群體存在不同的利益沖突，由此對政策產(chǎn)生不同的觀點與看法。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的四個階段可分別對應(yīng)馬特蘭德的“模糊—沖突”矩陣。

第一階段：政策提出階段(2002-2005年)——高模糊-低沖突階段的試驗性執(zhí)行。在義務(wù)教育均衡政策的提出階段，決策者對政策問題的產(chǎn)生原理、政策的運行機(jī)制等都不明確，在這種情況下，為了避免政策一出臺就失敗的困境，決策者需要采用高模糊和低沖突的策略，即政策的目標(biāo)和手段都很模糊，也不會對政策的執(zhí)行者造成非常大的沖擊。這一階段的政策執(zhí)行屬于試驗性執(zhí)行，文件出臺的主要目的是讓公眾熟悉“均衡”這一概念，目的在于盡量緩和或掩飾中央與地方在政策目標(biāo)上的沖突。此時，政策執(zhí)行的主導(dǎo)因素是“背景條件”，決策者為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及政策對象提供越豐富的背景材料，越有利于政策的執(zhí)行。

第二階段：政策探索階段(2006-2010年)——高模糊-高沖突階段的象征性執(zhí)行。在義務(wù)教育均衡政策的探索階段，其政策手段仍然比較模糊，但是，中央政府和地方政府的利益沖突也暴露出來。而政策文本的模糊性為政策執(zhí)行部門及政策對象提供了“策略空間”，基層組織具有一定的自由裁量權(quán)，可以對模糊的政策進(jìn)行策略性解讀，甚至有時候會出現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)間，以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策對象間的“共謀”[49]。這時候的政策執(zhí)行過程就會集中表現(xiàn)為象征性執(zhí)行，即只執(zhí)行政策中對自己有利的部分，對自己不利的部分進(jìn)行模糊化處理。此時，政策執(zhí)行的主導(dǎo)因素是“聯(lián)盟力量”，即基層組織。比如《義務(wù)教育法》中規(guī)定義務(wù)教育階段學(xué)生“就近入學(xué)”，學(xué)校不允許分設(shè)重點班和非重點班等，在實際政策執(zhí)行過程中，地方教育部門、學(xué)校、教師、學(xué)生由于各自的利益訴求，形成妥協(xié)、交易，最終實現(xiàn)“共謀”。

第三階段：全面推進(jìn)階段(2011-2015年)——低模糊-低沖突階段的行政性執(zhí)行。在義務(wù)教育均衡政策的全面推進(jìn)階段，國家對義務(wù)教育均衡的具體目標(biāo)進(jìn)行了清晰的表述，對推進(jìn)手段及方法進(jìn)行了明確，具有低模糊性。同時，這一階段主要為實現(xiàn)資源配置的均衡，即標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為主，因此不存在政策主體間強烈的矛盾沖突和利益糾紛，政策被政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及政策對象廣泛認(rèn)同和接受。這一階段屬于行政性執(zhí)行，即“自上而下”權(quán)威性的執(zhí)行方式。此時，政策執(zhí)行的主導(dǎo)因素是“資源”，執(zhí)行失敗往往是由于錯誤的理解、資源不足等原因?qū)е隆?/p>

第四階段：縱深推進(jìn)階段(2016年以后)——低模糊-高沖突階段的政治性執(zhí)行在義務(wù)教育均衡政策的縱深推進(jìn)階段，國家對“均衡”的內(nèi)涵有了更深刻的理解，預(yù)期實現(xiàn)的目標(biāo)和推進(jìn)手段都更加明確，但是，這一階段開始真正走入“均衡發(fā)展”的深水區(qū)，不再只是達(dá)到資源配置的均衡，而是追求教育質(zhì)量的均衡。然而，我國長期以來存在著精英型高等教育機(jī)會的不足，在此背景下，追求義務(wù)教育質(zhì)量的均衡勢必會引起不同利益目標(biāo)群體的沖突。但同時，此階段又具有“低模糊”的特點，作為政策執(zhí)行者的地方教育行政部門和義務(wù)教育階段學(xué)校不再輕易地能對政策進(jìn)行策略性解讀和重構(gòu)，因此可能基于自我利益的立場，政策執(zhí)行者在自我評估的過程中，為完成任務(wù)或出于其政績考量，產(chǎn)生“上有政策，下有對策”的謊報、欺瞞、推諉等行為。另一方面，根據(jù)最大化維持不平等理論(Maximally Maintained Inequality，MMI理論)[50]和有效維持不平等理論(Effectively Maintained Inequality，EMI理論)[51]，作為政策受影響者的優(yōu)勢階層也會盡可能地為子女確保一定程度的教育優(yōu)勢，阻止教育質(zhì)量的均衡。因此，這一階段的政策執(zhí)行為政治性執(zhí)行，其主導(dǎo)因素是“權(quán)力”，即政府及相關(guān)行政部門“自上而下”地強制推進(jìn)義務(wù)教育均衡政策的執(zhí)行。

五、結(jié)語

本文梳理了2002年以來我國義務(wù)教育均衡政策的發(fā)展歷程，并基于多源流理論和“模糊-沖突”模型對義務(wù)教育均衡政策四個發(fā)展階段的制定和執(zhí)行邏輯進(jìn)行了分析，得到以下發(fā)現(xiàn)：

第一，在我國，義務(wù)教育均衡政策主要以關(guān)注“硬件均衡”的基本均衡政策和關(guān)注“質(zhì)量均衡”的優(yōu)質(zhì)均衡政策構(gòu)成。當(dāng)下，以全面推進(jìn)基本均衡政策為主，優(yōu)質(zhì)均衡政策還處于起步階段。

第二，2002年以來均衡政策經(jīng)歷了“提出”“探索”“全面推進(jìn)”“縱深推進(jìn)”4個階段，義務(wù)教育均衡政策的相關(guān)文件具有明顯的“文本互聯(lián)性”及“漸進(jìn)式的延續(xù)性”，每一個階段的政策文本都不同程度地延續(xù)了上一個階段政策文本的話語，但又在其基礎(chǔ)上不斷地修正與添加，使目的和手段越來越明確。

第三，義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策在2016年發(fā)生了變化，從“基本均衡”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)質(zhì)均衡”，是因為問題源流一直存在，而且隨著政策的制定與執(zhí)行會不斷發(fā)生變化，當(dāng)政治源流和政策源流在特定的時間形成后，分別與當(dāng)時的問題源流匯合，從而在兩個時間點開啟了兩次政策之窗。

第四，縱觀整個義務(wù)教育均衡政策體系的制定和執(zhí)行過程，政策文本的沖突性逐漸增加、模糊性逐漸降低，采用了分步實施、漸進(jìn)調(diào)試的實施策略，在一定程度上保證了前三個階段政策執(zhí)行的有效性，順利進(jìn)入到第四個階段——“縱深推進(jìn)”階段。

義務(wù)教育均衡政策的推進(jìn)體現(xiàn)了我國在總體資源不足分配有限的情況下對“效率”與“公平”的權(quán)衡與取舍。2000年以前，“效率優(yōu)先，重點發(fā)展”的策略使得不同區(qū)域、不同學(xué)校之間的教育差距日益擴(kuò)大，通過加大薄弱地區(qū)的資源投入推動“硬件均衡”，是快速縮小城鄉(xiāng)、地域及校際之間差距的重要舉措。[52]隨著硬件均衡的逐步實現(xiàn)以及我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，體現(xiàn)更高質(zhì)量和更加公平的“質(zhì)量均衡”才變得切實可行。[53]因此，從“硬件均衡”入手，逐步轉(zhuǎn)向“質(zhì)量均衡”，是我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，是順應(yīng)國家不同發(fā)展階段的時代要求。

最終實現(xiàn)“質(zhì)量均衡”是我國義務(wù)均衡發(fā)展的重要目標(biāo)，但正如哈爾西所言，僅僅依靠教育政策，永遠(yuǎn)也達(dá)不到絕對的教育公平。[54]在我國，學(xué)齡人口眾多，優(yōu)質(zhì)教育屬于“稀缺性資源”，其獲得具有排他性，只要存在社會階層，就很難實現(xiàn)教育結(jié)果的絕對均衡。因此，要進(jìn)一步完善“義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡”的內(nèi)涵，不能簡單地將“均衡”等同于“均等”，義務(wù)教育均衡政策絕不是用同一把尺子量所有的學(xué)校，也不能寄希望于通過政策實現(xiàn)所有學(xué)校教育質(zhì)量的絕對相當(dāng)。有研究者認(rèn)為，目前很多區(qū)縣采取的名校辦分校、集團(tuán)化辦學(xué)等方式并不能真正促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，一方面，由于辦學(xué)條件、學(xué)生基礎(chǔ)不同，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的模式可能在薄弱學(xué)校并不適應(yīng)，另一方面，可能導(dǎo)致整個區(qū)域教育生態(tài)的同質(zhì)性，不符合大眾對基礎(chǔ)教育多樣化和個性化的需求。這樣，雖然有可能一定程度上促進(jìn)了教育結(jié)果公平，但卻難以促進(jìn)教育的實質(zhì)公平?！白鹬孛總€學(xué)生的差異，讓每個學(xué)生享受到適合自己的教育”，才是真正的教育公平。[55]因此，學(xué)校不一定要追求絕對的相同，應(yīng)該突出學(xué)校的辦學(xué)特色，為學(xué)生提供個性化、多樣化的課程與學(xué)習(xí)選擇，照顧學(xué)生的個體差異，滿足學(xué)生的特色化需求，使每個學(xué)生都有機(jī)會體驗適合自己的成功，從而降低家長因“唯分?jǐn)?shù)”帶來的教育焦慮。

與此同時，目前我國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡政策的推進(jìn)和執(zhí)行以指標(biāo)的達(dá)標(biāo)性檢查為主要方式，達(dá)標(biāo)性檢查可能誘使區(qū)縣“唯標(biāo)準(zhǔn)”，當(dāng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)以后，不再進(jìn)一步加強建設(shè)，而是將標(biāo)準(zhǔn)作為“底線”，因此，不但沒有進(jìn)一步均衡，差異反而有所擴(kuò)大；更重要的是，唯指標(biāo)的均衡政策無法帶來師資和質(zhì)量的均衡。因此，義務(wù)教育均衡政策不能僅僅關(guān)注均衡的評估驗收結(jié)果，不能將義務(wù)教育均衡政策看成一個孤立的政策體系，要思考義務(wù)教育均衡政策與考試招生制度改革政策、教師隊伍建設(shè)及流動政策、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障政策、課外補習(xí)治理政策等之間的關(guān)系，做到相互支持，協(xié)調(diào)發(fā)展；面對不同利益目標(biāo)群體的高沖突性，為避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，要生態(tài)性地從宏觀、中觀、微觀三個圈層思考不同層次因素對義務(wù)教育均衡政策的影響，例如宏觀層面的社會文化因素、中觀層面的區(qū)縣教育行政部門和學(xué)校因素、微觀層面的家庭教育觀念因素，系統(tǒng)性地推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡政策的制定和完善。