預(yù)算管理一體化背景下行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的問題及其對(duì)策

劉 宇

（作者單位：中國地質(zhì)調(diào)查局廊坊自然資源綜合調(diào)查中心）

行政事業(yè)單位是為社會(huì)提供公共服務(wù)的組織，其運(yùn)營主要依靠財(cái)政支持。隨著我國財(cái)政體制改革的深入，預(yù)算管理也在不斷推進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展。2020 年，財(cái)政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，要求將預(yù)算與會(huì)計(jì)核算合并，實(shí)行預(yù)算管理一體化，力求加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，確保財(cái)政資金的合理使用。實(shí)行預(yù)算管理一體化后，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算工作面臨全新的挑戰(zhàn)，需要從深層次推進(jìn)會(huì)計(jì)核算工作改革。因此，新時(shí)期行政事業(yè)單位應(yīng)深入了解預(yù)算管理一體化對(duì)會(huì)計(jì)核算工作的要求，大力推動(dòng)會(huì)計(jì)核算工作順應(yīng)改革、創(chuàng)新發(fā)展。

一、預(yù)算管理一體化對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算開展的意義

行政事業(yè)單位肩負(fù)著為社會(huì)提供公共服務(wù)的使命，具有公益性特征，其運(yùn)營主要依靠財(cái)政支持。隨著我國財(cái)政體制改革的深入，預(yù)算管理一體化開始推行，即通過建立預(yù)算的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、流程，利用信息技術(shù)將統(tǒng)一的管理規(guī)則融入一體化系統(tǒng)，借助規(guī)則的約束力，整合預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全過程的反饋和監(jiān)督[1]。2023 年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)管理要求，升級(jí)后的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行模塊、資產(chǎn)管理模塊和會(huì)計(jì)核算模塊的數(shù)據(jù)互通，使會(huì)計(jì)核算也成為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的重要組成部分。

實(shí)行預(yù)算管理一體化對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算工作的開展具有重要意義。一方面，基于一體化系統(tǒng)開展會(huì)計(jì)核算，能夠真實(shí)反映財(cái)政資金的使用情況。實(shí)行一體化管理后，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算將分為預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩個(gè)方面，二者的結(jié)合是為了更加真實(shí)有效地反映單位預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，展現(xiàn)會(huì)計(jì)主體履行公共服務(wù)責(zé)任的具體信息，從而為政府部門編制財(cái)務(wù)報(bào)告提供依據(jù)。另一方面，基于一體化系統(tǒng)開展會(huì)計(jì)核算，能夠顯著提升會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性。真實(shí)準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息是核算工作實(shí)施的基礎(chǔ)，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，由于會(huì)計(jì)信息處于閉環(huán)流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，會(huì)計(jì)核算能夠?qū)崟r(shí)反饋事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，配合數(shù)據(jù)自動(dòng)調(diào)取和憑證生成等功能，會(huì)計(jì)核算開始步入標(biāo)準(zhǔn)化管理軌道，便于上級(jí)部門監(jiān)督單位的資金使用情況，使會(huì)計(jì)核算的結(jié)果更加客觀真實(shí)。

二、預(yù)算管理一體化對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的影響

（一）對(duì)會(huì)計(jì)核算方式的影響

預(yù)算管理一體化實(shí)行后，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算將采取收支兩條線的方式，即按照《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》的要求，在同一系統(tǒng)中進(jìn)行集中管理，構(gòu)建“雙功能+雙基礎(chǔ)”的管理模式，分別進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算工作[2]。目前，行政事業(yè)單位在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)，預(yù)算會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制作為核算基礎(chǔ)，真實(shí)記錄本期所發(fā)生的收支情況，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)，對(duì)本期發(fā)生的收支無論是否已經(jīng)到位均計(jì)入本期內(nèi)。這種“雙功能+雙基礎(chǔ)”既能夠保證收支的相對(duì)隔離，又能夠?qū)崿F(xiàn)同一系統(tǒng)下的集中管理，從而更加清晰地反映預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的差額，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

（二）對(duì)會(huì)計(jì)核算依據(jù)的影響

按照預(yù)算管理一體化的要求，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算將依據(jù)項(xiàng)目庫包含的指標(biāo)進(jìn)行?！额A(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0版）》要求行政事業(yè)單位以項(xiàng)目庫為預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)，從預(yù)算編制到執(zhí)行再到會(huì)計(jì)核算，都應(yīng)圍繞基本單元生成會(huì)計(jì)憑證與核算報(bào)表，形成全生命周期管理。項(xiàng)目入庫是指將預(yù)算支出以項(xiàng)目的形式入庫，入庫的關(guān)鍵是財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目可行性的論證。對(duì)于符合行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略的支出項(xiàng)目，經(jīng)論證可行后錄入項(xiàng)目庫，并安排相應(yīng)的預(yù)算資金，編制預(yù)算計(jì)劃時(shí)也應(yīng)首先確認(rèn)項(xiàng)目庫中是否有具體的項(xiàng)目指標(biāo)。所以，會(huì)計(jì)核算工作也是以項(xiàng)目為依據(jù)，落實(shí)項(xiàng)目指標(biāo)中允許的費(fèi)用支出，從而將會(huì)計(jì)核算與項(xiàng)目實(shí)際預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)整合，確保資金使用合規(guī)。

（三）對(duì)會(huì)計(jì)核算科目的影響

隨著會(huì)計(jì)核算方式的改革，會(huì)計(jì)核算的科目也發(fā)生了相應(yīng)變化。行政事業(yè)單位開始取消“零余額賬戶用款額度”科目，以及“財(cái)政直接支付”“財(cái)政授權(quán)支付”會(huì)計(jì)明細(xì)科目；同時(shí)根據(jù)國庫集中支付的會(huì)計(jì)處理要求，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下“固定資產(chǎn)”“庫存物品”等借記科目，貸記為“財(cái)政撥款收入”；預(yù)算會(huì)計(jì)下“行政支出”“事業(yè)支出”等借記科目，貸記為“財(cái)政撥款預(yù)算收入”或“資金結(jié)存——財(cái)政應(yīng)返還額度”。年末本年度預(yù)算指標(biāo)數(shù)大于當(dāng)年實(shí)際支付數(shù)的差額中允許結(jié)轉(zhuǎn)使用的金額，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)應(yīng)借記“財(cái)政應(yīng)返還額度”，貸記“財(cái)政撥款收入”；同時(shí)，預(yù)算會(huì)計(jì)下借記“資金結(jié)存——財(cái)政應(yīng)返還額度”，貸記“財(cái)政撥款預(yù)算收入”。

（四）對(duì)會(huì)計(jì)核算流程的影響

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算工作涉及各類原始憑證的編制、檢查，賬簿的登記、匯總，以及定期對(duì)賬、查驗(yàn)，編制財(cái)務(wù)報(bào)表等。實(shí)行預(yù)算管理一體化后，在信息技術(shù)的支持下，運(yùn)用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則以及數(shù)據(jù)口徑，會(huì)計(jì)核算開始步入自動(dòng)化管理的軌道，不僅顯著提高了會(huì)計(jì)核算效率，也便于實(shí)時(shí)反饋行政事業(yè)單位的收支狀況，減少人工操作的工作量。升級(jí)后的系統(tǒng)可以自動(dòng)生成多種會(huì)計(jì)憑證，如資金支付憑證，也能自動(dòng)生成明細(xì)賬和總賬，并實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)憑證的自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)，制成會(huì)計(jì)報(bào)表。這種自動(dòng)化的核算過程有效避免了人工操作產(chǎn)生的錯(cuò)誤，構(gòu)建起會(huì)計(jì)信息處理的閉環(huán)管理模式，便于在會(huì)計(jì)核算模塊內(nèi)進(jìn)行核驗(yàn)，防止人為修改會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，從而有效保證會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性。

三、預(yù)算管理一體化背景下行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算存在的問題

（一）預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算不夠協(xié)調(diào)

預(yù)算管理一體化是為了強(qiáng)化行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，使預(yù)算與會(huì)計(jì)核算相互協(xié)調(diào)和對(duì)比，從中找到存在差額的原因，以更好地監(jiān)督財(cái)務(wù)收支情況。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算的立足點(diǎn)不同，二者之間仍存在不協(xié)調(diào)之處。預(yù)算是基于對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政資金使用的規(guī)劃，對(duì)未來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)測(cè)分析，帶有不確定性，而會(huì)計(jì)核算則是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)收支進(jìn)行反饋，任何一方面的工作有失科學(xué)，都會(huì)給二者之間的協(xié)調(diào)帶來影響。例如，部分單位預(yù)算編制階段對(duì)于項(xiàng)目的申請(qǐng)出現(xiàn)重合或是盲目立項(xiàng)，后續(xù)執(zhí)行過程中會(huì)計(jì)核算在選擇具體的項(xiàng)目指標(biāo)時(shí)就會(huì)遇到困難，缺乏明確的方向。

（二）一體化系統(tǒng)中會(huì)計(jì)核算功能不夠完善

預(yù)算管理一體化強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的融入，使會(huì)計(jì)核算能夠更多地進(jìn)行自動(dòng)化處理。這就對(duì)一體化系統(tǒng)的功能設(shè)計(jì)提出了較高的要求，預(yù)算和會(huì)計(jì)核算的各項(xiàng)工作之間，都需要通過一體化系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，彼此之間的邏輯關(guān)系是實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化管理的關(guān)鍵。例如，系統(tǒng)自動(dòng)生成的會(huì)計(jì)分錄是否與實(shí)際的會(huì)計(jì)核算工作相符，不同的行政事業(yè)單位的預(yù)算、會(huì)計(jì)核算涉及的會(huì)計(jì)科目、分錄等也會(huì)有所差異。從目前的實(shí)踐來看，有的會(huì)計(jì)分錄尚不能核算到最底層的科目；有的行政事業(yè)單位性質(zhì)相對(duì)特殊，而現(xiàn)有會(huì)計(jì)核算規(guī)則缺乏足夠的靈活性，系統(tǒng)的核算功能都是按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行強(qiáng)制校驗(yàn)，并不適用于某些單位的實(shí)際情況；還有的會(huì)計(jì)憑證生成結(jié)果與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的要求不符，如職工薪酬科目所涵蓋的內(nèi)容在一體化系統(tǒng)中是直接計(jì)入單位成本的。

（三）一體化系統(tǒng)對(duì)會(huì)計(jì)核算的監(jiān)督不嚴(yán)

長期以來，行政事業(yè)單位往往更加重視預(yù)算工作，對(duì)于會(huì)計(jì)核算未能給予足夠的重視，因而在預(yù)算管理一體化推行過程中，相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算制度不夠完善，對(duì)會(huì)計(jì)核算中的漏洞缺乏有效監(jiān)督，給財(cái)政資金的合理使用帶來了影響。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為復(fù)雜，行政事業(yè)單位面臨較大的支出壓力，部分單位財(cái)政資金預(yù)算緊張，就會(huì)在指標(biāo)的使用上出現(xiàn)混亂。例如，有的單位存在緊急支出的需求，有可能挪用其他指標(biāo)；有的單位考慮到結(jié)余資金的使用不能超過兩年，就會(huì)將實(shí)際支出用于前兩年的指標(biāo)。盡管自動(dòng)化處理能夠盡量確保會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，但是對(duì)于核算指標(biāo)的選擇和使用仍缺乏有效監(jiān)督，即使發(fā)現(xiàn)指標(biāo)錯(cuò)用的情況，管理也相對(duì)滯后。

（四）會(huì)計(jì)核算的信息化水平有待提高

預(yù)算管理一體化既是一種全新的管理模式，也是管理理念的轉(zhuǎn)變，以及信息技術(shù)的應(yīng)用。信息化水平關(guān)系到一體化平臺(tái)各個(gè)功能模塊作用的發(fā)揮。實(shí)行預(yù)算管理一體化，事業(yè)單位不僅要不斷提升會(huì)計(jì)人員的綜合素質(zhì)，還應(yīng)引導(dǎo)各部門從根本上樹立一體化管理意識(shí)，從而有機(jī)配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，用高效的信息化管理提高會(huì)計(jì)核算工作質(zhì)量。但是，在預(yù)算管理一體化建設(shè)初期，各部門之間的合作不夠緊密，彼此之間的工作缺乏銜接，以信息化為核心的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全，信息共享仍存在一定的局限性。

四、預(yù)算管理一體化背景下行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的對(duì)策

（一）促進(jìn)預(yù)算與會(huì)計(jì)核算相互協(xié)調(diào)

預(yù)算與會(huì)計(jì)核算是有機(jī)關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體，都是對(duì)行政事業(yè)單位資金使用情況的反映，預(yù)算代表單位資金使用的基本方向，會(huì)計(jì)核算體現(xiàn)單位資金的實(shí)際使用情況和公共服務(wù)職能履行情況。二者的相互統(tǒng)一有助于規(guī)范預(yù)算管理，提高財(cái)政資金的使用效率。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從預(yù)算管理的源頭入手，進(jìn)一步提升預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，為后續(xù)的會(huì)計(jì)核算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。預(yù)算編制時(shí)要強(qiáng)化項(xiàng)目必要性與可行性論證，細(xì)化項(xiàng)目的具體內(nèi)容，便于會(huì)計(jì)核算時(shí)選擇對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目。會(huì)計(jì)核算則應(yīng)嚴(yán)格遵循預(yù)算計(jì)劃，合理安排預(yù)算支出，防止對(duì)預(yù)算的隨意調(diào)整。另外，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算與會(huì)計(jì)核算工作的績效評(píng)估，增強(qiáng)各部門的責(zé)任意識(shí)，不斷減少低質(zhì)量項(xiàng)目的數(shù)量，保障財(cái)政支出用于公共服務(wù)領(lǐng)域最急需的建設(shè)項(xiàng)目。

（二）完善一體化系統(tǒng)中的會(huì)計(jì)核算功能

預(yù)算管理一體化突出了信息化管理的優(yōu)勢(shì)與設(shè)計(jì)思路。行政事業(yè)單位應(yīng)按照新型管理理念，根據(jù)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)以及全新的預(yù)算管理形式、手段重新整合會(huì)計(jì)核算工作[3]，不斷完善一體化系統(tǒng)中的會(huì)計(jì)核算功能。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與系統(tǒng)開發(fā)人員進(jìn)行深入的溝通交流，從業(yè)務(wù)層面向系統(tǒng)開發(fā)人員明確具體的工作需求，從而為后續(xù)的邏輯設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。例如，單位應(yīng)設(shè)計(jì)符合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的憑證生成機(jī)制，將財(cái)政部門、本單位、銀行等生成的會(huì)計(jì)信息統(tǒng)一推送至核算系統(tǒng)，以自動(dòng)化的方式生成相應(yīng)的憑證；會(huì)計(jì)核算校驗(yàn)應(yīng)設(shè)置特殊性質(zhì)單位的提交審核路徑，在功能設(shè)計(jì)上力求體現(xiàn)不同單位的個(gè)性化需求。

（三）加強(qiáng)一體化系統(tǒng)對(duì)會(huì)計(jì)核算的監(jiān)督考核

為提高會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，行政事業(yè)單位首先應(yīng)健全現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算制度，根據(jù)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》的要求，制定管理規(guī)則明細(xì)，明確會(huì)計(jì)核算的范圍與流程，從制度層面規(guī)范預(yù)算指標(biāo)使用的要求。單位在設(shè)置預(yù)算指標(biāo)時(shí)不僅要考慮戰(zhàn)略實(shí)際，進(jìn)行反復(fù)研究和論證，還應(yīng)在使用預(yù)算指標(biāo)時(shí)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)實(shí)際項(xiàng)目，對(duì)于即將達(dá)到期限的指標(biāo)，使用時(shí)應(yīng)接受系統(tǒng)的審核，避免指標(biāo)亂用；同時(shí)，預(yù)算資金使用和會(huì)計(jì)核算的重要節(jié)點(diǎn)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任人。在此基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位應(yīng)建立會(huì)計(jì)核算的監(jiān)督考核機(jī)制，動(dòng)態(tài)追蹤全周期內(nèi)各項(xiàng)會(huì)計(jì)核算指標(biāo)，對(duì)關(guān)鍵位置設(shè)立預(yù)警提示，如會(huì)計(jì)核算反映出資金使用不合理的問題，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行追溯，查找問題，落實(shí)責(zé)任歸屬。

（四）深化會(huì)計(jì)核算的信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)按照預(yù)算管理一體化的要求，建立人才引入機(jī)制，組建復(fù)合型人才隊(duì)伍，為信息化管理的高效開展奠定基礎(chǔ)。單位不僅要組織會(huì)計(jì)人員深入學(xué)習(xí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、流程，引導(dǎo)會(huì)計(jì)人員及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，努力提升自身的綜合素質(zhì)，適應(yīng)新時(shí)期的會(huì)計(jì)核算工作，還要加大對(duì)各部門的宣傳教育力度，使各部門充分認(rèn)識(shí)到相互協(xié)同配合和信息化建設(shè)的重要性，明確自身需要承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，基于云端平臺(tái)建立起各部門之間、部門內(nèi)部人員之間的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)外預(yù)算管理的數(shù)據(jù)資源共享，協(xié)同推進(jìn)一體化管理[4]。而且，各部門應(yīng)在協(xié)同配合的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析[5]，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，當(dāng)某一風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)提示預(yù)警時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)共同做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作，為會(huì)計(jì)核算結(jié)果的處理提供支持。

五、結(jié)語

預(yù)算管理一體化作為一種全新的管理模式，能夠?qū)㈩A(yù)算與會(huì)計(jì)核算有機(jī)關(guān)聯(lián)起來，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，形成閉環(huán)管理機(jī)制。為適應(yīng)一體化管理要求，行政事業(yè)單位需要深入理解預(yù)算與會(huì)計(jì)核算的內(nèi)在聯(lián)系，從預(yù)算編制開始，提升預(yù)算工作的精準(zhǔn)性，為會(huì)計(jì)核算提供明確依據(jù)，并完善系統(tǒng)中會(huì)計(jì)核算功能，實(shí)現(xiàn)不同部門與系統(tǒng)之間的有效銜接，以充分發(fā)揮預(yù)算管理一體化效能。