基于PPP模式的市政道路工程風(fēng)險(xiǎn)管理研究

楊暉

（貴州建工集團(tuán)有限公司）

1 引言

隨著交通行業(yè)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，市政道路建設(shè)步入高峰期。為解決市政道路建設(shè)融資渠道收窄、資金籌措緊張的矛盾，市政建設(shè)主管部門根據(jù)工程項(xiàng)目建設(shè)概況，在對(duì)項(xiàng)目前期施工計(jì)劃、過程管理、竣工階段，全過程總投資進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)的前提下，開啟了由政府牽頭、民營(yíng)企業(yè)參與、多種經(jīng)濟(jì)所有制并存的市政道路建設(shè)籌集資金模式，緩解了資金不足的矛盾，為加速市政道路事業(yè)發(fā)展注入了資金支撐，但是融資環(huán)境復(fù)雜、充滿風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要得到充分重視。為此，政府和市政建設(shè)主管部門必須加強(qiáng)新形勢(shì)下PPP融資模式研究，通過政策扶持、法律保障、合理開發(fā)，更好地發(fā)揮其應(yīng)有作用。

2 PPP融資模式概述

2.1 PPP融資模式內(nèi)涵

如前所述，PPP模式是經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模大幅增加形勢(shì)下，政府單一投資吃緊情況下采取的一種融資模式[1]。其內(nèi)涵是政府部門牽頭、民營(yíng)企業(yè)參與，圍繞基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，開展多種所有制形式并存的融資形式，緩解政府財(cái)政投資不足的現(xiàn)狀。這種模式在民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)、保證質(zhì)量的前提下，借助政府投資支持與吸納民間資本滿足工程建設(shè)需要。PPP融資模式的法律要求、規(guī)則制定，突出以政府為主導(dǎo)，在保障建設(shè)項(xiàng)目政策可行性、法律支撐性的前提下，保障民營(yíng)企業(yè)既得經(jīng)濟(jì)利益，減少市政道路工程建設(shè)市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。政府要對(duì)融資的民營(yíng)企業(yè)的資信等級(jí)、資質(zhì)實(shí)力進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，突出市政工程建設(shè)質(zhì)量建設(shè)的重中之重。在合同明文規(guī)定雙方責(zé)權(quán)利的情況下，賦予民營(yíng)企業(yè)一定范圍的經(jīng)營(yíng)權(quán)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)采取項(xiàng)目資金高度集中的運(yùn)作方式，推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)有序開展[2]。

2.2 PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)特征

PPP 融資模式是一種新生事物，在我國(guó)起步較晚，發(fā)展優(yōu)勢(shì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有待于進(jìn)一步探索。PPP融資模式建立在對(duì)預(yù)期收益資產(chǎn)以及政府支持的基礎(chǔ)之上，不能完全根據(jù)項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的意愿完全體現(xiàn)個(gè)人利益。同時(shí)，PPP 融資模式必須在保證私人資本參與權(quán)的情況下，方可進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，提高投資效率，降低管理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)投資總體預(yù)期效果。PPP 融資模式的優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在：能夠加強(qiáng)資金的集中管理，降低市政道路實(shí)施過程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，通過提高社會(huì)資本購(gòu)買項(xiàng)目能力，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、投資規(guī)模適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，縮短項(xiàng)目整體建設(shè)周期，提高工程建設(shè)社會(huì)形象，改善政府部門服務(wù)質(zhì)量。

3 PPP 融資模式下市政道路工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

3.1 PPP融資模式下市政道路建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理特征

市政道路建設(shè)作為市政工程建設(shè)的重要組成部分，涉及的內(nèi)容較多。工程本身并不是一個(gè)完整的公共服務(wù)項(xiàng)目，由此決定其資金使用、付費(fèi)方式及融資特點(diǎn)，必須以高效運(yùn)轉(zhuǎn)、穩(wěn)定的資金流為基礎(chǔ)，確保市政道路工程建設(shè)項(xiàng)目盈利。因此，從市政道路建設(shè)配套資金來(lái)源分析，市政公路燃料稅收入、償貸能力主要服務(wù)于彌補(bǔ)前期建設(shè)費(fèi)用。金融資本在建設(shè)資金低匹配程度情況下，會(huì)有大量的私人資本引入，這也是PPP 模式下急需增加資金注入量的原因之一。我國(guó)現(xiàn)行PPP模式主要有特許和私有兩種模式，國(guó)家法律明確規(guī)定市政道路和電力公共項(xiàng)目所有權(quán)歸國(guó)家所有，市政道路建設(shè)不允許私有化[3]。市政道路PPP 融資模式必須采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式，其融資方向、發(fā)展規(guī)模完全取決于政府參與程度，而政府參與模式又在PPP融資模式下被賦予公私合營(yíng)的特質(zhì)，決定了TOT模式必須以私人自主擁有為重點(diǎn)，在確保市政道路建設(shè)獲取未來(lái)收益的同時(shí)，要提高融資渠道、資金使用和資金鏈運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)辨別能力。政府與民營(yíng)企業(yè)之間的合作，必須明確兩者在分擔(dān)投資額度與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任義務(wù)，并以法律合同條文方式作出界定，根本目的是促進(jìn)政府和民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)合作雙贏。

3.2 PPP融資模式下市政道路建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理流程

PPP融資模式下市政道路項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)由政府和民營(yíng)企業(yè)共同承擔(dān)，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和投資收益要求，雙方必須在保證承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益回報(bào)相匹配。但是事實(shí)上無(wú)論政府還是民營(yíng)企業(yè)總體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力都很有限，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)既不具備完全意義上的法律責(zé)任，也很難考慮雙方的全部權(quán)益。這就要求市政道路風(fēng)險(xiǎn)管理流程設(shè)計(jì)，必須要對(duì)合同條款深入研究斟酌，既要考慮雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，又要考慮與投入資金額度相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，在充分討論論證、劃分風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任的前提下，通過協(xié)商項(xiàng)目建設(shè)周期收益分配、經(jīng)濟(jì)效益分成方式，促成政府與民營(yíng)企業(yè)雙方都滿意的、理性的、審慎地談判結(jié)果。需要特別強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)本質(zhì)上就是風(fēng)險(xiǎn)分配，要貫穿于項(xiàng)目合同過程始終。

4 PPP 融資模式下市政道路建設(shè)存在問題

縱觀我國(guó)市政道路建設(shè)發(fā)展過程，特別是在引入PPP融資模式下，存在的問題主要源于以下幾點(diǎn)。

①市政道路建設(shè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)受國(guó)家政策變化影響比較大。PPP 融資模式作為一種新生事物，在制度管理體系建設(shè)、制定相應(yīng)法規(guī)規(guī)定，以及資金籌集方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和權(quán)威文件作指導(dǎo)。

②PPP 融資模式本身內(nèi)容非常復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)眾多，在多種經(jīng)營(yíng)所有制并存情況下，民間資本來(lái)源的合法性、使用性質(zhì)的規(guī)范性，都缺乏嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)。

③PPP 融資模式缺乏嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖袌?chǎng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，運(yùn)營(yíng)過程缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，不能很好適應(yīng)市場(chǎng)金融環(huán)境法制化制度化標(biāo)準(zhǔn)化的要求。部分的PPP 融資模式只停留在概念層面，對(duì)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、資本風(fēng)險(xiǎn)，以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)警機(jī)制和防范手段。

④在造價(jià)管理方面，PPP 模式缺乏造價(jià)報(bào)表的科學(xué)依據(jù)做支撐，造價(jià)取向預(yù)算編制與工程招標(biāo)現(xiàn)實(shí)情況差距較大。為爭(zhēng)奪招投標(biāo)份額惡性競(jìng)爭(zhēng)、圍標(biāo)、串標(biāo)，加劇了預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)。在會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制方面，由于PPP模式參與方增多財(cái)務(wù)核算難度加大，對(duì)內(nèi)部審核監(jiān)管造成并不利[4]。

5 PPP 模式下強(qiáng)化市政道路工程風(fēng)險(xiǎn)的管理措施

5.1 健全完善PPP融資模式下的法律法規(guī)體系

國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)主管部門和市政道路建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，要在充分肯定PPP 融資模式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中重要地位作用的同時(shí)，立足于問題現(xiàn)狀，開展相關(guān)研究。一是加強(qiáng)法律法規(guī)制度體系建設(shè)，為PPP 融資模式長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是圍繞保護(hù)政府與民營(yíng)投資企業(yè)雙方合法權(quán)益目標(biāo)，運(yùn)用法律武器，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，確保政府和民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏。三是政府要在兼顧自身利益的同時(shí)，圍繞規(guī)范運(yùn)作模式，加強(qiáng)法律監(jiān)督，合理解決糾紛，提高政府服務(wù)效率，將PPP 融資模式推向規(guī)范化、制度化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的軌道。

5.2 完善PPP模式下的監(jiān)督管理制度

PPP融資管理模式存在著不容忽視的問題和短板。一是政府要在加強(qiáng)與民營(yíng)企業(yè)合資建設(shè)的同時(shí)，在保證工程質(zhì)量方面發(fā)揮雙方作用，實(shí)現(xiàn)道路建設(shè)經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益最大化的前提下，嚴(yán)厲查處違反國(guó)家基本建設(shè)程序、違反市場(chǎng)金融管理規(guī)定，觸犯基建法律程序等行為。二是要對(duì)嚴(yán)懲損害國(guó)家利益，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)造成不良影響的參與方，發(fā)揮法律條規(guī)的震懾作用。政府要積極與第三方加強(qiáng)監(jiān)督組織合作，借助社會(huì)監(jiān)督力量、監(jiān)理公司，圍繞工程建設(shè)項(xiàng)目中投資使用、融資渠道、建設(shè)質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，確保市政工程建設(shè)的組織實(shí)施驗(yàn)收直至投入使用全過程，置于嚴(yán)格的法律監(jiān)督、制度監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督之下。三是政府和民營(yíng)企業(yè)要積極發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督作用，充分理解PPP 模式下自身應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)，正確擺布實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、合理縮短工期，與確保質(zhì)量安全的關(guān)系，杜絕徇私舞弊行為，消除利益的干擾，使市政道路建設(shè)在法律規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束下正常進(jìn)行。

5.3 強(qiáng)化PPP模式下前期準(zhǔn)備和儲(chǔ)備工作

政府和民營(yíng)企業(yè)在開展市政道路建設(shè)項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之前，一是要對(duì) PPP 融資模式的風(fēng)險(xiǎn)開展調(diào)查，發(fā)揮政府政策性強(qiáng)、信息來(lái)源廣、部門職能齊全的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，通過與民營(yíng)企業(yè)協(xié)商合作，探討建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，不斷提升融資環(huán)境的穩(wěn)定性與投資風(fēng)險(xiǎn)可靠性。二是政府要結(jié)合我國(guó)市政道路PPP 融資模式的現(xiàn)狀，在材料使用、人員素質(zhì)、機(jī)械裝備、安全措施、環(huán)境保護(hù)意識(shí)等方面，開展深層次的技術(shù)交流探討，積極與設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位開展精細(xì)化管理措施研究，在周全細(xì)致的施工組織方案指導(dǎo)下，確保工程建設(shè)項(xiàng)目始終在質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、效益管理、安全管理等經(jīng)濟(jì)技術(shù)的支撐下，降低風(fēng)險(xiǎn)成本，立足風(fēng)險(xiǎn)防控，追求最佳效益。

5.4 發(fā)揮政府扶持政策的優(yōu)勢(shì)

PPP融資模式重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)民營(yíng)企業(yè)在保證市政道路建設(shè)前提下，通過政府幫助提高自身收入。一是政府要發(fā)揮政策扶持作用，在提高項(xiàng)目建設(shè)可行性、措施可靠性方面，建立與民營(yíng)投資相適應(yīng)的融資模式，根據(jù)市政道路工程建設(shè)規(guī)模、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，量身打造行之有效的具體措施。二是開展項(xiàng)目政策性扶持既要保障民營(yíng)企業(yè)的既得利益，又要借助合理的市場(chǎng)基建程序，采取競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)戰(zhàn)略，優(yōu)中選優(yōu)民營(yíng)融資合作伙伴。三是政府為體現(xiàn)在市政道路建設(shè)中的競(jìng)爭(zhēng)力，要在確保民營(yíng)企業(yè)權(quán)益的同時(shí)，賦予他們一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，為他們打造施展實(shí)力的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)合作雙贏的目標(biāo)。

6 結(jié)語(yǔ)

市政道路建設(shè)是我國(guó)重要的基礎(chǔ)性工程，基于PPP 融資模式下的風(fēng)險(xiǎn)管理，要體現(xiàn)政府與民營(yíng)投資的應(yīng)用價(jià)值，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分布及影響合理分析，遵循風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則，將風(fēng)險(xiǎn)分配作為管理的重中之重，確保市政道路項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)投資效益最大化。