科學(xué)思維導(dǎo)向下的城市極端雨洪應(yīng)對策略研究

湯鑫華

（中國水利學(xué)會，北京 100053）

2021年7月20日前后，河南省特別是鄭州市發(fā)生了遠(yuǎn)超歷史紀(jì)錄的特大暴雨洪澇災(zāi)害。由于其雨強(qiáng)之大、傷亡之眾、損失之重均系近年來國內(nèi)罕見，社會各界大多留有刻骨銘心的印象。從全國乃至全球范圍看，氣候變化等因素引致、超過歷史極值的極端暴雨已呈多發(fā)態(tài)勢。據(jù)相關(guān)研究預(yù)測，2024年可能會出現(xiàn)由厄爾尼諾向拉尼娜轉(zhuǎn)換的情況，這可能導(dǎo)致極端暴雨事件的發(fā)生頻率增加。我們要深刻領(lǐng)會、堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述精神[1]和總體國家安全觀，積極主動(dòng)、未雨綢繆地用科學(xué)思維來應(yīng)對可能出現(xiàn)的城市極端雨洪，及其可能引發(fā)的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害。

科學(xué)思維，是用科學(xué)的方法去觀察、分析和解決問題的一種思維方式。合格踐行科學(xué)思維，需要具備遵循規(guī)律的理性思維、觀察深邃的歷史思維、視野宏闊的戰(zhàn)略思維、邏輯嚴(yán)密的辯證思維、統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)思維、居安思危的底線思維、依法行政的法治思維和敢為人先的創(chuàng)新思維[2]等。在應(yīng)對城市極端雨洪等自然災(zāi)害時(shí)，能否準(zhǔn)確理解并熟練運(yùn)用上述思維方式，對于減輕災(zāi)害影響、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全具有至關(guān)重要的作用。

1 以理性思維應(yīng)對氣候變化

所謂極端雨洪，是指降水強(qiáng)度和降水總量達(dá)到甚至超過當(dāng)?shù)乇┯暧涗洏O值，及其引發(fā)的特大洪水。在人口稠密的城市，極端雨洪很可能遠(yuǎn)超已有防洪排澇工程體系的調(diào)控能力，在城區(qū)形成洪澇交織的惡劣狀況，導(dǎo)致城市生命線系統(tǒng)癱瘓，嚴(yán)重危及城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。鄭州“7·20”極端暴雨事件當(dāng)日，鄭州國家氣象站出現(xiàn)最大日降水量（624.1 mm），接近鄭州多年平均年降水量（640.8 mm），為建站以來最大日降水量的3.4 倍；其中16—17 時(shí)出現(xiàn)201.9 mm 的極端小時(shí)雨強(qiáng)，突破我國大陸氣象觀測記錄的歷史極值（198.5 mm）。主城區(qū)多個(gè)區(qū)域斷電斷水?dāng)嗑W(wǎng)，道路交通斷行，因?yàn)?zāi)死亡失蹤129人[3-6]。

2021 年7 月14—15 日，德國遭遇有氣象記載75 年以來的最大暴雨，引發(fā)了德國史上的最大洪災(zāi)之一，其中科隆地區(qū)24 h降水量為154 mm，是當(dāng)?shù)爻Ｄ?月最大日降水量平均值的7倍。對此，德國時(shí)任總理默克爾說：“沒有一個(gè)德語詞可以形容”。在相似的情境下，中國鄭州市在同年7 月20 日也遭受了極端暴雨的侵襲，引發(fā)了特大洪澇災(zāi)害。兩國的氣象專家對此進(jìn)行了比較分析。德國專家表示，鄭州所遭受的降雨量超出城市排水系統(tǒng)的處理能力。另一位專家則指出，全球范圍內(nèi)的城市排水系統(tǒng)普遍難以應(yīng)對如此極端的降水事件。

在氣象學(xué)領(lǐng)域，極端事件被定義為那些超出常規(guī)統(tǒng)計(jì)分布范圍的罕見現(xiàn)象。公眾普遍存在一種認(rèn)知，即極端雨洪事件似乎已經(jīng)變得頻繁，給人一種“常態(tài)化”的錯(cuò)覺。然而，嚴(yán)格來看，極端雨洪并不是每年都會在同一城市重復(fù)發(fā)生，只是從更大的地理范圍如流域、國家乃至全球來看，多個(gè)城市在同一年內(nèi)遭受極端雨洪的概率正在增加。城市作為人口密集、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中的區(qū)域，同時(shí)也是政治、經(jīng)濟(jì)和文化的重要中心，極端雨洪事件更有可能帶來嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損失，因此其影響往往巨大而惡劣。

國際社會已有共識：碳排放過多等人為因素使地球上的氣候變化問題越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致降水趨于極端化。人口、財(cái)產(chǎn)的增長客觀上使得洪澇災(zāi)害損失加重，災(zāi)情監(jiān)測、信息傳播手段的進(jìn)一步強(qiáng)化了大眾感受。對于氣候變化問題，人類千方百計(jì)尋求解決辦法，也在為此付出努力，但不能回避也無可否認(rèn)的是，以目前失衡的經(jīng)濟(jì)社會布局、有限的科學(xué)技術(shù)水平、復(fù)雜的全球治理形勢，人類還無法阻止氣候變化的發(fā)生，也無法完全規(guī)避其引致的洪澇災(zāi)害。我們要客觀正視天災(zāi)的存在，看到其“非人力所能及”之處，不盲目相信“人定勝天”，這對于社會大眾理性看待城市極端雨洪，對于社會各界科學(xué)應(yīng)對城市極端雨洪，對于相關(guān)部門有力有效減免相關(guān)災(zāi)害、合理合規(guī)督責(zé)追責(zé)問責(zé)，都具有現(xiàn)實(shí)意義。

2 以歷史思維映照現(xiàn)實(shí)未來

水是萬物之母、生存之本、文明之源。水之于人又兼具有利弊兩面性。因此，自“逐水草而居”起，人類就學(xué)會了“擇丘陵而處”，在興水利的同時(shí)盡量除水害。千百年來，中華民族的祖先在治水實(shí)踐中積累了極為豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了大量規(guī)律性認(rèn)識。我們要充分運(yùn)用歷史思維來映照現(xiàn)實(shí)、遠(yuǎn)觀未來，為城市極端雨洪應(yīng)對提供歷史借鑒。

（1）歷史上的治水理論。大禹治水的傳說不僅反映了上古時(shí)期人們與水患斗爭的智慧，而且總結(jié)了治水的重要原則，即順應(yīng)自然規(guī)律、根據(jù)地理環(huán)境制定適宜的治水策略、利用水流的方向并將其引導(dǎo)至安全區(qū)域。春秋時(shí)期，政治家管仲提出了關(guān)于國都選址的原則，強(qiáng)調(diào)了利用水資源的重要性及防范水患的必要性[7]。這一原則不僅適用于國都的建立，也同樣適用于城鎮(zhèn)的規(guī)劃。西漢時(shí)期，賈讓提出了著名的“賈讓三策”來治理黃河，其上策建議人為改變黃河的流向，使其在今河南省東北部自由流動(dòng)，以此來解決水患問題。這一策略在當(dāng)時(shí)并未被采納，因?yàn)樵趯?shí)際操作中存在諸多不可行的因素。在當(dāng)代，這一策略更顯得不切實(shí)際，原因在于華北平原人口密集，已無足夠的空間允許黃河自由泛濫；同時(shí)，黃河作為一條多沙河流，長期存在淤積和泛濫的風(fēng)險(xiǎn)。清代乾隆年間，湖北巡撫彭樹葵強(qiáng)調(diào)了水利與水害之間的矛盾關(guān)系，指出人類與水爭地的行為最終會引發(fā)水患。因此，治水的關(guān)鍵在于為水流提供必要的空間，通過合理的水利工程和規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，確保水資源的合理利用和水患的有效防范。

（2）歷史上的城市防洪排澇。都江堰始建于秦昭王末期（約公元前256 至前251 年），是一個(gè)為成都及其周邊地區(qū)提供灌溉與防洪服務(wù)的水利工程，歷經(jīng)2 000多年，依然有效地發(fā)揮著其功能。這一成就歸功于設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和維護(hù)者的前瞻性思維，他們遵循自然規(guī)律、順應(yīng)水流特性、根據(jù)地理?xiàng)l件制定策略，并不斷創(chuàng)新建設(shè)理念、持續(xù)優(yōu)化工程運(yùn)用、堅(jiān)持定期維護(hù)與修繕，確保了工程的長期穩(wěn)定運(yùn)行。江西贛州古城的福壽溝排水系統(tǒng)建成于北宋熙寧年間（1068—1077 年），通過與城內(nèi)外的河湖水系相連，形成了一套有效的防洪排澇體系。該系統(tǒng)通過“城壕環(huán)繞、河渠穿城、湖池散布”的布局，成功地規(guī)避了洪澇災(zāi)害，歷經(jīng)千年仍然有效。北京故宮作為中國古代宮廷建筑的代表，自建成600余年來，未曾有洪澇災(zāi)害記錄，這得益于故宮內(nèi)發(fā)達(dá)的水系設(shè)計(jì)。故宮的護(hù)城河分為宮內(nèi)的內(nèi)金水河與宮外的外金水河，兩者相互連通，形成了一個(gè)蓄排可控的水循環(huán)系統(tǒng)。大雨來臨時(shí)，宮內(nèi)積水可由高處流向低處，通過地下暗河排入內(nèi)金水河，并最終排出宮外。內(nèi)金水河的蓄水量相當(dāng)于一座小型水庫，既能在雨季蓄水，又能在平時(shí)輔助消防，澇時(shí)則可進(jìn)行外排。外金水河與中南海等水系相連，確保了內(nèi)金水河排澇的順利進(jìn)行。這些歷史案例表明，成功的城市防洪排澇工程不僅需要科學(xué)合理的設(shè)計(jì)和建設(shè)，還需要持續(xù)的維護(hù)與管理。這些工程的成功經(jīng)驗(yàn)對于現(xiàn)代城市規(guī)劃和水利建設(shè)具有重要的參考價(jià)值。

幾千年來，洪澇災(zāi)害一直是中華民族面臨的重大挑戰(zhàn)。為了克服這一困難，中國人民進(jìn)行了長達(dá)數(shù)千年的不懈斗爭。同時(shí)，供水、灌溉和航運(yùn)等水利事業(yè)的發(fā)展，為我國人民的生存提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，并帶來了豐富的民生福利。因此，中華民族的繁衍發(fā)展史在一定程度上也是一部水利建設(shè)與水害防治的歷史。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，興水之利，要遵從自然規(guī)律、敬畏自然、尊重水性，要講求科學(xué)方法、因地制宜、因勢利導(dǎo)，要兼顧洪澇防治、趨利避害、化害為利。

3 以戰(zhàn)略思維定位城市防洪

城市作為社會文明的集中體現(xiàn)，其重要性不言而喻。在宏觀地理環(huán)境中，一座城市是一個(gè)個(gè)特定的“點(diǎn)”，流域內(nèi)的河湖水系如一條條有機(jī)聯(lián)系的“線”，共同構(gòu)成一個(gè)樹狀的水系，形成一個(gè)完整的流域。做好城市防洪治澇搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，必須站在戰(zhàn)略全局的高度，以戰(zhàn)略思維準(zhǔn)確定位城市在流域中的位置，妥善處理城市與流域的關(guān)系，在統(tǒng)籌整個(gè)流域治水的前提下部署城市治水。在系統(tǒng)維度上，要跳出城市洪澇這個(gè)部分，從各種相關(guān)要素看城市防洪搶險(xiǎn)。在空間維度上，要跳出城市這個(gè)局部，從流域全局看城市防洪搶險(xiǎn)。在時(shí)間維度上，要跳出城市搶險(xiǎn)救災(zāi)的應(yīng)急這個(gè)眼前，從洪澇災(zāi)害發(fā)生、演變?nèi)^程看城市防洪搶險(xiǎn)。如果自行其是或背道而馳，城市防洪治澇往往事倍功半甚至適得其反。

3.1 抓好系統(tǒng)維度上的定位

地表的降水以流域?yàn)閱卧a(chǎn)流、匯流、演進(jìn)，在流域范圍內(nèi)形成天然的水系整體，這是地表水的自然屬性，可稱流域性。流域性是江河湖泊最根本、最鮮明的特性，決定了流域內(nèi)上下游、左右岸、干支流、地表里水流的自然聯(lián)系。流域內(nèi)山水林田湖草沙等各種生態(tài)要素緊密聯(lián)系、相互影響、相互依存，構(gòu)成了流域生命共同體。流域內(nèi)不同區(qū)域、行業(yè)對水的需求多樣、訴求各異，防洪、供水、灌溉、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)、環(huán)境等多目標(biāo)相互交織，組成了復(fù)雜的利益相關(guān)體，這是治水管水必須把握的基本認(rèn)識和客觀規(guī)律。因此，必須以流域?yàn)榛A(chǔ)單元，堅(jiān)持流域的系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持全流域“一盤棋”思想。要強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，為城市防洪治澇減災(zāi)創(chuàng)造有利的外部環(huán)境和前提條件。強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。統(tǒng)籌跨流域調(diào)水工程與流域內(nèi)水利工程調(diào)度，確保外調(diào)水和本地水利用協(xié)同、調(diào)水工程與城市設(shè)施雙安、興利與避害共贏。統(tǒng)籌水源涵養(yǎng)、水資源開發(fā)利用、河湖治理保護(hù)，統(tǒng)籌防洪排澇與節(jié)約用水，爭取在確保防洪安全的前提下實(shí)現(xiàn)洪水資源化利用。

3.2 抓好空間維度上的定位

要總攬全流域防洪安全的全局，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流、地表里水流的管控調(diào)度，充分利用以河道及其堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)為主要組成的流域防洪工程體系，健全運(yùn)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水利管理體制機(jī)制；補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，加快江河控制性工程建設(shè)和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，強(qiáng)化河湖行洪空間管控和水庫安全運(yùn)行管理，提升蓄滯洪區(qū)分蓄洪功能和山洪災(zāi)害防御能力。對于平原水網(wǎng)地區(qū)，要兼顧流域界線模糊的現(xiàn)實(shí)性、洪水跨流域泛濫的可能性，因地制宜，對癥下藥。加快構(gòu)建“系統(tǒng)完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環(huán)通暢、調(diào)控有序”的國家水網(wǎng)和省級水網(wǎng)，全面增強(qiáng)水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力，為遭遇極端雨洪的流域和城市有效開展防洪減災(zāi)創(chuàng)造有利條件。

3.3 抓好時(shí)間維度上的定位

城市極端雨洪及其災(zāi)害的起因可能在多方面與時(shí)間有關(guān)，都要予以妥善應(yīng)對。①洪澇災(zāi)害一般出現(xiàn)在大面積高強(qiáng)度降水之后，只有抓好雨情水情汛情災(zāi)情的預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)案、預(yù)演（“四預(yù)”），才能正確開展洪澇應(yīng)對工作。②在一個(gè)流域內(nèi)，城市往往處于中下游地帶，降水形成洪水并推進(jìn)到城市需要一定時(shí)間，這為抓好洪澇應(yīng)對提供了機(jī)會；與此同時(shí)，上游的水庫、堤防潰決也可能成為城市的威脅，必須合理調(diào)度、積極預(yù)防。③有效應(yīng)對洪澇，還要抓好中長期雨情水情預(yù)報(bào)，總結(jié)吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，統(tǒng)籌安排后期相關(guān)工作。我們要面向未來看現(xiàn)實(shí)，以長遠(yuǎn)視角、發(fā)展觀點(diǎn)對待眼前的雨情水情和險(xiǎn)情災(zāi)情。

4 以辯證思維處理發(fā)展安全

新時(shí)代，我國社會的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。解決這個(gè)主要矛盾的辦法是發(fā)展，發(fā)展是矛盾的主要方面，是解決一切問題的總鑰匙。但生活水平、發(fā)展水平，又與安全水平構(gòu)成一種三角關(guān)系。只有發(fā)展才能提高生活水平，而每一步的發(fā)展則可能構(gòu)成新的安全風(fēng)險(xiǎn)，生活水平的提高又必然對安全提出更高的要求。三者之間兩兩構(gòu)成的三對矛盾是相互作用的，在一定條件下還會相互轉(zhuǎn)化。發(fā)展與安全這對矛盾的主要方面是發(fā)展，但于特定情形、時(shí)期、范圍，安全可能上升為矛盾的主要方面。如城市遭遇極端雨洪時(shí)，安全問題凸顯；解決得不好，必然阻滯甚至中斷發(fā)展。如此，對于相關(guān)城市而言，發(fā)展與安全矛盾的主要方面將是安全。

長期以來，水災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水生態(tài)損害及水環(huán)境污染已成為我國治水的四大核心問題。我國水利管理面臨的主要挑戰(zhàn)已經(jīng)從單一的人水矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的人與人之間的矛盾。在人與人的矛盾中，矛盾的主要方面已從供給不足轉(zhuǎn)向需求失范；在人與水的矛盾中，矛盾的主要方面已從水對人的傷害演變成人對水的傷害。這些問題和矛盾在城市的表現(xiàn)尤為突出。妥善處理這些問題和矛盾，需要我們跳出治水看治水，在更大范圍、更高層次上堅(jiān)持辯證思維，妥善處理城市發(fā)展與防洪安全的關(guān)系。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要重點(diǎn)做好下述工作。

4.1 認(rèn)真貫徹“四水四定”原則

認(rèn)真貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的“十六字”治水思路和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的“四水四定”原則，根據(jù)水資源水生態(tài)水環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性，綜合考慮人口發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，合理確定、認(rèn)真落實(shí)城市的功能定位、規(guī)模體量、空間格局和開發(fā)強(qiáng)度，從根本上降低洪澇災(zāi)害損失。還要看到，總體上我國是一個(gè)缺水國家，人均擁有的水資源量不足全球平均水平的1/3，水資源短缺問題在波及范圍、持續(xù)時(shí)間、影響程度上更為突出。因此，“節(jié)水優(yōu)先”是不二選擇，防汛抗旱要統(tǒng)籌兼顧。

4.2 堅(jiān)持“面子”與“里子”并重

近年來，我國先后出臺《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求堅(jiān)持先地下、后地上，先規(guī)劃、后建設(shè)，科學(xué)編制實(shí)施城市地下管線等規(guī)劃，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性；要求到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的具有給水排水功能的地下綜合管廊。要盡快進(jìn)行“回頭看”、補(bǔ)短板。尚未完成的，采取有力措施真抓實(shí)干，細(xì)化責(zé)任，督促檢查，追責(zé)問責(zé)。按照“一城一策”的辦法科學(xué)規(guī)劃、精心設(shè)計(jì)、有序推進(jìn)并突出重點(diǎn)，如超大、特大城市，洪澇災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)較高的城市，新建的城市、城區(qū)、街區(qū)等。

4.3 統(tǒng)籌工程建設(shè)與防洪安全

在“7·20”事件中，鄭州上游的郭家咀水庫一度發(fā)生漫壩事故。調(diào)查認(rèn)定，這是一起因道路建設(shè)單位侵占?xì)乃こ獭⒂嘘P(guān)部門監(jiān)管不力導(dǎo)致水庫溢洪道堵塞、極端暴雨引發(fā)水庫漫壩重大險(xiǎn)情的違法事件。目前我國仍處于中高速發(fā)展階段，基建項(xiàng)目廣泛開展，項(xiàng)目施工加劇洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象普遍存在。這些風(fēng)險(xiǎn)因素可以劃分為長期性和短期性兩類。長期性風(fēng)險(xiǎn)主要與固定建筑設(shè)施有關(guān)，如下凹式立交隧道的建成和使用；而短期性風(fēng)險(xiǎn)則與施工期間的臨時(shí)設(shè)施有關(guān)，如施工輔助設(shè)施占用行洪通道。盡管極端雨洪事件的發(fā)生概率較低，一旦發(fā)生，其可能造成的損失將是極其嚴(yán)重的。要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，確保發(fā)展與安全雙贏。

4.4 借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法

防治城市洪澇，應(yīng)對極端雨洪，國外已有數(shù)十年的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，一些國家因此提出了值得借鑒的理念與對策。20 世紀(jì)90 年代初，美國提出“低影響開發(fā)”（LID）理念，旨在規(guī)范土地開發(fā)、調(diào)控降雨徑流，以減輕洪水和污染。澳大利亞、新西蘭等予以發(fā)展，制訂實(shí)施“水敏感城市規(guī)劃”。歐洲一些國家則組織建設(shè)“可持續(xù)排水系統(tǒng)”。21 世紀(jì)以來，美國等在LID 的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”的理念，通過法律手段為城市開發(fā)統(tǒng)籌設(shè)置蓄滯洪區(qū)，還推行半強(qiáng)制性的“國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃”作為國家推動(dòng)洪泛區(qū)管理的法律手段與經(jīng)濟(jì)手段，為極端雨洪災(zāi)害完善應(yīng)對策略。這些理念與措施在我國多有應(yīng)用、發(fā)展，但也有待推廣、完善。特別是在貫徹“四水四定”原則、“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”理念上，在應(yīng)對城市極端雨洪中，要結(jié)合我國實(shí)際進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕梃b和創(chuàng)新。

5 以系統(tǒng)思維整合部門力量

有效應(yīng)對城市極端雨洪及其引發(fā)的洪澇災(zāi)害，要堅(jiān)持“人民至上、生命至上”，深入落實(shí)“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，以系統(tǒng)思維整合部門力量，全面提高防洪治澇和搶險(xiǎn)救災(zāi)工作的效率。

5.1 統(tǒng)籌部署大小排水設(shè)施

要本著統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、多維共治、系統(tǒng)優(yōu)化的原則，對大排水（水利排澇系統(tǒng)，主要通過城市內(nèi)河將上游及兩岸管網(wǎng)匯集的區(qū)域雨水徑流排入外江）和小排水（市政排水系統(tǒng)，主要通過市政管網(wǎng)將城區(qū)較小匯水面積上歷時(shí)較短的雨水徑流排入城市內(nèi)河）系統(tǒng)同步進(jìn)行一體化規(guī)劃、系統(tǒng)化改造，消除各自為政導(dǎo)致的邊界條件不銜接和工程規(guī)模不協(xié)調(diào)問題。按照城市設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大排水管網(wǎng)建設(shè)力度，持續(xù)對城市建成區(qū)雨水管網(wǎng)、排水泵站等進(jìn)行提標(biāo)改造。充分利用國債支持，有序、加快改造地下管網(wǎng)。恢復(fù)并增加自然調(diào)蓄空間，保證足夠的調(diào)蓄容積和功能。

5.2 繼續(xù)推進(jìn)海綿設(shè)施建設(shè)

2013年年底，我國提出海綿城市的概念——建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市。次年，有關(guān)部門出臺《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，啟動(dòng)首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，成效顯著但還有不少短板弱項(xiàng)。要采用蓄排結(jié)合的多元措施，布局若干分散工程（如下凹式廣場、濕地公園、分散式雨水調(diào)蓄池、排澇泵站、路面行洪通道、深層隧道等），構(gòu)建多維城市洪澇共治體系，共同消納城市暴雨徑流。因地制宜、合理規(guī)劃，建立滲、蓄、排、凈、用的海綿型排水系統(tǒng)，以河湖水系聯(lián)通為抓手，增強(qiáng)城市水系的調(diào)蓄功能。加大下凹式立交橋、地下商場等低洼地區(qū)蓄排水設(shè)施建設(shè)，復(fù)核變化環(huán)境的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提升城區(qū)的調(diào)蓄和排澇能力。

5.3 增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施防洪排澇韌性

對自來水廠、發(fā)電廠、變電站等重要市政設(shè)施，火車站、飛機(jī)場、地鐵站等重要交通設(shè)施，要設(shè)立不低于城市整體洪澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，制定獨(dú)立的應(yīng)急預(yù)案。要把洪澇安全作為城市開發(fā)建設(shè)的剛性約束，豐富“以水定城”的內(nèi)涵，杜絕城市開發(fā)進(jìn)程中常見的擠占現(xiàn)有河道和行洪空間現(xiàn)象。重要基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃階段就要開展洪澇安全評估，從“源頭”落實(shí)洪澇安全管控，并為雨洪的外泄、下滲預(yù)留更多的緩沖地帶[8-9]。

5.4 補(bǔ)齊生命線設(shè)施短板

在城市交通、供電、供水、食物儲備等直接關(guān)系民生的領(lǐng)域，要加快查找、補(bǔ)齊設(shè)施短板。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可以動(dòng)員市民積極參與，通過集思廣益的方式為城市基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)提供建議和方案。例如，有建議提出在具備條件的建筑物頂層增設(shè)蓄水池，不僅能夠在平時(shí)為樓頂花園提供灌溉用水，還能在緊急情況下作為樓內(nèi)供水的應(yīng)急儲備。此外，建議在地面有序規(guī)劃和建設(shè)立體鋼結(jié)構(gòu)的高層停車場，這樣既能在平時(shí)有效管理車輛停放，確保交通秩序，又能在災(zāi)害發(fā)生時(shí)避免路邊隨意停放的車輛造成的安全隱患和排澇障礙。對于這些建議的可行性及其實(shí)施路徑，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)廣泛征集公眾意見，進(jìn)行深入研究和評估。

5.5 切實(shí)做好“四預(yù)”工作

在預(yù)報(bào)上，建設(shè)城市暴雨洪澇全過程、全要素監(jiān)測網(wǎng)，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)預(yù)報(bào)水淹位置、范圍和過程，實(shí)現(xiàn)洪澇風(fēng)險(xiǎn)早期識別。在預(yù)警上，完善城市洪澇災(zāi)害預(yù)警發(fā)布機(jī)制，針對不同用戶、不同場景、不同需求進(jìn)行“實(shí)時(shí)響應(yīng)、精準(zhǔn)定位、風(fēng)險(xiǎn)分級”的精準(zhǔn)靶向預(yù)警。在預(yù)演上，運(yùn)用數(shù)字化、智慧化手段，對雨洪災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)全過程進(jìn)行模擬預(yù)演，為各部門協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)提供科學(xué)決策支撐。在預(yù)案上，增加超標(biāo)準(zhǔn)洪澇防御預(yù)案、城市重大基礎(chǔ)設(shè)施洪澇防御專項(xiàng)預(yù)案，強(qiáng)化洪澇風(fēng)險(xiǎn)隱患摸排、洪澇風(fēng)險(xiǎn)圖的修編應(yīng)用。

5.6 強(qiáng)化水工程調(diào)度管理

要精準(zhǔn)掌握重要江河骨干河道行洪能力和蓄滯洪區(qū)分洪運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)隱患。根據(jù)雨情水情汛情變化，精準(zhǔn)調(diào)度運(yùn)用各類水工程，統(tǒng)籌安排“攔、分、蓄、滯、排”措施，充分發(fā)揮流域防洪工程體系的綜合減災(zāi)效益。要特別重視城市上游水庫的科學(xué)調(diào)度，確保在遭遇極端雨洪不得不應(yīng)急泄洪時(shí)，可以有序進(jìn)行避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移安置。抓好水工程安全度汛，主汛期病險(xiǎn)水庫原則上一律空庫運(yùn)行，強(qiáng)降雨區(qū)要提前降低中小水庫水位，確保工程本身安全，堅(jiān)決避免垮壩事件發(fā)生。強(qiáng)化細(xì)化河湖長制，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理侵占河道、湖泊等行為，堅(jiān)決打通城市骨干排水通道，確保行洪排洪蓄洪順暢。

6 以底線思維完善應(yīng)急管理

早在2014年習(xí)近平總書記就指出，我國水安全已全面亮起紅燈，要高度重視水安全風(fēng)險(xiǎn)，大力增強(qiáng)水憂患意識、水危機(jī)意識。近年來，我國城市洪澇災(zāi)害頻仍，應(yīng)急管理是減免人民生命財(cái)產(chǎn)因?yàn)?zāi)損失的最后一道防線，必須牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，以底線思維抓好相關(guān)應(yīng)急管理。對于城市防洪排澇，要針對過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著重在下述幾點(diǎn)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。

6.1 汛前堅(jiān)決做好迎大考準(zhǔn)備

汛期來臨之前，緊繃防大汛、抗大洪、搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)這根弦，做好預(yù)案準(zhǔn)備、隊(duì)伍準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用準(zhǔn)備，“寧可備而不用，不可用時(shí)無備”。本著“寧可十防九空，不可失防萬一”的原則，按照極端天氣情況完善應(yīng)急預(yù)案，建立第一時(shí)間響應(yīng)機(jī)制。對于常年干旱少雨城市、缺水城市，進(jìn)一步增強(qiáng)防御意識能力，防止麻痹大意、主觀主義；對于洪澇易發(fā)多發(fā)城市、富水城市，警鐘長鳴、常抓不懈，防止厭倦情緒、經(jīng)驗(yàn)主義。

6.2 加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)

要強(qiáng)化基礎(chǔ)救援設(shè)施、救援物資儲備、洪澇救援隊(duì)伍、信息平臺能力等的建設(shè)。按照“縱向到底、橫向到邊”要求，針對城市內(nèi)部薄弱環(huán)節(jié)和重要節(jié)點(diǎn)，制定應(yīng)急排水搶險(xiǎn)預(yù)案，分片區(qū)、分單元布控應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。完善發(fā)布城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)圖，為應(yīng)急決策、機(jī)制響應(yīng)和公眾自救提供基本依據(jù)。建設(shè)防洪治澇搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)急管理案例庫，為搶險(xiǎn)救災(zāi)提供范例。

6.3 建立健全相關(guān)體制機(jī)制

要健全應(yīng)急管理體制，有效實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與指揮、專業(yè)與綜合、平時(shí)狀態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)的切換。完善應(yīng)急工作機(jī)制，界定相關(guān)部門的權(quán)力和職責(zé)，確保工作機(jī)制及時(shí)響應(yīng)。完善應(yīng)急指揮機(jī)制，健全指揮響應(yīng)、信息共享、會商研判、預(yù)警發(fā)布、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，做好城區(qū)交通組織、疏導(dǎo)和應(yīng)急疏散等工作。強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建跨部門、跨層級、跨地域及軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

6.4 提高洪澇應(yīng)急指揮水平

要把“水情教育”作為每個(gè)城市各級領(lǐng)導(dǎo)干部的必修課，增強(qiáng)洪澇災(zāi)害防治意識。把城市排水防澇能力建設(shè)作為重要指標(biāo)納入考核，壓實(shí)一把手指揮責(zé)任，建立責(zé)任追究機(jī)制。按照政治素質(zhì)合格、專業(yè)齊全配套、質(zhì)量數(shù)量達(dá)標(biāo)、制度健全管用、經(jīng)費(fèi)保障有力的要求，大力加強(qiáng)城市防洪排澇搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)。

7 以法治思維統(tǒng)籌政府社會

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要著力提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，應(yīng)對城市極端雨洪災(zāi)害也不例外。越是遭遇極端雨洪，越是事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，越要遵循法治思維。要以法治思維統(tǒng)籌政府與社會，以法治的眼光、法治的方式治國理政，帶頭學(xué)法、帶頭知法、帶頭用法、帶頭守法，保障民權(quán)、規(guī)范公權(quán)，嚴(yán)格履行法定職責(zé)，在法治的軌道上開展防洪排澇搶險(xiǎn)救災(zāi)。

7.1 建立健全法律法規(guī)規(guī)范體系

依法開展相關(guān)立法修法，抓好頂層設(shè)計(jì)，注重協(xié)同配套。著力完善防洪、突發(fā)事件應(yīng)對法律法規(guī)等實(shí)踐急需、條件成熟的專門法律。加強(qiáng)規(guī)范性文件立改廢釋、合法性審核。健全立法工作機(jī)制，提高立法質(zhì)量。

7.2 堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督檢查。持續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核制度，加強(qiáng)流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域、部門與部門等的聯(lián)合執(zhí)法。依法打擊查處水事違法行為，有效化解水事矛盾糾紛。

7.3 健全權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系

自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，依法依規(guī)辦理群眾來信、來訪、來電。規(guī)范突發(fā)熱點(diǎn)輿情應(yīng)對，及時(shí)有效回應(yīng)涉水重大突發(fā)事件、熱點(diǎn)問題和社會關(guān)切。依法有效化解涉水糾紛，確保重要時(shí)點(diǎn)水事穩(wěn)定。

7.4 大力提升群眾應(yīng)急避險(xiǎn)能力

要面向廣大群眾，系統(tǒng)持續(xù)加強(qiáng)防洪排澇搶險(xiǎn)救災(zāi)法律法規(guī)、知識技能的普及。平時(shí)，加強(qiáng)洪澇災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)宣傳科普培訓(xùn)，教育群眾強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)意識、掌握科學(xué)自保方式。汛期，及時(shí)發(fā)布雨情水情汛情災(zāi)情信息，公告避險(xiǎn)逃生路徑地點(diǎn)，引導(dǎo)群眾自救互助、理智行為。

8 以創(chuàng)新思維強(qiáng)化科技支撐

應(yīng)對城市極端雨洪災(zāi)害越來越成為城市管理的重要職責(zé)。隨著生命財(cái)產(chǎn)的集中度提高、氣候變化的突發(fā)性增強(qiáng)、洪澇災(zāi)害的破壞性加劇，這項(xiàng)職責(zé)需要越來越強(qiáng)有力的科技支撐。我們既要客觀理性看待極端雨洪，也要深化自然規(guī)律認(rèn)識，努力提高科技水平，積極應(yīng)對極端雨洪，千方百計(jì)減免災(zāi)害損失。

8.1 增強(qiáng)把握自然規(guī)律本領(lǐng)

堅(jiān)持遵循規(guī)律，準(zhǔn)確把握人與水、人與自然的辯證統(tǒng)一關(guān)系，持續(xù)深化對治水規(guī)律的認(rèn)識和把握。要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，在順應(yīng)自然規(guī)律的基礎(chǔ)上把握自然規(guī)律，促進(jìn)人水和諧共生。

8.2 加強(qiáng)氣象水文等基礎(chǔ)性研究

加強(qiáng)極端天氣預(yù)測分析和暴雨短臨預(yù)報(bào)的研究，特別是高密度城市上游極端暴雨強(qiáng)度和落區(qū)預(yù)報(bào)等世界級難題的研究[10]。開展洪澇致災(zāi)鏈和脆弱度的研究，重點(diǎn)關(guān)注山前迎風(fēng)坡等高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，充分考慮天氣條件和地形地貌特征的耦合因素。開展氣象、水文的基礎(chǔ)性研究，或要進(jìn)行范式、方法、手段創(chuàng)新，從季度、年度、年際等的時(shí)間尺度向百年、千年乃至地質(zhì)年代的時(shí)間尺度延伸，從城市、地區(qū)、流域等的空間尺度向國際、洲際乃至星際的空間尺度延伸。

8.3 提高防洪排澇搶險(xiǎn)救災(zāi)科技水平

加快建設(shè)智慧水利系統(tǒng)，特別是數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生工程和流域防洪應(yīng)用系統(tǒng)，為決策強(qiáng)化科技支撐。研發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的城市洪澇模擬器，建立洪澇災(zāi)情及風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)分析等功能一體化的智能決策支持平臺，提升城市洪澇管理的水平。積極研發(fā)推廣應(yīng)用相關(guān)技術(shù)、專利、產(chǎn)品、工具、模式、工法等，如流量大、效率高、揚(yáng)程高、輸送遠(yuǎn)的機(jī)動(dòng)排水設(shè)備，工程險(xiǎn)情無損探測、診斷分析和搶險(xiǎn)減災(zāi)設(shè)備等，以提升搶險(xiǎn)救災(zāi)的能力。

8.4 積極參與氣候變化應(yīng)對全球治理

氣候變化是人類共同面臨的全球性威脅，必須站在共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的高度，意志堅(jiān)定、齊心協(xié)力地改善全球治理，推進(jìn)其全球應(yīng)對。要強(qiáng)化創(chuàng)新思維，強(qiáng)化科技支撐，聚焦氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的防御、降低與消解，加強(qiáng)其影響的觀測、評估、預(yù)警、規(guī)避與適應(yīng)，大力推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的國際合作。