縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的理論基礎(chǔ)、構(gòu)成維度與實踐邏輯

摘 要：縣域數(shù)字政府建設(shè)是國家數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)。以公共價值創(chuàng)造為視角，基于穆爾的戰(zhàn)略三角模型，結(jié)合縣域數(shù)字政府的特殊性，從公共價值、上部與外部的授權(quán)環(huán)境和內(nèi)部與下部的運作管理能力三個維度分析縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的基本內(nèi)容，建構(gòu)一個內(nèi)外部疊加的公共價值戰(zhàn)略大三角模型。實現(xiàn)公共價值，在價值尋求方面要收集社會集中偏好與期望，找到具體實質(zhì)性的公共價值；在價值論證方面要獲得上級政府的政治合法性與社會合法性授權(quán)；在價值實現(xiàn)方面要以優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)、先進的數(shù)字技術(shù)和協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)治理推進縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造。未來研究進路包括公共價值失范、特殊的授權(quán)環(huán)境、評估體系及縣級黨委政府的角色與行為。

關(guān)鍵詞：公共價值創(chuàng)造；數(shù)字政府；縣域數(shù)字政府；數(shù)字化治理

中圖分類號：D36文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2024）02 - 0117 - 12

一、問題的提出

我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，數(shù)字政府在我國已進入高水平、深層次建設(shè)階段。2022年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》，指明必須始終把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，讓數(shù)字政府建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民[1]?？h域政府是國家行政體系中觀與微觀的結(jié)合部，是宏觀與微觀政策的轉(zhuǎn)化平臺，是政府治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)性力量。如何在數(shù)字化改革浪潮中，讓縣域數(shù)字政府更多更優(yōu)釋放公共價值，切實提升民眾的滿意度和幸福感變得至關(guān)重要和緊迫。

理論上關(guān)于政府治理模式的探索，公共行政學已經(jīng)歷一系列范式演變，從傳統(tǒng)的公共行政、新公共服務(wù)、新公共管理到新公共治理，政府經(jīng)歷了從“劃槳人”“掌舵者”到“服務(wù)者”“合作者”“整合者”的角色演變，政府治理的核心訴求也相應(yīng)地從“效率優(yōu)先”到“效率優(yōu)先兼顧公平”再到“效率公平并重”的轉(zhuǎn)變，但新公共治理范式的核心訴求較模糊。新公共治理理論提出了許多關(guān)于公共事務(wù)的解決之道，在很大程度上已回應(yīng)當前許多現(xiàn)實問題，但沒有一個簡潔有力的概念表達其核心訴求，加之在大數(shù)據(jù)時代，信息技術(shù)驅(qū)動政府開啟數(shù)字治理模式，數(shù)字政府應(yīng)運而生，使公共價值的討論成為熱點。隨著大數(shù)據(jù)的到來，數(shù)字治理成為熱門研究領(lǐng)域，學者們也越來越重視對數(shù)字政府公共價值的研究。不過，針對縣域數(shù)字政府的研究多基于技術(shù)和組織視角，針對數(shù)字政府公共價值內(nèi)容的系統(tǒng)性分析較少，這為本文提供了研究視角。關(guān)于縣域數(shù)字政府的公共價值創(chuàng)造還有值得拓展的研究空間。本文以公共價值戰(zhàn)略三角模型為理論基礎(chǔ)，分析縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的構(gòu)成維度與實踐邏輯具有較大的理論意義。

二、縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的理論基礎(chǔ)

（一）縣域數(shù)字政府的特殊性

縣域政府作為我國行政體制中主要的基層管理政府機構(gòu)，具有獨有特征。一是扮演“承上啟下”的角色?？h域政府在中國五級政府體系（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中位列第四，可以說是中觀與微觀行政結(jié)合部，在國家行政體制中扮演“承上啟下”重要角色，是宏觀政策的具體執(zhí)行者，以及宏觀政策與微觀政策的轉(zhuǎn)化平臺，“即使有些服務(wù)雖然提供主體是中央或省級政府，但因為它們不直接面向基層，也必須借助縣級政府的平臺來轉(zhuǎn)移實現(xiàn)”[2]。二是縣域政府作為“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調(diào)者，具有極大的行為自主性。黨委政府是治理創(chuàng)新的權(quán)威主體，其治理具有規(guī)制性、針對性、問題導向性、靈活性、適應(yīng)性、資源多重性等特征，可通過縣鄉(xiāng)兩級黨委和政府、黨政職能部門條塊相結(jié)合的制度優(yōu)勢提升縣域數(shù)字政府建設(shè)水平與治理效能，促進縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造。

（二）縣域數(shù)字政府中的公共價值創(chuàng)造

1.關(guān)于公共價值的內(nèi)涵理解

馬克·H·穆爾認為，公共價值是個抽象的概念，具有較強的場景性，是具體某個任務(wù)環(huán)境中所要求的價值性，難以一概而論，這也意味著其衡量的標準多種多樣，沒有任何標準能夠單獨勝任此項工作[3]33-34?！肮矁r值創(chuàng)造”是穆爾首次提出的，指的是“公共部門管理者應(yīng)當充當探索者的角色，與其他人一起，致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價值，他們不僅要為達成授權(quán)目標而工作，還應(yīng)當回答‘怎么做才是有價值的”[3]32。還有學者認為，公共價值是公民集體偏好的一種回應(yīng)[4]。關(guān)于公共價值的研究頗多，主要包括以下三個方面：一是認為公共價值同市場、政府一樣也存在“失靈”的問題，用其衡量政府服務(wù)更為合適[5]，更是政府績效合法性的基礎(chǔ)性內(nèi)容，直接影響了政府的職能轉(zhuǎn)變，更強調(diào)民主與效率的統(tǒng)一，政府與市場社會的統(tǒng)一[6]。二是認為公共價值與網(wǎng)絡(luò)化治理相結(jié)合，是價值與能力的一種最佳匹配[7]。在數(shù)字時代下，公共價值是網(wǎng)絡(luò)化治理新的主導性方向[8]。三是認為公共價值更具戰(zhàn)略性，政府應(yīng)當以此為目標不斷創(chuàng)造公共利益[9]，從而形成一套政府戰(zhàn)略管理模型[10]。

本文無意對公共價值進行界定，但需要對公共價值的內(nèi)涵作出幾點說明：一是創(chuàng)造公共價值的目的在于滿足公眾的需求，需要將公眾視為顧客，要求公共部門管理者扮演用戶導向角色，而非效率導向或組織導向角色。二是公共價值的實質(zhì)是公眾對公共部門價值實現(xiàn)的期望集合，是一種共識性偏好反映，而非某一部分群體或個人偏好的反映，最終反映出來的是公眾自身所獲得的效用。該效用來自公眾對政府的信任以及政府自身的合法性。三是公共價值創(chuàng)造過程的合法性源于多方協(xié)商、共同參與的一種政治過程，同時也來源于社會層面認可、信任的一種合法性。

2.縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造

關(guān)于數(shù)字政府的研究，主要聚焦于概念框架和實踐運作兩個方面，但關(guān)于數(shù)字政府公共價值的研究不多。目前，大多數(shù)國內(nèi)學者將西方公共價值理論中的合理部分與我國數(shù)字政府治理實踐相結(jié)合，從不同方面進行深入研究。主要有以下三種：一是數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的驅(qū)動機制。在戰(zhàn)略三角模型的基礎(chǔ)上引入技術(shù)同化理論，研究政府能力建設(shè)與技術(shù)同化是數(shù)字政府創(chuàng)造公共價值的關(guān)鍵驅(qū)動因素與路徑選擇[11]。二是數(shù)字政府績效管理。構(gòu)建以公共價值為基礎(chǔ)的數(shù)字政府績效評估框架，以公共價值的行為性、公民性、服務(wù)性和社會性為根據(jù)，細化數(shù)字政府在數(shù)字行政、數(shù)字服務(wù)、數(shù)字公民和數(shù)字社會中的測量指標[12]。以戰(zhàn)略三角模型為指導，推衍出數(shù)字政府高水平治理的戰(zhàn)略協(xié)同模式、能力驅(qū)動模式和目標引領(lǐng)模式等三種模式[13]。三是數(shù)字政府公共價值的內(nèi)涵?；趹?zhàn)略三角模型，探討以公共價值為目標的數(shù)字政府治理[14]。而對縣域數(shù)字政府的研究集中于兩種視角：一個是組織的視角。從組織結(jié)構(gòu)與運行的視角研究數(shù)字政府建設(shè)過程中基層政府的組織結(jié)構(gòu)變革[15]。另一個是技術(shù)的視角。以政府賦能激發(fā)基層政府數(shù)字治理的內(nèi)生動力，以數(shù)據(jù)約束克服基層數(shù)字政府治理的數(shù)據(jù)困境[16]，以信息生態(tài)理論概括基層政府數(shù)據(jù)治理特點，從數(shù)據(jù)文化、驅(qū)動力、治理架構(gòu)與能力及組織體制等方面分析基層數(shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)性要素[17]。

縣域數(shù)字政府是一個極具特殊性的公共管理部門。從體制上看，縣域政府是典型的“壓力型體制”政府[18]，壓力會讓其產(chǎn)生兩種截然相反的行為模式。在這種壓力型體制中，在中央、省、市級政府關(guān)于如何推進數(shù)字政府建設(shè)的領(lǐng)導和指引下，縣域政府會表現(xiàn)出向上級政府表態(tài)的“表態(tài)型”行為模式或積極借用上級政府和上級業(yè)務(wù)指導部門的各種建設(shè)資源和政策支持主動啟動本縣域數(shù)字政府建設(shè)的行為模式。目前，各地縣域數(shù)字政府建設(shè)在火熱進行中，但從實際運行情況看，不乏縣域數(shù)字政府在壓力型體制下出現(xiàn)“表態(tài)型”行為模式。如“服務(wù)公眾變?yōu)楣賵鲎餍恪盵19]102、“整體性推進變?yōu)樗槠ㄔO(shè)”[19]103、“多元主體協(xié)作治理變?yōu)檎辉芾怼盵19]104、“提高效率變?yōu)樵黾迂摀盵19]104等形式主義。若處在中國行政體制神經(jīng)末梢上的縣域政府出現(xiàn)形式主義，極易導致縣域數(shù)字政府公共價值缺失和偏離，導致“唯上不唯下、為官不為民”的價值失范。同時，縣域政府作為“條”“塊”資源整合者和矛盾協(xié)調(diào)者，相對于其他層級政府，在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中具有極大的行為自主性，直接對下面的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進數(shù)字政府進行指導和管理。因此，縣域數(shù)字政府的公共價值創(chuàng)造得當與否直接影響了下屬鎮(zhèn)（街）級數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造問題。

從縣域數(shù)字政府建設(shè)始末所涉及的要素入手，發(fā)現(xiàn)縣域數(shù)字政府建設(shè)具有如下特征。一是在戰(zhàn)略思維上，堅持數(shù)字化思維與戰(zhàn)略，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的前提。二是在技術(shù)應(yīng)用上，運用新興信息技術(shù)打造智慧型政府，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵。三是在組織結(jié)構(gòu)上，通過跨領(lǐng)域、跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)協(xié)同治理，打造整體型政府，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)。四是在價值取向上，追尋和創(chuàng)造“增進民生福祉、改善公共服務(wù)、提升治理效能”[14]的公共價值，打造滿意型政府，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的目的。五是在職能實現(xiàn)上，以信息技術(shù)為支撐，以民主高效優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代化治理價值為導向，實現(xiàn)“有為行政”“能動行政”“滿意行政”[20]，這是縣域數(shù)字政府建設(shè)的最終表現(xiàn)。從縣域數(shù)字政府的價值取向和職能實現(xiàn)上看，縣域數(shù)字政府與公共價值創(chuàng)造之間存在不謀而合的耦合關(guān)系。

三、縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的構(gòu)成維度

政府治理的目標存在一個從公平到效率再到價值的演變歷程，但直到穆爾提出“公共價值創(chuàng)造”，公共價值便從政府的一個目標轉(zhuǎn)變?yōu)樨灤┱麄€政府公共治理過程的一個戰(zhàn)略管理，這也標志著政府治理自身存在的合理性重回正軌。學界在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展出的公共價值范式在政府目標與行為模式上也超越了新公共管理，強調(diào)共同偏好的公共利益和多元協(xié)同共治的行為模式。穆爾提出，公共價值創(chuàng)造是由公共價值界定、合法性支持與合理性建設(shè)、公共治理運轉(zhuǎn)能力與實施三部分構(gòu)成的一個戰(zhàn)略三角形。其中，最關(guān)鍵的是追求和創(chuàng)造公共價值過程的合法性，這也決定了公共價值創(chuàng)造的核心特征是協(xié)商治理與網(wǎng)絡(luò)化治理，因為公共價值的實現(xiàn)依賴于以“反身折射”[7]的方式選擇的行動。針對當前我國縣域數(shù)字政府建設(shè)中的各種形式主義，導致數(shù)字治理中公共價值缺失和偏離問題，穆爾的戰(zhàn)略三角模型無疑為糾正縣域數(shù)字政府建設(shè)目標、促進縣域公共價值創(chuàng)造提供了恰當?shù)囊龑А?/p>

（一）縣域數(shù)字政府建設(shè)的根本宗旨與戰(zhàn)略目標：公共價值

創(chuàng)造公共價值是政府的最終價值目標，更是縣域數(shù)字政府建設(shè)過程中始終遵循的宗旨。創(chuàng)造公共價值在縣域政府數(shù)字化治理中體現(xiàn)得最為直觀，著重強調(diào)“實質(zhì)性”特征，堅持民本理念，能夠滿足公眾以及公共服務(wù)對象的期待，并對其提供具有實質(zhì)性價值的服務(wù)。

公共價值實質(zhì)上是政府內(nèi)部與外部社會等相關(guān)主體的期望與偏好的集合，根據(jù)穆爾提出的公共價值創(chuàng)造的情境性特征，這種集合需要在具體的某種場景中才能呈現(xiàn)出具體的公共價值內(nèi)容，這也要求縣域數(shù)字政府在推行具體數(shù)字化改革項目時需考慮到公眾在相應(yīng)具體領(lǐng)域內(nèi)的需求與期望。數(shù)字政府建設(shè)必須堅持以人民為中心，縣域數(shù)字政府建設(shè)更是以切切實實的人民利益為導向，把人民的滿意度和獲得感作為衡量縣域數(shù)字政府建設(shè)的根本標準。在數(shù)字化改革浪潮中，如諸暨等一些縣區(qū)推行“一證通辦”“最多跑一次，最好一次都不跑”等改革，真正將民本理念落到實處，堅持公共價值本位的宗旨導向，打造縣域滿意型數(shù)字政府。

（二）縣域數(shù)字政府的合法性建設(shè)：授權(quán)環(huán)境

合法性建設(shè)是一種來自外部認可的授權(quán)環(huán)境，包括政治授權(quán)環(huán)境與社會授權(quán)環(huán)境。首先，政治授權(quán)環(huán)境可以說是自上而下的授權(quán)環(huán)境。縣域數(shù)字政府在授權(quán)環(huán)境上不同于其他地方政府，需要獲得上級政府和上級部門關(guān)于縣域數(shù)字政府建設(shè)與推進認可的合法性授權(quán)環(huán)境。穆爾明確提出政治是公共價值創(chuàng)造過程的起點，也是不可或缺的一項基本性前提性要素。只有得到了政治授權(quán)，縣域數(shù)字政府才能有權(quán)進行數(shù)字化治理?？梢哉f，這是一種來源于上部的權(quán)威授權(quán)環(huán)境。在我國，這種授權(quán)環(huán)境的重要性和影響力更為顯見。秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨，2015年以來我國出臺多部大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱領(lǐng)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等文件，黨的十九屆四中全會和五中全會提出加強數(shù)字政府建設(shè)的要求，提升人民幸福感和滿意感成為數(shù)字政府建設(shè)追求的最終價值目標。這是從以組織部門為中心到以民眾需求為中心的數(shù)字化改革。黨的二十大報告提出，到2035年，我國發(fā)展的總目標之一是基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而數(shù)字政府建設(shè)是其必然要求。為此，從省到市再到縣（市、區(qū)），數(shù)字政府建設(shè)都在火熱進行中。中央、省市級政府所給予的“合法性”只是縣域數(shù)字政府的“上部合法的授權(quán)環(huán)境”中的一部分內(nèi)容，同時，縣域數(shù)字政府仍需要上級業(yè)務(wù)指導部門給予的合法性。因為縣域治理中有其獨特的治理體制——“黨政體制”與“條塊體制”，這是一種典型的“政行合一”體制。其次，社會授權(quán)環(huán)境可以說是自下而上的授權(quán)環(huán)境。在縣域數(shù)字政府建設(shè)過程中，本縣域范圍內(nèi)社會公眾對縣域數(shù)字政府的認可與支持、信任與配合是縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的一項關(guān)鍵要素，如此公共價值才可延續(xù)，也顯示出其可持續(xù)性特征。

（三）縣域數(shù)字政府的能力建設(shè)：運作管理能力

縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的核心和落腳點在于實現(xiàn)既定的公共價值，其自身的運作管理能力則是影響既定公共價值實現(xiàn)程度及縣域數(shù)字政府自身行為可行性與可持續(xù)性的核心要素，其實就是縣域數(shù)字政府的執(zhí)行力即能力建設(shè)問題。穆爾在其公共價值創(chuàng)造的戰(zhàn)略三角模型中指出，運作能力是公共管理部門生產(chǎn)公共價值所必需的各種資源與能力[3]278。

一是數(shù)字信息技術(shù)的賦能。縣域數(shù)字政府不同于其他層級數(shù)字政府，在致力于創(chuàng)造公共價值過程中的能力建設(shè)包含縣域數(shù)字政府自身內(nèi)部的能力建設(shè)及其下部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府能力建設(shè)，二者的共同之處是都需要以信息技術(shù)為強有力的驅(qū)動因素。如“驅(qū)動縣域數(shù)字政府走向網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理和科學精準智治”[21]，這也是基本的支撐性要素，為縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造實現(xiàn)數(shù)字賦能。

二是強調(diào)扁平化的整體性和網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。在民主程序的作用上，傳統(tǒng)公共行政體現(xiàn)責任性，新公共管理體現(xiàn)目的性，而公共價值管理體現(xiàn)話語性，即考慮各方觀點，輪流和持續(xù)的民主交流過程才是關(guān)鍵[22]總序43。這顯然表明網(wǎng)絡(luò)化治理成為公共價值創(chuàng)造的核心特征。打造和維系這種網(wǎng)絡(luò)化治理格局的前提是信息技術(shù)，信息技術(shù)可使縣域數(shù)字政府在創(chuàng)造公共價值過程中有能力實現(xiàn)跨地區(qū)、跨業(yè)務(wù)、跨部門、跨層級高效運作。

三是在職能上呈現(xiàn)出有為、能動和協(xié)作型行政。在公共價值管理的范式中，政府扮演了“在協(xié)商和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中起導向作用，維護網(wǎng)絡(luò)的整體能力”[22]總序43的角色。在注重內(nèi)部運作能力的同時積極與外部多元主體協(xié)作，最大限度地整合有效資源，及時協(xié)調(diào)公共價值、授權(quán)環(huán)境和運作能力之間的關(guān)系，使得三者達到最佳匹配狀態(tài)?？h域數(shù)字政府的能力建設(shè)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府能力建設(shè)的不同之處在于，縣域數(shù)字政府自身的能力建設(shè)相對來說較為寬泛，強調(diào)指導性及其指導的明確性，下部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府能力建設(shè)著重強調(diào)具體執(zhí)行性和可行性。

在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下，縣域數(shù)字政府是縣域政府主動適應(yīng)信息時代發(fā)展變革的產(chǎn)物，面對公眾更高更多元的期望，必須以創(chuàng)造公共價值為根本宗旨和目標，在上部從黨委+上級政府+條線領(lǐng)導處獲得政治合法性的授權(quán)環(huán)境，在外部積極從縣域社會公眾中獲得社會合法性的授權(quán)環(huán)境，在自身內(nèi)部與下部的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府方面提升運作能力。在戰(zhàn)略三角模型基礎(chǔ)上，從縣域數(shù)字政府的宗旨與內(nèi)部、下部構(gòu)建公共價值創(chuàng)造的內(nèi)部三角模型，從上部與外部構(gòu)建公共價值創(chuàng)造的外部三角模型，內(nèi)外部雙重三角模型形成有效合力以實現(xiàn)縣域數(shù)字政府公共價值的創(chuàng)造。如圖1所示：

四、縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的實踐邏輯

政府應(yīng)該“以一種有目的的、尋找價值的眼光來分析環(huán)境，然后再從與政治環(huán)境的互動中發(fā)現(xiàn)機會，并據(jù)此采取適當?shù)男袆?，或在組織內(nèi)實現(xiàn)創(chuàng)新。如果他們能夠成功地發(fā)現(xiàn)并利用機會創(chuàng)造價值，那是因為他們在制度環(huán)境的夾縫中找到了自我，而不是因為這個世界的要求越來越少”[3]105-106。因此，根據(jù)縣域數(shù)字政府內(nèi)外部雙重三角疊加的公共價值戰(zhàn)略三角模型，縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的實踐邏輯應(yīng)首先在價值尋求中收集社會集中偏好與期望，找到具體實質(zhì)公共價值；其次在價值論證中獲得數(shù)字政府價值創(chuàng)造的政治合法性與社會合法性；再次在價值實現(xiàn)中以優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)、先進的數(shù)字技術(shù)和協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)化治理推進縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造。

（一）價值尋求：有效尋求縣域數(shù)字政府實質(zhì)性的公共價值

穆爾在談及公共價值時一直強調(diào)其較強的場景性特征，在對公共價值具體實質(zhì)性內(nèi)容尋求上也是采取如環(huán)保、青少年教育等具體案例場景的方式講述何謂公共價值的問題。雖然價值尋求有極強的情境要求，但縣域數(shù)字政府建設(shè)中的公共價值在擁有場景性的同時也呈現(xiàn)出通用的幾個核心導向的公共價值。如Jean等學者提出數(shù)字政府的公共價值包括改善公共服務(wù)、提高行政效率、開放政府能力、改善職業(yè)精神、提高政府公信力和改善社會福祉[23]。劉銀喜等學者結(jié)合我國的實際情況，提出數(shù)字政府尋求的價值包括增進民生福祉、改善公共服務(wù)和提升治理效能[14]。蔣敏娟等研究人員基于西方的實踐與研究認為數(shù)字政府具有開放、整體和公民導向三種價值蘊含[24]。這些研究為探尋縣域數(shù)字政府公共價值提供了重要理論基礎(chǔ)。結(jié)合前面論述的縣域數(shù)字政府的特殊性，縣域數(shù)字政府在公共價值創(chuàng)造中應(yīng)尋找以下幾種導向性公共價值。

第一，堅持以民眾需求為中心的價值理念。首先，相比其他層級政府，縣域政府與民眾的接觸最直接和頻繁，縣域數(shù)字政府建設(shè)的公共價值突出以人民為中心。隨著社會主要矛盾的變化，我國地區(qū)間縣域數(shù)字政府建設(shè)必須堅持人民主體地位，但因縣域數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展進程不同，需要切實根據(jù)縣域?qū)嶋H情況，不斷滿足所在縣域民眾的具體和獨特需求。同時，更為重要的是有別于以往將以人民為中心的理念作為戰(zhàn)略目標的理念，應(yīng)把以民眾需求為中心的理念過程化，貫穿于整個縣域數(shù)字政府建設(shè)的每一個階段和環(huán)節(jié)。

第二，具有較高較優(yōu)的服務(wù)供給水平。縣域數(shù)字政府以數(shù)字化技術(shù)為關(guān)鍵支撐，廣泛、準確和及時掌握民眾的各種需求狀況，通過協(xié)同治理、“一站式”服務(wù)等整體性治理方式為市場主體和社會民眾提供更高效化、便捷化、精準化、個性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三，科學量化績效評價機制。縣域數(shù)字政府尋找到實質(zhì)性的公共價值后并非了事，還需在政府績效評價中具體量化。以公共價值的“行為性、公民性、服務(wù)性和社會性”[12]為根據(jù)，用“基于公共價值構(gòu)建數(shù)字政府績效評價量化指標體系，對數(shù)字政府生產(chǎn)的核心公共價值進行測量，通過分析兩者的匹配性和一致性程度科學評價數(shù)字政府績效水平”[25]。如此才能尋求和提升公共價值，并形成一個閉環(huán)管理機制，同時也為將來的縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造提供參考。

第四，縣域數(shù)字政府自身的治理效能?？h域數(shù)字政府建設(shè)最終的價值追尋和目的是提升縣域政府的治理效能，以大數(shù)據(jù)、AI等新興信息技術(shù)進行科學決策、智能化治理、全方位客觀公正考評，實現(xiàn)高效、高質(zhì)的現(xiàn)代化治理公共價值。

（二）價值論證：建構(gòu)縣域數(shù)字政府的網(wǎng)絡(luò)化治理格局

在縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的模型圖中，其外部授權(quán)環(huán)境表明，在縣域數(shù)字政府進行政治與社會雙重合法性的價值論證過程中，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化治理格局成為必然要求?？h域數(shù)字政府不再像傳統(tǒng)公共行政只保證規(guī)則和程序的運行，也不再像新公共管理只重視實現(xiàn)績效目標，而是以“主導者”角色建構(gòu)多元協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)化治理格局，同時以“維護者”角色保障網(wǎng)絡(luò)化治理格局的有效運行。

第一，從縣域數(shù)字政府黨政體制角度看，黨政體制可以借助黨的核心領(lǐng)導地位推進縣域數(shù)字政府建設(shè)。這決定了黨政一把手成為縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的領(lǐng)導者。在縣域政府層面，黨政一把手領(lǐng)導力強，對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生直接影響。因此，在價值論證時，需要充分發(fā)揮縣域黨政一把手的領(lǐng)導力，充分“發(fā)揮元領(lǐng)導角色，幫助其他主體形式形成公共價值愿景”“授予其他主體創(chuàng)造公共價值的權(quán)力”[25]，主動“吸納多元化的治理主體”“以優(yōu)勢資源間互補互助為核心”[19]，主導建構(gòu)由政府、市場和社會協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)治理格局。

第二，從縣域數(shù)字政府特有的“條塊體制”角度看，條塊體制即雙重領(lǐng)導體制，“塊塊”指縣鄉(xiāng)兩級黨委政府，“條條”指黨政職能部門。因此，在縣域數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府職能部門既要接受縣黨委政府領(lǐng)導，又要受到上級對口部門領(lǐng)導。充分利用上級部門政策資源積極解決縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造問題，積極爭取省市級政府部門支持，是我國縣域數(shù)字政府獨有的政治性特質(zhì)，亦可獲得政治合法性。

第三，從縣域數(shù)字政府治理主體看，網(wǎng)絡(luò)化治理是縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的必然要求。數(shù)字信息技術(shù)賦能縣域數(shù)字政府建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)治理格局，促其實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)治理，同時也賦能政府、市場和社會多元化治理共同體運作。

第四，從縣域社會層面獲取合法性。從當前我國縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造情況看，社會合法性方面不容樂觀，需警惕自身壓力型體制帶來的副作用。社會授權(quán)環(huán)境的合法性對于縣域數(shù)字政府來說最為重要，任務(wù)亦最為艱難，因為縣域政府壓力型體制決定了其數(shù)字政府建設(shè)的基本邏輯是“唯上主義”，即面對省市級政府的絕對權(quán)威選擇絕對服從。如考核、指標、升職和獎懲等內(nèi)容極易導致縣域數(shù)字政府在公共價值創(chuàng)造過程中出現(xiàn)偏離和缺失，與數(shù)字政府的民眾需求導向宗旨背道而馳，數(shù)字政府建設(shè)的形式主義將逐漸讓本縣域內(nèi)民眾對縣域政府數(shù)字化治理失去信任和興趣。失去外部社會授權(quán)環(huán)境的合法性，縣域數(shù)字政府的公共價值創(chuàng)造自然出現(xiàn)“失范”。因此，縣域數(shù)字政府更需時刻以民眾整體性需求為宗旨，以最優(yōu)的服務(wù)滿足民眾需求，提升民眾的數(shù)字獲得感和生活幸福感，而非碎片化一味“討好”上級喜好，如此才能最大限度地為公共價值創(chuàng)造獲得社會合法性。

（三）價值實現(xiàn)：強化和提升自我運作能力

縣域數(shù)字政府需要在組織流程再造能力、技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用能力、數(shù)據(jù)資源管理能力、各部門整體性治理能力、下級鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府以及與其他多元主體協(xié)同共治能力等方面，增強自身公共價值創(chuàng)造的運作能力。

第一，縣域領(lǐng)導干部的數(shù)字化領(lǐng)導力。縣域數(shù)字政府作為民眾的直接服務(wù)者，雖其行政職級較低，但其領(lǐng)導者的影響力遠遠高于其他層級數(shù)字政府的領(lǐng)導者，其數(shù)字化領(lǐng)導力高低決定了縣域范圍內(nèi)公共價值的實現(xiàn)與否?！皯?yīng)從領(lǐng)導認知、領(lǐng)導行為、組織文化、技術(shù)吸納等方面創(chuàng)建從組織到業(yè)務(wù)單元、從領(lǐng)導到公務(wù)員個體的全方位數(shù)字賦能體系”[26]。

第二，縣域數(shù)字政府對下部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府的引導能力?？h域數(shù)字政府是民眾的直觀性治理者，其下部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）則是與民眾“手握手”打交道的最直接服務(wù)供給者?？h域數(shù)字政府對下部的引導恰當與否直接影響了縣域民眾的滿意度，也必然涉及社會合法性問題。因此，縣域數(shù)字政府對下部的引導能力是公共價值實現(xiàn)的重要運作能力?？h域數(shù)字政府在對下部引導的過程中，應(yīng)避免將自身壓力型體制的副作用傳導給下部，否則會出現(xiàn)從上到下的整體形式主義問題。

第三，縣域政府內(nèi)部的數(shù)字信息技術(shù)能力。數(shù)字賦能是縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的前提，縣域政府應(yīng)在數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)和數(shù)據(jù)管理及其安全維護方面不斷提升自身能力。鑒于縣域政府自身層級較低、縣域資源有限等因素，縣域政府在技術(shù)能力建設(shè)上，應(yīng)采取合作方式，引進相關(guān)信息技術(shù)企業(yè)或研究機構(gòu)并簽訂協(xié)議，為縣域數(shù)字政府建設(shè)提供強有力的技術(shù)支撐，真正做到多元主體優(yōu)勢互補，運用更強的能力創(chuàng)造縣域最優(yōu)最廣的公共價值。如余杭區(qū)與阿里巴巴集團合作開發(fā)城市大腦，2020年9月，余杭區(qū)擁有了全球規(guī)模最大的全浸沒式液冷數(shù)據(jù)中心、阿里巴巴在杭州成立了首座云計算數(shù)據(jù)中心——阿里巴巴浙江云計算仁和數(shù)據(jù)中心。阿里云智能總裁張建鋒表示：“阿里巴巴浙江云計算仁和數(shù)據(jù)中心是目前杭州地區(qū)已建成的規(guī)模最大、技術(shù)最先進的綠色數(shù)據(jù)中心，它的建成投運將打響浙江省百萬臺服務(wù)器建設(shè)攻堅戰(zhàn)的第一槍，將成為阿里巴巴集團以浙江為核心的長三角智能數(shù)據(jù)中心建設(shè)的起點和標志。”[27]德清縣和浙江數(shù)字化發(fā)展與治理研究中心合作共建“德清中心”，從具體案例、頂層設(shè)計和治理體系三個方面與縣委政策研究室等單位開展合作課題研究，為德清縣域數(shù)字政府建設(shè)提供理論依據(jù)和實踐路徑參考?？h域政府開啟創(chuàng)新數(shù)字化項目政企合作模式，以民眾需求為核心，在主體劃分中，政府為主導，企業(yè)為關(guān)鍵，明確彼此合作關(guān)系與責任邊界，提高了民眾的滿意度。

第四，組織設(shè)立的持續(xù)性。圍繞既定公共價值，縣域政府通過新設(shè)立數(shù)字政府機構(gòu)，從組織體制和機制上，縣域數(shù)字政府統(tǒng)籌形成合力，系統(tǒng)地、全過程地促進公共價值創(chuàng)造。在省市級數(shù)字政府建設(shè)的機構(gòu)設(shè)置導引下，縣域政府紛紛成立大數(shù)據(jù)發(fā)展局或大數(shù)據(jù)發(fā)展中心，主要負責一體化公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，綜合各場景應(yīng)用數(shù)據(jù)，建立健全數(shù)據(jù)全生命周期治理機制。建立數(shù)字政府建設(shè)主要領(lǐng)導責任制，在省市級政府成立數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導小組的導引下，各縣域政府也成立縣域數(shù)字政府領(lǐng)導小組，縣長擔任小組長，負責做好頂層設(shè)計相關(guān)工作，領(lǐng)導縣域數(shù)字政府建設(shè)。領(lǐng)導小組本質(zhì)上是政府治理中的一種協(xié)調(diào)機制，更容易做好領(lǐng)導和統(tǒng)籌工作，但存在持續(xù)性不夠、部門路徑依賴嚴重、因高層頻繁擔任各小組長而產(chǎn)生的資源分散效應(yīng)[28]等短板，在此基礎(chǔ)上不少縣域政府組建數(shù)字政府專班，具體統(tǒng)籌縣域數(shù)字政府建設(shè)，更有縣域政府設(shè)立專門科室具體負責數(shù)字政府建設(shè)。相比“專班”，“科室”更固定，更易使數(shù)字政府建設(shè)成為一種常態(tài)化重點工作。如余杭區(qū)2021年首創(chuàng)成立“數(shù)字政府科”，長期主抓數(shù)字政府建設(shè)工作。

第五，組織結(jié)構(gòu)的整體性。突破科層制組織結(jié)構(gòu)，整合同類部門或業(yè)務(wù)，通過開發(fā)多場景應(yīng)用，實現(xiàn)協(xié)同治理，以整體性治理推動縣域數(shù)字政府建設(shè)?？h域數(shù)字政府在大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的促動下，實現(xiàn)了高效精準快速的服務(wù)與治理，突破科層制在縱向上慣有的等級制，實現(xiàn)跨層級、跨地區(qū)治理，同時亦突破科層制在橫向上的彼此孤立性，實現(xiàn)跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)治理。如諸暨市的“一證通辦”和“一鍵通”系統(tǒng)，背后的關(guān)鍵支撐就是不同系統(tǒng)不同部門之間相互打通，通過數(shù)據(jù)共享、部門協(xié)同治理方式讓群眾共享數(shù)據(jù)紅利，高效迅速處理緊急預(yù)警事件，增強群眾安全感?？h域數(shù)字治理中心更是徹底超越科層制組織結(jié)構(gòu)，摒棄傳統(tǒng)公共行政組織效率導向的公共價值，真正遵循民眾需求導向的公共價值。縣域政府開始換位思考，從民眾角度出發(fā)，集中基層治理、城市管理、矛盾調(diào)解、應(yīng)急指揮等各種功能，以大數(shù)據(jù)技術(shù)消除了“自上而下”與“部門壁壘”問題。通過數(shù)據(jù)融合與部門協(xié)同建立數(shù)字化決策、執(zhí)行、預(yù)警、監(jiān)管、服務(wù)、督查、評價、反饋的閉環(huán)管理執(zhí)行鏈，推動實現(xiàn)整體智治的現(xiàn)代化政府，讓縣域數(shù)字政府公共價值得到最大程度釋放。

五、未來研究進路

關(guān)于基層政府數(shù)字治理整體性研究的文獻較多，具體研究較少。面對當前縣域數(shù)字政府建設(shè)中出現(xiàn)的公共價值缺失或偏離問題，本文將研究對象鎖定在縣域?qū)蛹?，嘗試從公共價值創(chuàng)造視角對縣域數(shù)字政府進行了理論分析?；谀聽枒?zhàn)略三角模型理論，結(jié)合縣域數(shù)字政府的特殊性，構(gòu)建了一套縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造分析框架，在此基礎(chǔ)上從公共價值的尋求、論證和實現(xiàn)等方面探討了縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的實踐邏輯。但是，研究存在分析不夠深入、討論不夠全面等不足之處。要做到深入和全面研究，就需要進行一場跨學派、跨理論甚至跨學科的理論對話。因此，研究縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造，需要將公共價值管理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、善治理論、整體性治理理論、技術(shù)治理理論、新公共服務(wù)理論以及信息技術(shù)學科相關(guān)理論進行彼此間的理論對話。結(jié)合縣域數(shù)字政府的特殊性，未來可采取個案或多案例研究的方法具體深入地分析探討。從國家政策與實踐趨勢來看，縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造將是未來國家治理現(xiàn)代化的重中之重。中央明確指出“十四五”時期“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)”，要“以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，必須堅持以人民為中心的原則，“堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向”“不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”[29]。黨的二十大報告再次強調(diào)，“必須堅持人民至上”[30]19、“堅持以人民為中心的發(fā)展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉”[30]27?？h域數(shù)字政府是國家公共服務(wù)和治理現(xiàn)代化的終端，讓民眾過上美好幸福生活是我國數(shù)字政府建設(shè)的重要落腳點。因此，如何具體、深入和全面地分析探討縣域數(shù)字政府公共價值問題、成因、對策以及評估顯得至關(guān)重要，作為公共價值創(chuàng)造的主導者——縣域黨委和政府，如何在數(shù)字化改革浪潮中調(diào)整自身角色和行為模式，對公共價值實現(xiàn)具有關(guān)鍵意義。

一是關(guān)于縣域數(shù)字政府公共價值“失范”和具體對策研究。要對縣域數(shù)字政府如何更好地創(chuàng)造公共價值作出具體回答，前提是需要研究其公共價值“失范”的表現(xiàn)，即縣域數(shù)字政府建設(shè)和治理中出現(xiàn)的公共價值缺失、偏離、錯位等價值失范問題，通過采取訪談、問卷和實驗測試等方式挖掘縣域數(shù)字政府價值創(chuàng)造偏離原因，對此提出相應(yīng)對策建議。穆爾強調(diào)公共價值的“場景性”特征，決定了相關(guān)研究須采取個案研究或多案例比較研究方法，我國國情和體制決定了縣域政府間具有較強的相似性，這為縣域數(shù)字政府探尋創(chuàng)造公共價值提供了重要參考價值。

二是關(guān)于縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的授權(quán)環(huán)境研究。授權(quán)環(huán)境是公共價值創(chuàng)造的關(guān)鍵，背后其實是一種公共價值創(chuàng)造的治理共同體。有了較好的治理格局，獲得了政治與社會雙重合法性，公共價值的實現(xiàn)才能水到渠成。需要注意的是，縣域政府不同于其他層級政府，其授權(quán)環(huán)境較為復(fù)雜，本文對此的相關(guān)研究還不夠深入和全面，需要進一步系統(tǒng)研究。

三是關(guān)于縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的評估體系研究。對公共價值的實質(zhì)內(nèi)容界定后如何檢測是否實現(xiàn)公共價值，科學、具體和貼近實際地制定一套公共價值創(chuàng)造評估體系則成為不可或缺的一部分。其中，一個前提條件是評估體系制定必須以縣域數(shù)字政府自身的特殊性為基礎(chǔ)，區(qū)別于其他層級政府的評估。只有形成科學健全的公共價值創(chuàng)造評估體系才能真正使縣域數(shù)字政府創(chuàng)造公共價值形成閉環(huán)機制，保證公共價值創(chuàng)造的持久性。

四是縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造過程中縣級黨委和政府的角色與行為研究。一方面，鑒于我國獨特的政治體制，縣級黨委是本縣域內(nèi)最高的政治權(quán)威，其影響力對縣域數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造起決定性作用；另一方面，縣域自身層級的特殊性，決定了縣級政府在公共價值創(chuàng)造中成為直接的治理者和服務(wù)供給者，其行為直接影響了價值釋放的效益問題。因此，縣級黨委和政府的角色及其行為研究對縣域數(shù)字政府如何更好地實現(xiàn)公共價值有著較強的實踐指導意義，非常值得進一步深入研究。

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Theoretical Basis，Constitutive Dimension and Practical Logic of Public Value Creation in County Digital Government

He Hua

（Party School of the ?Zhuji Municipal Committee of CPC，Shaoxing 312000，Zhejiang，China）

Abstract：County digital government construction is the foundation of national digital government construction.From the perspective of public value creation，based on Moore's strategic triangle model，combined with the particularity of county digital government，this paper analyzes the public value creation content of county digital government from three dimensions：public value，upper and external authorization environment，and inner and lower operation ability，and constructs a public value strategic grand triangle model with internal and external double triangle superimposed.To realize public value，social preference and expectation should be collected in value seeking，concrete and substantive public value should be found，political and social legitimacy of digital government value creation should be obtained in value demonstration，and public value creation of county digital government should be promoted in value realization with optimized organizational structure，advanced digital technology and collaborative network governance.Future research approaches include public value failure，special authorization environment，evaluation system，and the role and behavior of county Party committees and governments.

Key words：public value creation；digital government；county digital government；digital governance

責任編輯：鄧衛(wèi)紅 汪雪蓮