城市綜合管理視角下的城市更新著力點研究

秦常清?張鵬?丁杰?田靖源?陳光遠

黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。實施城市更新行動，是適應(yīng)城市發(fā)展新趨勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求；是堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑；是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。

一、基本現(xiàn)狀

截至2022年年底，重慶市城鎮(zhèn)化率已達到70.96%，其中主城都市區(qū)城鎮(zhèn)化率為79.8%，中心城區(qū)城鎮(zhèn)化率達到93.3%。2023年5月，重慶市委提出，要創(chuàng)新運用城市經(jīng)營理念和機制，以打造城市“生活圈”為抓手，實施城市更新提升行動，推動城市可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展?！吨貞c市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》強調(diào)，重慶以建成高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活新范例為統(tǒng)領(lǐng)，并提出了國際化、綠色化、智能化、人文化現(xiàn)代城市初步建成的目標(biāo)。因此，城市更新對重慶影響深遠、意義重大。

近年來，重慶市城市更新經(jīng)歷了快速化拆建整治階段和多樣化更新改造階段，到2020年已進入系統(tǒng)化有機更新階段，并明確城市更新是重慶市建成區(qū)對城市空間形態(tài)和功能進行整治提升的活動。在更新方式上，從以往的“拆改留”升級為“留改拆增”。其中，最重要的內(nèi)容之一就是，針對重慶城市功能與綜合承載力有限、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不夠健全的現(xiàn)狀，優(yōu)化城市功能布局，按照“缺什么補什么”的原則，聚焦群眾重點關(guān)注問題，加快補齊公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等功能短板。市城市管理部門正在以創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市和國家節(jié)水型城市為抓手，圍繞城市更新工作新階段、新任務(wù)，強化提升城市綜合管理效能，充分發(fā)揮城市管理整體優(yōu)勢和聚集效應(yīng)，通過系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策等，解決城市綜合管理薄弱環(huán)節(jié)中的突出問題，扎實推進城市更新，以城市品質(zhì)提升促進城市高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)高效能治理。

二、城市更新新趨勢

一是城市更新更加注重多元參與。城市更新作為城市治理的重要部分，雖然得到了社會各界越來越多的積極響應(yīng)與深度參與，但仍需要政府部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織更多的部門，引導(dǎo)更多企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會群體參與城市更新實踐，為城市更新提供更豐富的視角和更持久的動力。

二是城市更新更加注重以人為本。習(xí)近平總書記指出，人民城市人民建、人民城市為人民。城市發(fā)展和建設(shè)不能脫離人民群眾。開展城市更新工作，需尊重人民群眾的需要和城市發(fā)展規(guī)律，堅持惠民有感工作導(dǎo)向，聚焦人民群眾關(guān)注的突出問題，加快補齊設(shè)施短板、提升人居環(huán)境，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

三是城市更新更加注重品質(zhì)提升。近年來，重慶市城市更新從以往的“拆改留”升級為“留改拆增”，通過個性化、定制化的小尺度改造，使城市功能不斷優(yōu)化，城市空間品質(zhì)不斷提升。

三、城市更新存在的問題

重慶市特別是中心城區(qū)，在經(jīng)歷大規(guī)模建設(shè)后，城市更新被賦予了塑造高質(zhì)量發(fā)展空間、營造高品質(zhì)人居環(huán)境、傳承歷史文脈等戰(zhàn)略任務(wù)。近年來，城市管理部門圍繞提升城市承載力、優(yōu)化城市環(huán)境品質(zhì)、管控城市安全風(fēng)險以及推進城市智管方面開展了大量工作，取得了一定成效。但是，經(jīng)過復(fù)盤總結(jié)，還存在以下幾方面問題：政策制定和執(zhí)行碎片化，整體“智治”不夠；對城市更新內(nèi)核要義理解不夠、方向把握不準(zhǔn)，實施效果存在偏差；城市管理標(biāo)志性和辨識度成果塑造不夠突出等。

（一）整體“智治”不足

重慶市建立了“1＋2＋N”城市更新政策標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，“1”是指《重慶市城市更新管理辦法》，“2”是指《中心城區(qū)城市更新規(guī)劃》《城市更新技術(shù)導(dǎo)則》2個技術(shù)文件，“N”是指由市級相關(guān)部門按職能職責(zé)制定“一攬子”配套政策。目前，市城市管理部門相關(guān)的配套政策還在逐步完善，特別是還缺乏涉及城市綜合管理工作的法規(guī)規(guī)章，工作的系統(tǒng)性和整體性暫無法規(guī)保障。城市更新提出要統(tǒng)籌規(guī)劃、實施、管理3大環(huán)節(jié)，目前，市城市管理部門除履行部門職責(zé)規(guī)定的城市管理工作以外，還承擔(dān)了城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展城市管理工作。在工作推進過程中，各部門有效協(xié)同機制不完善，離城市品質(zhì)整體提質(zhì)還有不小差距。此外，智慧治理格局尚未構(gòu)建形成，數(shù)字化、智能化運用場景有限，還處于智慧管理的初步階段。

（二）精細化水平不高

城市更新追求的是城市品質(zhì)提升，聚焦存量空間人居環(huán)境改善。目前，重慶市在工作實施過程中，對有機更新的城市環(huán)境、城市空間塑造認(rèn)識還不到位，民意征集不充分，往往以大項目的實施代替公共空間活化利用、功能植入置換等“微更新”“微改造”。同時，還存在一系列其他問題。例如：環(huán)境衛(wèi)生仍有死角，背街小巷暴露垃圾清運不及時，內(nèi)環(huán)快速路、高速公路與城市道路連接立交匝道存在一定臟亂問題；設(shè)施管理欠賬較多，還存在停車泊位分布不均，智能化、智慧化管理手段弱，城市道路檢查井破損影響行車安全和舒適性等問題；綠化精細管護不足，城市道路行道樹精細化修剪不到位，枯樹死樹清理不及時等問題；停車難、如廁難等市民關(guān)注的問題；公共空間安全管理存在薄弱環(huán)節(jié)，水、電、氣、訊等各類占道設(shè)施亂搭亂擺、亂牽亂掛，各類管線無序開挖行為等問題。但仍需進一步強化常態(tài)長效管理。

北京市后?；? 攝影：梁志堅

（三）標(biāo)志性成效不夠

2020年以來，重慶市圍繞老舊小區(qū)、老街街區(qū)、老舊區(qū)間、老舊商業(yè)區(qū)、歷史文化區(qū)、公共空間等推動實施了1526個城市更新項目，截至目前已完成197個，取得了初步成效。市城市管理部門在城市更新中承擔(dān)著重要的工作任務(wù)，近年來實施了人行道完善提升、公廁建設(shè)、綠地提質(zhì)、小微停車場建設(shè)等工作。但是，目前的城市管理工作在融入全局性、系統(tǒng)性工作去思考、去謀劃上還有差距；在“以人為本”的服務(wù)能力上有待加強，因需施策解決人民群眾的“急難愁盼”還不夠；在營造宜居城市環(huán)境以及打造具有重慶辨識度的品牌載體上還不夠聚焦。

四、城市更新對策建議

堅持全面貫徹落實黨的二十大精神，緊緊圍繞打造宜居、韌性、智慧城市，把城市綜合管理工作積極融入現(xiàn)代化新重慶建設(shè)宏大場景中去謀劃、去思考，迭代升級工作體制機制，突出工作特色優(yōu)勢，更高質(zhì)量、更有效率地做好城市更新這篇大文章，為推進現(xiàn)代化新重慶建設(shè)作出積極貢獻。

（一）補齊政策短板，完善管理法規(guī)規(guī)章

1．推動城市綜合管理法規(guī)制定

健全完善的法規(guī)體系是推進城市管理工作的基礎(chǔ)，重慶市已構(gòu)建起“1＋2＋N”的城市更新政策技術(shù)體系。借鑒天津市、武漢市等城市經(jīng)驗，強化城市規(guī)劃、建設(shè)、管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需研究制定《重慶市城市綜合管理條例》，以進一步加強部門之間工作整體協(xié)同，有效部署推動跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門的城市管理工作，提升城市治理效能。

2．完善城市更新政策標(biāo)準(zhǔn)體系

《重慶市城市更新管理辦法》提出，市政府相關(guān)部門按照本辦法制定土地、規(guī)劃、建設(shè)、消防、園林綠化、項目審批、不動產(chǎn)登記、財稅等相關(guān)配套政策。建議結(jié)合城市體檢，在園林綠化、市政設(shè)施、城市供水、市容市貌等領(lǐng)域進一步完善技術(shù)規(guī)范和配套政策，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強“立改廢釋”，填補政策標(biāo)準(zhǔn)空白，指導(dǎo)工作開展。

（二）完善工作機制，強化城市整體“智治”

1.強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

加強市級城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組謀篇布局作用，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，保障城市管理部門在規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)的參與權(quán)、移交使用環(huán)節(jié)的決定權(quán)、維護管理環(huán)節(jié)的處置權(quán)，變末端管理為源頭治理。以市城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組名義定期召開城市綜合管理調(diào)度會，通過現(xiàn)場辦公調(diào)度、視頻曝光突出問題等多種形式，推進各項重點工作落實，協(xié)調(diào)解決工作中的重點突出問題。市城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期召開聯(lián)絡(luò)員會議，將領(lǐng)導(dǎo)小組各項工作部署按照閉環(huán)管理的要求抓好落實。

2．強化完善工作評價機制

堅持問題導(dǎo)向，用好考核“指揮棒”，將與城市管理工作相關(guān)的道路交通秩序、排水設(shè)施運行、建筑工地管理、交通公路管理、建筑退讓道路紅線區(qū)域等內(nèi)容作為城市更新工作任務(wù)進行監(jiān)督管理。通過“賽馬比拼”，定期“晾曬”工作成效，激勵有關(guān)各方比學(xué)趕超、實干爭先，鼓勵“一地創(chuàng)新、全市推廣”，廣泛應(yīng)用更多可復(fù)制、可借鑒的典型經(jīng)驗。

3．深化“馬路巡查”

探索將公交車、環(huán)衛(wèi)工人作為“馬路巡查”發(fā)現(xiàn)問題的“前哨”，通過AI自動識別、智慧大腦分析判斷等信息技術(shù)開展城市綜合管理問題巡查，形成了“全時段運行、全路段覆蓋”的“馬路巡查”新格局。應(yīng)加強巡查數(shù)據(jù)的收集與分析，建立具有參考價值的城市運行大數(shù)據(jù)底座，推動“馬路巡查”納入“城市體檢”評價體系，作為開展城市更新的重要參考依據(jù)。

（三）強化多元共治，升級城市治理格局

1．堅持問題導(dǎo)向問需于民

堅持以人民為中心的發(fā)展思想和共同締造理念，充分問計于民、問需于民，進一步打通市民與政府溝通渠道，賦予其直接參與城市更新的權(quán)利，滿足自下而上的內(nèi)在發(fā)展訴求。同時，把市民事前、事中、事后的參與納入工作決策機制之內(nèi)，提升市民的認(rèn)同感和歸屬感。

2．構(gòu)建專業(yè)技術(shù)服務(wù)體系

針對市街綠化建設(shè)、各類公園建設(shè)、市政設(shè)施維護等工作，搭建城市、建筑、交通、景觀等多專業(yè)、多樣化的設(shè)計團隊，各類專家共同參與前瞻性研究和實施環(huán)節(jié)把關(guān)，構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)劃和詳細設(shè)計相互配合的工作體系，破除實施環(huán)節(jié)推進難、使用環(huán)節(jié)效果差的困境，切實為市民構(gòu)建一個系統(tǒng)性強、功能性好、可達性高，功能與體驗相互支撐的宜居公共空間。

（四）打造行業(yè)特色，提升城市綜合形象

1．打造“兩江四岸”核心區(qū)城市濱水新名片

對“兩江四岸”核心區(qū)城市環(huán)境進行綜合整治，整體提升區(qū)域內(nèi)濱水岸線、建筑輪廓線、城市天際線觀感。注重山水城橋有機融合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，圍繞“凈、補、優(yōu)、治”核心要素，突出補短板強功能，完善功能設(shè)施、更新景觀品質(zhì)。將“兩江四岸”核心區(qū)全力打造成為新時代新征程社會主義現(xiàn)代化新重慶的新地標(biāo)、新名片，體現(xiàn)山城氣質(zhì)、人文氣息和現(xiàn)代氣息。

2．打造高品質(zhì)山城公園體系

統(tǒng)籌抓好綜合類、專業(yè)類公園和社區(qū)公園、口袋公園等規(guī)劃建設(shè)管理，著力塑造中心城區(qū)全域“詩畫山水”綠景，促進城市與自然完美融合。推動老公園品質(zhì)提升，配套完善各類服務(wù)設(shè)施，突出文化元素運用，讓公園為重慶聚人氣、添活力。

3．打造高顏值山城綠道

用好城市美學(xué)、城市哲學(xué)，利用濱水、傍山空間，持續(xù)建設(shè)山城綠道，形成綠色通廊，將城市公園、自然山體、湖泊水系、風(fēng)景名勝、歷史文脈等有機串聯(lián)，構(gòu)建城市綠地線型空間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，彰顯重慶自然文化資源特色，為市民和游客提供更加優(yōu)美、舒適、便利的休憩環(huán)境。

4．打造山城特色夜景燈飾

以“山水重慶城、璀璨迷人夜”為主題，秉持“大視角、寬場景、地標(biāo)性”原則，突出“山、水、樓、橋”四大元素，推進城市夜間風(fēng)貌品質(zhì)提升，做精觀燈賞景線路，展示重慶獨有山城魅力，打造閃耀全球的城市名片。

5．打造城市橋梁品牌

重慶橋梁在數(shù)量、技術(shù)、規(guī)模以及橋梁多樣化和影響力上遠超國內(nèi)其他城市，是名副其實的“中國橋都”。深度挖掘“中國橋都”品牌價值，系統(tǒng)謀劃籌辦國際性橋梁論壇、城市橋梁活動周等系列活動，深化宣傳報道，擴大城市知名度，吸引更多目光關(guān)注重慶、更多游客來到重慶。

6．打造“無違小區(qū)”

建立“無違小區(qū)”創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌拆違和控違工作，協(xié)調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、公安等部門，出臺科學(xué)詳細的評價體系，明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、獎懲措施等，規(guī)范執(zhí)法程序和新增違建發(fā)現(xiàn)機制，推動試點建設(shè)一批“無違小區(qū)”。以先進典型示范帶動解決一域問題，逐步實現(xiàn)違法建筑動態(tài)清零目標(biāo)。

（五）整飾公共空間，增強城市氣質(zhì)底蘊

1．加強空間環(huán)境容貌整治

規(guī)范公交候車亭、垃圾箱、休閑座椅、報刊亭、愛心亭、雕塑小品、戶外廣告、門店招牌及施工圍擋等各類“城市家具”的設(shè)置管理，建立全要素管理方式；強化綠地常態(tài)化管護，及時修剪樹木，清理枯死樹木，合理利用城市縫隙進行綠化設(shè)計；落實日常清掃保潔作業(yè)機制，加強濱水區(qū)域清漂保潔，清理整治消落區(qū)垃圾、建渣，規(guī)范堆碼亂石；規(guī)整各類管線設(shè)置，逐步推進架空管線下地；定期開展建（構(gòu)）筑物外立面清洗與修繕。

2．補齊公共基礎(chǔ)設(shè)施短板

加強城市道路交通組織，提高交通的可通達性，滿足機動車、非機動車以及共享單車等車輛停泊合理需求，推進實施公共停車場和小微停車場建設(shè)；補足完善休憩設(shè)施，在精心設(shè)計基礎(chǔ)上進行適度改造，滿足市民遮陰、避雨和停留的需求；結(jié)合建設(shè)項目配建、城市道路建設(shè)、老舊小區(qū)改造等統(tǒng)籌進行公廁布局，鼓勵社會單位開放公廁共享。合理設(shè)置垃圾箱，保持外觀整潔；有條件的地方安裝直飲水設(shè)施。

3．規(guī)范空間環(huán)境秩序管理

及時制止、嚴(yán)肅查處違規(guī)占用公共休閑空間和“亂貼亂畫亂掛”等行為，嚴(yán)厲打擊違法建設(shè)、違法用地等影響城市環(huán)境的行為，嚴(yán)查無證食品攤販、散發(fā)小廣告，全面清理無序占道經(jīng)營、出店經(jīng)營等行為，解決噪聲擾民、污水直排等民生問題，綜合治理違規(guī)占道停車、擅自占用停車設(shè)施等。

4．打造優(yōu)美生態(tài)文化品質(zhì)

充分挖掘提煉巴渝文化、紅色文化等要素，突出重慶山城的歷史文脈和特色風(fēng)貌；保持建（構(gòu)）筑物與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一，強化天際線、山際線和水際線管控，彰顯“山城”特色；加大現(xiàn)有綠地、水系等生態(tài)敏感區(qū)域保護力度；保護修繕歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑等歷史文化資源；強化城市美學(xué)運用，打造精品雕塑。

5．消除公共空間安全風(fēng)險隱患

針對重慶坡陡坎深、江河眾多等地域特點，采取補裝、加固護欄等防護措施，確?，F(xiàn)有防護設(shè)施安裝牢固，并定期維護檢修；加強公園、濱水區(qū)等區(qū)域存在地質(zhì)災(zāi)害隱患點的治理巡查和動態(tài)監(jiān)測；強化窨井蓋普查建檔和專項治理，杜絕安全事故發(fā)生；開展燈、桿、線、樁、樹、亭、箱等問題排查和維修整治，防范樹木、桿體倒伏及線纜、箱體漏電等安全事故發(fā)生；加大化糞池定期清掏和檢測力度；嚴(yán)防戶外店招牌、玻璃幕墻等墜落；在水域危險區(qū)域配備必要的救生設(shè)備等。

（責(zé)任編輯：榮榮）