加強(qiáng)城市全生命周期管理的思考和建議

余池明

全生命周期管理是基于系統(tǒng)論、控制論、信息論的現(xiàn)代企業(yè)管理的理念和方法，自改革開放以來逐步在城市建設(shè)管理領(lǐng)域得到應(yīng)用。2023年11月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目全生命周期數(shù)字化管理改革試點(diǎn)工作的通知》印發(fā)，決定在天津等27個(gè)地區(qū)開展工程建設(shè)項(xiàng)目全生命周期數(shù)字化管理改革試點(diǎn)工作，加快建立工程建設(shè)項(xiàng)目全生命周期數(shù)據(jù)匯聚融合、業(yè)務(wù)協(xié)同的工作機(jī)制，打通工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)維全生命周期審批監(jiān)管數(shù)據(jù)鏈條，推動(dòng)管理流程再造、制度重塑，形成可復(fù)制推廣的管理模式、實(shí)施路徑和政策標(biāo)準(zhǔn)體系。什么是全生命周期管理，如何將全生命周期管理理念和方法貫穿于城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程？本文從體制機(jī)制的建立和監(jiān)管平臺建設(shè)方面提出了建議。

一、全生命周期管理的概念與應(yīng)用

全生命周期管理也被譯為全壽命周期管理，是由美國學(xué)者提出的產(chǎn)品生命周期理論發(fā)展而來。美國哈佛大學(xué)教授維農(nóng)（Raymond Vernon）于1966年5月在《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》上發(fā)表重要論文《產(chǎn)品周期中的國際投資和國際貿(mào)易》，提出了獨(dú)具特色的產(chǎn)品生命周期理論。該理論將產(chǎn)品的生命周期劃為三個(gè)階段：新產(chǎn)品創(chuàng)新（new innovation product）階段、產(chǎn)品成熟（maturing product）階段和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化（standardized product）階段。產(chǎn)品的全生命周期是指從概念設(shè)計(jì)到生產(chǎn)制造、流通、使用乃至廢棄后回收、重用及處理處置的生命周期全過程，是從“搖籃到再生”的閉環(huán)過程。20世紀(jì)60年代，鑒于使用費(fèi)用、采購費(fèi)用遠(yuǎn)大于研制費(fèi)用的現(xiàn)象，美國國防部提出項(xiàng)目全生命周期成本管理概念，力求通過研制階段多花一點(diǎn)錢來節(jié)省后續(xù)使用保障費(fèi)用。從20世紀(jì)70年代開始，全生命周期管理理念被各國廣泛應(yīng)用于交通運(yùn)輸系統(tǒng)、航天科技、國防建設(shè)、能源工程等各領(lǐng)域。全生命周期成本管理是現(xiàn)代管理論、系統(tǒng)論、控制論和信息論與工程項(xiàng)目交叉融合產(chǎn)生的一種全新管理理念和方法，具有鮮明的全系統(tǒng)、全費(fèi)用、全過程等特征。

所謂全生命周期管理，就是從長期效益出發(fā)，應(yīng)用一系列先進(jìn)的技術(shù)手段和管理方法，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、生產(chǎn)、運(yùn)行和退役等各環(huán)節(jié)，在確保規(guī)劃合理、工程優(yōu)質(zhì)、生產(chǎn)安全、運(yùn)行可靠的前提下，以項(xiàng)目全生命周期的整體最優(yōu)作為管理目標(biāo)。

全生命周期管理方法可以廣泛應(yīng)用于政府投資管理，企業(yè)成本控制，建設(shè)項(xiàng)目管理，安全應(yīng)急防災(zāi)管理，環(huán)境影響評價(jià)等各個(gè)領(lǐng)域。

資產(chǎn)全生命周期管理包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、采購、建設(shè)、驗(yàn)收、交付、決算、維修維護(hù)、報(bào)廢處置等環(huán)節(jié)，因此需要針對全生命周期各環(huán)節(jié)，構(gòu)建一體化的資產(chǎn)管理體系。全生命周期應(yīng)急管理包括預(yù)防準(zhǔn)備、預(yù)警預(yù)測、應(yīng)急響應(yīng)、善后與恢復(fù)四個(gè)階段。要準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)管理的生命周期，細(xì)化各環(huán)節(jié)、各階段的要點(diǎn)和難點(diǎn)，盡可能地避免管理缺陷的形成，推進(jìn)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作有效落實(shí)。全生命周期成本管理強(qiáng)調(diào)事前規(guī)劃、事中控制、事后分析考核，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)直至回收的全生命周期過程中全方位地實(shí)施各項(xiàng)降低成本的措施，有效地進(jìn)行控制與管理。建筑全生命周期管理是指從材料與構(gòu)建生產(chǎn)、規(guī)劃與設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)輸、運(yùn)行與維護(hù)直到拆除與處理（廢棄、再循環(huán)和再利用等）的全循環(huán)過程管理。

建筑全生命周期管理可以推廣到整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理中。城市基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期管理指基礎(chǔ)設(shè)施從規(guī)劃設(shè)計(jì)到廢棄處置的全過程管理，包括設(shè)施決策階段（醞釀、調(diào)查研究、項(xiàng)目建議書、可行性研究、立項(xiàng)批準(zhǔn)等）、實(shí)施階段（準(zhǔn)備、勘察設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收）、運(yùn)營階段（使用、維修、加固改造），一直到設(shè)施退出拆除的整個(gè)過程。城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程。2015年12月，中央城市工作會議提出，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性。并指出，城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題進(jìn)行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作。因此，將全生命周期管理理念貫徹到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程，有利于提高城市工作的系統(tǒng)性，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，促進(jìn)城市整體性治理，提高城市運(yùn)行管理和治理效能。

二、建立健全科學(xué)化的全生命周期城市管理體制機(jī)制

我國現(xiàn)有的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理普遍存在缺乏整體性和系統(tǒng)性的問題。從過程來看，規(guī)劃、建設(shè)、管理之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。從橫向來看，相當(dāng)一部分城市的“大城管”高位協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，沒有發(fā)揮統(tǒng)籌城市管理相關(guān)部門齊抓共管的作用。城市內(nèi)部各個(gè)部門之間存在著管轄范圍不明確，以及職能、職責(zé)交叉的問題，導(dǎo)致各個(gè)職能部門之間相互推諉或者重復(fù)管理，從而導(dǎo)致一系列問題。在城市運(yùn)行管理方面，也存在城市運(yùn)行管理狀況底數(shù)不清、信息化水平不高以及應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)處置能力不足等問題。例如，城市地下管線有水、電、氣、熱等8大類20余種，涉及30多個(gè)部門，其缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，存在多頭管理或管理缺失問題。至于跨城市、跨區(qū)域的城市管理和城市治理工作，才剛剛起步，還沒有形成成熟的區(qū)域城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

城市是一個(gè)復(fù)雜的生命有機(jī)體，解決規(guī)劃、建設(shè)、管理碎片化和前后端不銜接的問題，必須按照全生命周期管理理念建立科學(xué)化的體制和運(yùn)行機(jī)制。

北京市王府井街景? 攝影：梁志堅(jiān)

一是建立健全高位協(xié)調(diào)機(jī)制。在城市層面，建立統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理的高位協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步明晰城市規(guī)劃、建設(shè)和治理與相關(guān)職能部門之間的職責(zé)界限。如成立城市工作委員會，構(gòu)建統(tǒng)籌指揮、各相關(guān)部門齊抓共管的綜合管理體制，負(fù)責(zé)研究制定全市城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行管理中長期規(guī)劃，研究決策城市工作重大事項(xiàng)，指揮協(xié)調(diào)城市綜合管理重大問題。統(tǒng)籌部署、組織協(xié)調(diào)、督查成員單位落實(shí)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各項(xiàng)工作。

二是建立全鏈條傳遞機(jī)制。針對城市基礎(chǔ)設(shè)施新建、改（擴(kuò)）建等工程項(xiàng)目，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃前期、設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)與運(yùn)營、更新改造等重要階段，強(qiáng)化各個(gè)階段的數(shù)據(jù)與模型的有效傳遞和關(guān)聯(lián)性，形成全鏈條、大循環(huán)的工作機(jī)制。

三是完善全過程管理機(jī)制。強(qiáng)化城市規(guī)劃前期、設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)與運(yùn)營、更新改造等重要階段相互傳遞、互為關(guān)聯(lián)、相互制約的關(guān)系。設(shè)施主管部門提前介入，充分溝通養(yǎng)護(hù)運(yùn)營期需求，在設(shè)計(jì)階段提出相關(guān)意見和建議，在施工圖階段完善相關(guān)設(shè)計(jì)，在施工階段貫徹養(yǎng)護(hù)運(yùn)營需求，并介入工程總體及分部分項(xiàng)工程的檢查與驗(yàn)收工作。建設(shè)單位在竣工后一定時(shí)限內(nèi)，結(jié)合施工管理經(jīng)驗(yàn)、施工重點(diǎn)和難點(diǎn)，與養(yǎng)護(hù)運(yùn)營單位共同做好中長期養(yǎng)護(hù)規(guī)劃制定工作。

四是健全部門協(xié)作機(jī)制。城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機(jī)制不順，因此必須通過深化改革來解決。由于缺少系統(tǒng)設(shè)計(jì)，目前一些城市管理是“多龍治水”，造成一些亂象。全生命周期管理要求城市規(guī)劃、建設(shè)和治理相關(guān)部門打破“信息孤島”，建立信息共享制度和協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，貫通做好城市運(yùn)行管理工作。

五是加強(qiáng)閉環(huán)管理機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施的全生命管理應(yīng)在保障各階段工作貫徹落實(shí)基礎(chǔ)上，建立不同層級（項(xiàng)目級、行業(yè)層面）各階段之間的反饋機(jī)制。在養(yǎng)護(hù)運(yùn)營中發(fā)現(xiàn)與規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工相關(guān)的問題，通過建立機(jī)制及時(shí)追蹤、反饋給規(guī)劃單位、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位及施工單位，并同時(shí)總結(jié)行業(yè)共性問題，不斷完善優(yōu)化。

三、構(gòu)建智能化的全生命周期監(jiān)管平臺

全生命周期管理依靠強(qiáng)大的全生命周期監(jiān)管信息平臺作為技術(shù)支撐。依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等新興技術(shù)，加快建設(shè)全過程管理信息共享平臺，通過智能終端感知設(shè)備進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，提升基礎(chǔ)設(shè)施全過程的監(jiān)控能力、預(yù)警能力、溯源能力。依托信息平臺開展規(guī)劃、建設(shè)、管理工作以及市政設(shè)施全生命周期評價(jià)、全生命周期成本分析、成本效益分析、物質(zhì)流分析、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)分析等，提高基礎(chǔ)設(shè)施的管理效能。

加快智慧城市建設(shè)，打破信息孤島和數(shù)據(jù)分割，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，提升城市治理和服務(wù)水平。要加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等7部門印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（建改發(fā)〔2020〕73號）的要求，要以城市信息模型（CIM）平臺建設(shè)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)推進(jìn)“新城建”各項(xiàng)智慧應(yīng)用任務(wù)。CIM基礎(chǔ)平臺是城市新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施。CIM目前重要的建設(shè)內(nèi)容，是通過構(gòu)建一個(gè)基于三維數(shù)字空間的現(xiàn)實(shí)城市數(shù)字化版本，成為連接城市現(xiàn)實(shí)世界與數(shù)字虛擬世界的橋梁，為城市提供全空間、全要素、全專業(yè)、全流程和全生命周期的城市數(shù)字化管理能力。這個(gè)數(shù)字化的版本，稱為CIM基礎(chǔ)平臺，也是未來新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施。

同時(shí)，還要建設(shè)住建領(lǐng)域各行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域的全生命周期監(jiān)管平臺，如工程建設(shè)、建筑節(jié)能與綠色建筑、地下綜合管線、海綿城市、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)測平臺，城市管理運(yùn)行服務(wù)平臺，城市燃?xì)庖约俺鞘泄?、垃圾分類、城市園林綠化等業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺等?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（建城〔2020〕111號）要求，建立和完善綜合管理信息平臺。在設(shè)施普查基礎(chǔ)上，城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)設(shè)施信息的共建共享，滿足設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行服務(wù)、應(yīng)急防災(zāi)等工作需要。推動(dòng)綜合管理信息平臺采用統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，消除信息孤島，促進(jìn)城市“生命線”高效協(xié)同管理。

以城市燃?xì)獍踩O(jiān)管平臺為例，針對政府監(jiān)管部門，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，統(tǒng)一構(gòu)建“燃?xì)獍踩O(jiān)管平臺”，發(fā)揮以下三個(gè)方面的作用。一是全面集成：燃?xì)庵鞴懿块T（行業(yè)）、經(jīng)營企業(yè)、商居用戶業(yè)務(wù)系統(tǒng)、終端設(shè)備，實(shí)現(xiàn)平臺、設(shè)備、用戶、人員互聯(lián)互通，網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。二是橫向延伸：住建、應(yīng)急、工商、商務(wù)、城管等部門（行業(yè)）監(jiān)管分平臺，實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合”，協(xié)同管理、聯(lián)動(dòng)處置、數(shù)據(jù)交換、信息共享。三是縱向貫通：省、市、縣（區(qū)）、基層、企業(yè)五級業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，各層級均有專屬工作平臺向上統(tǒng)計(jì)上報(bào)，向下交辦檢查。

總之，貫徹落實(shí)全生命周期管理理念，要從體制機(jī)制和技術(shù)兩個(gè)方面開展創(chuàng)新，以管理創(chuàng)新推動(dòng)全生命周期理念在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程發(fā)揮作用，提高效能。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：張秋辰）