碳排放權(quán)交易的法律困境與消解

趙奕媛,康京濤

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710061)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要市場(chǎng)工具。 繼2013 年我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)以來,已經(jīng)在7 個(gè)省市開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作,至2021 年全國(guó)碳排放權(quán)交易體系基于此正式啟動(dòng)。 從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看,碳排放權(quán)交易有效地促進(jìn)了試點(diǎn)行業(yè)節(jié)能減排,為全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn),但由于缺乏國(guó)家層面的法律規(guī)定,企業(yè)參與市場(chǎng)的積極性不高,碳金融及衍生品風(fēng)險(xiǎn)無法有效規(guī)避。 與此同時(shí),受制于碳排放配額分配方式單一、監(jiān)管方式不配套、碳價(jià)不穩(wěn)定等因素的影響,碳排放權(quán)交易市場(chǎng)存在不確定性。“法律是治國(guó)之重器,法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”[1]。 因此,遵循法律的邏輯,探尋碳排放權(quán)交易的法律困境與破解之道,實(shí)屬必要。

1 碳排放權(quán)交易的價(jià)值目標(biāo)、理論邏輯、實(shí)現(xiàn)路徑

作為應(yīng)對(duì)氣候變化、減少溫室氣體排放的國(guó)際性文件,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書》確立了碳排放權(quán)交易制度。 碳排放權(quán)交易雖不直接減少碳排放,但通過碳總量控制的市場(chǎng)機(jī)制可以促進(jìn)減排規(guī)?；⒓夹g(shù)化和專業(yè)化,最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)和全社會(huì)的低碳綠色轉(zhuǎn)型,其原理在于只要交易帶來的凈收益高于交易的費(fèi)用,交易就會(huì)進(jìn)行,直至邊際減排成本相同,此時(shí)社會(huì)總減排成本最小,符合經(jīng)濟(jì)效率的原則。

1.1 碳排放權(quán)交易的理論邏輯

以產(chǎn)權(quán)為標(biāo)準(zhǔn),物可以劃分為私人物品和公共物品。 私人物品具有專有性、排他性,而公共物品因?yàn)闆]有明確的產(chǎn)權(quán)主體,往往呈現(xiàn)出非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。

全球碳排放的環(huán)境容量不歸任何個(gè)體或地區(qū)所有,任何個(gè)體和地區(qū)都可以使用這種容量空間,屬于典型的公共物品。 隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),溫室氣體大量排放,引起全球氣候變化,碳排放的環(huán)境容量已經(jīng)無法滿足人類的需求,環(huán)境容量的公共物品屬性弱化,稀缺性和有限性增強(qiáng)。 因此,一國(guó)占有更多的環(huán)境容量將減少其他國(guó)家的可排放量,從這一意義上說,全球碳排放的環(huán)境容量正在從富足走向短缺。 碳排放的全球性負(fù)外部性決定了緩解氣候變暖需要全球共同努力,但在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的條件下,一味強(qiáng)調(diào)減排可能觸及各國(guó)的實(shí)質(zhì)利益。 于此情境下,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯(Coase)提出只要產(chǎn)權(quán)界定明晰,不需要政府干預(yù),僅僅依靠市場(chǎng)交易就可以有效解決污染的外部性問題,即科斯定理。[2]根據(jù)科斯定理,碳排放權(quán)交易市場(chǎng)要順利有效運(yùn)行,必須明確產(chǎn)權(quán)問題,碳排放權(quán)交易制度就是在此基礎(chǔ)上提出的一種將碳排放的權(quán)利作為一種商品進(jìn)行交易的制度,碳排放權(quán)交易市場(chǎng)根據(jù)科斯的交易成本理論從成本收益的角度選擇適合的產(chǎn)權(quán)制度,將碳排放的外部性進(jìn)行內(nèi)化。[3]

1.2 碳排放權(quán)交易的價(jià)值目標(biāo):碳減排

碳交易概念始于1992 年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。 該公約明確規(guī)定了全球各國(guó)節(jié)能減排的義務(wù),并提出了締約方對(duì)溫室氣體排放管控的具體規(guī)劃。 1997 年《京都議定書》把市場(chǎng)機(jī)制作為解決以二氧化碳為代表的溫室氣體減排問題的新路徑,確立了二氧化碳排放權(quán)的交易機(jī)制[4],形成了國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制(IET)、聯(lián)合履約機(jī)制(JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)。 國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制是基于配額的碳交易機(jī)制,允許發(fā)達(dá)國(guó)家把溫室氣體排放配額作為一種商品進(jìn)行交易,交易一方憑借購(gòu)買合同向另一方購(gòu)買一定數(shù)量的溫室氣體減排量,以實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo);聯(lián)合履約機(jī)制在一定程度上鼓勵(lì)那些擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的行為主體出于降低減排成本的考慮,在其他國(guó)家投資減排項(xiàng)目,在滿足其經(jīng)濟(jì)利益的前提下,實(shí)現(xiàn)共贏[5];清潔發(fā)展機(jī)制是基于項(xiàng)目的碳交易機(jī)制,由此產(chǎn)生的減少排放單位可以用作抵消部分該發(fā)達(dá)國(guó)家的減排義務(wù),它可以通過在減排成本較低的國(guó)家創(chuàng)造減排來提升效率,在實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的同時(shí)也增加了整體的社會(huì)福利。

在《京都議定書》的指引下,歐盟簽署了諸多條例,加速了碳排放權(quán)交易體系的建立。 2000 年《溫室氣體綠皮書》論證了歐洲共同體內(nèi)部溫室氣體排放權(quán)交易體系的相關(guān)政策和措施,標(biāo)志著二氧化碳排放權(quán)交易正式納入治理氣候問題的政策體系;2001 年,《排放交易指令》正式將合作構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系提上議程,隨后經(jīng)過多番審議和修訂向大眾公布了一個(gè)較為完善的修訂草案;2003 年,歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過碳交易指令,立法建立了歐盟范圍內(nèi)的排放貿(mào)易體系,并將直接與《京都議定書》的靈活機(jī)制對(duì)接,同時(shí)創(chuàng)立了“歐盟排放許可”制度,使歐盟碳排放權(quán)受到法律體系保護(hù);2004 年頒布了聯(lián)合指令將歐盟碳排放權(quán)體系與《京都議定書》的聯(lián)合履約機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制銜接起來;同年12 月引入了“國(guó)家登記簿”,以《關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)、安全的注冊(cè)登記系統(tǒng)的規(guī)定》為內(nèi)容,通過國(guó)家電子登記注冊(cè)系統(tǒng)來追蹤碳排放權(quán)交易,并以碳交易指令為法律保障,2005 年,歐盟碳排放權(quán)交易體系正式啟動(dòng)。 經(jīng)過近20 年的實(shí)踐,歐盟碳排放權(quán)交易體系成為國(guó)際碳排放權(quán)交易體系的先行者,縱觀其發(fā)展歷程,歐盟對(duì)碳排放權(quán)交易體系進(jìn)行了不斷修正和發(fā)展。隨著歐盟的擴(kuò)大,歐盟碳排放權(quán)交易體系已覆蓋30 個(gè)國(guó)家,交易對(duì)象也覆蓋了主要的溫室氣體排放源,規(guī)定的配額及衍生品的交易也趨于成熟[6],并在期貨交易的基礎(chǔ)上形成了碳期貨、碳期權(quán)等衍生品交易,形成了全方位的碳排放權(quán)交易。

1.3 碳排放權(quán)交易:碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效路徑

世界各國(guó)采用的碳減排手段以及法律效力不同,可以分為命令控制型減排手段與市場(chǎng)激勵(lì)型減排手段。[7]盡管兩種手段對(duì)于雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有正向效應(yīng),但命令控制型減排手段面臨著有效性、效率性和公平性的問題,比較而言,碳排放權(quán)交易是碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最有效路徑。

實(shí)踐證明,命令控制型減排規(guī)制強(qiáng)度大但有限度。 命令控制型減排手段,包括各種標(biāo)準(zhǔn)、必須執(zhí)行的命令和不可交易的配額。 其手段屬于剛性規(guī)制,大多都是制定相關(guān)法律對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者所施加的一種相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。 如果經(jīng)營(yíng)者違反相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。 所以,命令控制型減排手段具有強(qiáng)制性,具有目標(biāo)明確、見效快等特點(diǎn)。 但是,往往在執(zhí)行過程中需要高額執(zhí)行成本,對(duì)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的空間范圍是有限的。在經(jīng)濟(jì)法層面,命令控制型減排手段在政府干預(yù)和市場(chǎng)規(guī)制之間尋求平衡,其手段越嚴(yán)格,市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的自由經(jīng)營(yíng)程度越低,難以充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”優(yōu)化調(diào)配資源的作用。

與命令控制型減排手段不同,碳排放權(quán)交易激勵(lì)性手段有效持久。 盡管碳排放權(quán)交易與碳稅、補(bǔ)貼等制度同屬于市場(chǎng)激勵(lì)型減排手段,但補(bǔ)貼和碳稅相對(duì)來說,在實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)中發(fā)揮的作用有限。 補(bǔ)貼政策作為政府干預(yù)市場(chǎng)的手段之一,其補(bǔ)貼的程度受到政府財(cái)政預(yù)算多少的限制,對(duì)減排的效果難以確定。 碳稅是一種強(qiáng)制性的政府措施,在政府制定并落實(shí)碳稅時(shí)基于綜合因素考慮,制定的稅率相對(duì)較低,而且還有減免政策,以至于征稅的作用不明顯。[8]同時(shí),碳稅的稅率是一個(gè)固定的幅度,缺乏靈活性。 在碳稅制度下,政府通過制定碳排放的單位價(jià)格實(shí)現(xiàn)減排,不同的稅率會(huì)導(dǎo)致不同的碳減排量。[8]碳排放權(quán)交易最大的優(yōu)勢(shì)就是具有靈活性,參與主體不僅包括排放主體,還包括與之相關(guān)的參與者。 作為一種激勵(lì)性工具,碳排放權(quán)交易通過對(duì)二氧化碳排放總量的控制,促使減排主體碳減排,將節(jié)省的碳排放配額在市場(chǎng)上出售,推動(dòng)碳減排技術(shù)的優(yōu)化和創(chuàng)新,進(jìn)而促進(jìn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,企業(yè)尋求低碳技術(shù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

2 我國(guó)碳排放權(quán)交易的法律困境

現(xiàn)階段,我國(guó)處于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與區(qū)域試點(diǎn)碳市場(chǎng)同步運(yùn)行的局面。 由于我國(guó)尚未建立起全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易的法律,全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與區(qū)域試點(diǎn)碳市場(chǎng)適用的是不同的監(jiān)管規(guī)范和交易規(guī)則,且多為政府規(guī)章和規(guī)范性文件,立法層級(jí)較低、規(guī)范不統(tǒng)一及未明確碳排放權(quán)交易的法律屬性,這在一定程度上制約著碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。

2.1 碳排放權(quán)交易的立法滯后

目前,我國(guó)國(guó)家層面關(guān)于碳排放權(quán)交易的立法主要集中在行政規(guī)章和規(guī)范性文件,具體包括《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》,以及生態(tài)環(huán)境部編制的《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南(試行)》《溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南發(fā)電設(shè)施》《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》等。 各試點(diǎn)省市制定了碳排放權(quán)交易的地方立法和政府規(guī)章,如《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》等。 整體而言,盡管規(guī)章在實(shí)踐中需要被遵守,但缺乏國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施,及碳排放權(quán)交易制定的規(guī)范性文件“位階低,內(nèi)容過于宏觀和分散,缺乏體系性”[9],這樣導(dǎo)致地方立法空間極大,出現(xiàn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)則不統(tǒng)一的問題。

除此之外,碳排放權(quán)交易的法律屬性定位不明確,這直接導(dǎo)致碳排放權(quán)交易的司法救濟(jì)不明確。 現(xiàn)有的行政規(guī)章和規(guī)范性文件中只是明確碳排放權(quán)的標(biāo)的為碳配額,并未規(guī)定碳排放權(quán)的法律屬性,這種模糊性規(guī)定在企業(yè)進(jìn)行碳排放權(quán)交易時(shí)沒有明確的界限,致使碳排放權(quán)交易糾紛無法得到解決、碳排放市場(chǎng)交易不暢、碳金融風(fēng)險(xiǎn)不可控等。

2.2 碳排放權(quán)交易的監(jiān)管機(jī)制不暢

在監(jiān)管體系上,我國(guó)碳市場(chǎng)采取的是國(guó)家和地方兩級(jí)管理體系。 國(guó)家層面采取的是生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)、多方參與的管理模式,但無論是國(guó)家層面還是地方層面,都存在監(jiān)管主體職能交叉、監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白并存、資源難以共享等問題。[10]在監(jiān)管范圍方面,碳市場(chǎng)交易主體不僅包括重點(diǎn)排放單位和符合國(guó)家有關(guān)交易規(guī)則的機(jī)構(gòu)和個(gè)人,未來全國(guó)碳市場(chǎng)也將擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍,納入更多行業(yè),由于碳排放權(quán)交易涉及多部門多政策,在對(duì)交易主體監(jiān)管運(yùn)行過程中政策、管理、金融等多重風(fēng)險(xiǎn)并行或交叉,將導(dǎo)致監(jiān)管部門的監(jiān)管工作重復(fù)交叉,浪費(fèi)市場(chǎng)資源;在監(jiān)管機(jī)制方面,碳市場(chǎng)的跨學(xué)科性、跨部門性,決定了對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管必須采取多元模式,而實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)管離不開健全的法律保障,但我國(guó)碳交易立法始終滯后于交易本身的發(fā)展,且碳排放權(quán)的法律屬性尚未明確。

我國(guó)碳市場(chǎng)缺乏健全長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制,在事中監(jiān)管方面,雖然有的試點(diǎn)為避免交易價(jià)格異常波動(dòng)建立起市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和防控機(jī)制,但難以把握市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的關(guān)系。 在事后監(jiān)管方面,部分試點(diǎn)不能做到從嚴(yán)處罰,推遲履約或拒不履約情況頻頻發(fā)生。 因此,在全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管執(zhí)法中,執(zhí)法人員對(duì)碳交易違法情形的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定、支撐證據(jù)及法律適用等方面都缺乏強(qiáng)制力,對(duì)整個(gè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)不能起到震懾作用,更不能激發(fā)交易主體的積極性。 在監(jiān)管對(duì)象方面,側(cè)重于一級(jí)市場(chǎng),對(duì)二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管不足,這將導(dǎo)致“過度監(jiān)管”或“監(jiān)管不足”等政府監(jiān)管失靈,引起市場(chǎng)不能充分調(diào)配資源,市場(chǎng)信心下降,市場(chǎng)預(yù)期低,交易不活躍,碳價(jià)格受影響波動(dòng)大,將無法有效應(yīng)對(duì)金融產(chǎn)品交易中出現(xiàn)的不公平、“搭便車”的現(xiàn)象。

2.3 碳排放權(quán)交易的配額分配機(jī)制不完善

碳排放權(quán)配額分配是碳排放權(quán)交易制度設(shè)計(jì)中與企業(yè)關(guān)系最密切的環(huán)節(jié),碳交易體系建立以后,碳排放權(quán)配額的稀缺性這一特殊性受限于我國(guó)碳市場(chǎng)配額交易制度起步晚及制度相對(duì)不成熟,導(dǎo)致在當(dāng)前的碳配額分配機(jī)制下,我國(guó)的碳配額主要由我國(guó)特定的行政部門按照一種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放,可能會(huì)引起碳配額的價(jià)格及供需之間難以形成平衡。 另外,也會(huì)導(dǎo)致政府在進(jìn)行碳配額分配的過程中受到干擾,進(jìn)一步影響碳排放權(quán)配額分配方案的制定。 實(shí)踐中碳配額分配方式有免費(fèi)分配法與通過拍賣方式的有償分配法,免費(fèi)分配法下無需企業(yè)支付費(fèi)用獲取碳配額,而有償分配法需企業(yè)購(gòu)買碳配額。[11]我國(guó)在碳交易市場(chǎng)發(fā)展初始階段采用傳統(tǒng)歷史分配法,針對(duì)不同行業(yè)不同企業(yè)的碳配額標(biāo)準(zhǔn)不一的情況,可能會(huì)造成分配結(jié)果不公平。 同時(shí),在全國(guó)市場(chǎng)大環(huán)境下,大宗商品價(jià)格不斷上漲,目前我國(guó)的碳配額市場(chǎng)的主體是電力行業(yè),在拍賣有償分配法下的電力行業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面受到了一定的影響。 同時(shí),高碳價(jià)也迫使企業(yè)搬遷至沒有碳價(jià)成本的地區(qū),這樣本地排放下降了,但全球碳排放量總量不變,極易造成“碳泄露”現(xiàn)象。

3 碳排放權(quán)交易的法律完善

在全國(guó)碳排放權(quán)交易體系正式啟動(dòng)的背景下,結(jié)合目前碳排放權(quán)交易存在的法律困境,需要從推進(jìn)碳排放權(quán)交易的立法及明確碳排放權(quán)的法律屬性、完善碳配額分配方式、健全監(jiān)管體系等方面消解碳排放權(quán)交易的法律問題。

3.1 推進(jìn)碳排放權(quán)交易的立法

3.1.1 盡快出臺(tái)“碳排放權(quán)交易管理暫行條例”,推進(jìn)高位立法

當(dāng)前,各試點(diǎn)碳市場(chǎng)依賴地方層面的行政法規(guī),約束力較弱,違約處罰較輕,因此履約效果不甚理想。 該暫行辦法將碳市場(chǎng)相關(guān)法規(guī)提升至國(guó)家層面,將碳市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃與歐盟排放交易體系(EU-ETS)構(gòu)建過程中制定完善的法律經(jīng)驗(yàn)相融合,《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》為體系提供了國(guó)際法依據(jù)和法律基礎(chǔ)。 除此之外,歐盟還頒布了一系列指令、規(guī)則、決定等,將體系的各項(xiàng)制度細(xì)化,使之更具操作性。 另外,從法律上明確全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行過程中重大事項(xiàng)的管理層級(jí)和市場(chǎng)參與各方的責(zé)、權(quán)、利,規(guī)范數(shù)據(jù)報(bào)送與核查管理要求,對(duì)違法行為制定可行、有力的處罰手段。 為規(guī)范全國(guó)碳交易市場(chǎng)運(yùn)行,未來還需繼續(xù)提高立法層級(jí),細(xì)化實(shí)施細(xì)節(jié)和嚴(yán)格處罰措施,以形成完備的法律體系,為全國(guó)碳市場(chǎng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。 頂層法規(guī)的頒布能夠強(qiáng)化碳排放權(quán)交易體系相關(guān)方的交易行為、處罰機(jī)制、碳市場(chǎng)交易規(guī)則等,將形成一套以國(guó)務(wù)院“碳排放權(quán)交易管理暫行條例”為根本,以生態(tài)環(huán)境部相關(guān)管理制度為重點(diǎn),以交易所規(guī)則為支撐的政策制度體系。

3.1.2 明確碳排放權(quán)交易的法律屬性

碳排放權(quán)的法律性質(zhì)決定了相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、司法救濟(jì)途徑以及整個(gè)碳交易法律制度的構(gòu)建。[12]法律應(yīng)明確碳排放權(quán)交易的性質(zhì),作為一種準(zhǔn)物權(quán),碳排放交易權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性。 最高人民法院也曾指出,碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)和用水權(quán)應(yīng)屬于市場(chǎng)交易主體享有的具有交換價(jià)值的財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,在司法層面肯定了碳排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。 所以,立法應(yīng)當(dāng)對(duì)碳排放權(quán)交易的性質(zhì)進(jìn)行明確,使之取得、使用、出售、注銷等交易行為的過程中有法律支撐,有針對(duì)性地明確了具體交易中涉稅問題,使企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到交易的稅收成本、涉稅處理、風(fēng)險(xiǎn)防控等稅務(wù)合規(guī)問題。 同時(shí)也避免碳排放權(quán)交易過程中發(fā)生不可控的糾紛、為金融服務(wù)的發(fā)展提供制度支撐,穩(wěn)定了碳金融交易風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.3 推動(dòng)立法建設(shè),穩(wěn)定碳金融交易風(fēng)險(xiǎn)

隨著碳排放權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制的完善,現(xiàn)在正在引入多種碳金融交易工具,如碳期貨、碳遠(yuǎn)期、碳期權(quán)等,這些工具的引入在提高市場(chǎng)活躍度的同時(shí)也增加了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)度。 因此,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)碳金融產(chǎn)品引入的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)控制等風(fēng)險(xiǎn)管理制度,對(duì)碳金融所帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行實(shí)時(shí)防范,進(jìn)而降低碳排放權(quán)交易面臨的風(fēng)險(xiǎn)。 同時(shí),也可以圍繞碳排放權(quán)交易、碳減排項(xiàng)目交易以及各種金融衍生品交易進(jìn)行立法建設(shè),為碳期貨、碳質(zhì)押貸款、碳衍生產(chǎn)品交易等金融服務(wù)的發(fā)展提供制度支撐,完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的金融風(fēng)控體系,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。

3.2 健全碳排放權(quán)交易的監(jiān)管機(jī)制

3.2.1 厘清監(jiān)管主體的職能范圍

全國(guó)碳市場(chǎng)是一個(gè)新生的事物,加強(qiáng)對(duì)從事碳排放權(quán)交易市場(chǎng)主體的監(jiān)管是發(fā)揮其作用的關(guān)鍵。 目前,我國(guó)碳交易市場(chǎng)交易主體分散單一,監(jiān)管部門職能的交叉和管理事項(xiàng)的重復(fù)使部門運(yùn)行成本增加。 因此,碳排放權(quán)交易的監(jiān)管覆蓋行業(yè)應(yīng)不只局限于排放密集型的工業(yè)行業(yè),根據(jù)各地區(qū)自身的發(fā)展情況擴(kuò)展碳排放權(quán)交易體系覆蓋行業(yè)的范圍納入監(jiān)管范圍。 不同監(jiān)管部門應(yīng)在負(fù)責(zé)的本區(qū)域內(nèi)組織協(xié)調(diào)多行業(yè)的碳排放覆蓋度,在監(jiān)管過程中應(yīng)考慮市場(chǎng)主體自身可操作性、排放源、有無固定排放源、MRV 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、減排技術(shù)等因素[13],更好地明晰監(jiān)管職能,發(fā)揮其最優(yōu)監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源配置最大化。

3.2.2 建立法律責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制并存的多元化監(jiān)管

在監(jiān)管碳市場(chǎng)運(yùn)行過程中政策及管理存在多重風(fēng)險(xiǎn)并行或交叉的情況,過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)互相激發(fā)或擴(kuò)大,必要時(shí)需要適用法律武器制裁違規(guī)違法行為。 碳市場(chǎng)的跨學(xué)科性、跨部門性決定了對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管必須采取多元模式,而實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)管離不開健全的法律保障,我國(guó)應(yīng)該在法律法規(guī)中健全對(duì)違反相關(guān)參與主體法律責(zé)任,包括向社會(huì)公告違規(guī)行為、罰款、賠償?shù)却胧┑亩嘣M合,確保碳排放權(quán)交易政策具有強(qiáng)有力的約束的保障。[14]

3.2.3 建立長(zhǎng)效的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

碳交易主管部門與金融市場(chǎng)的監(jiān)管部門開展有效的協(xié)調(diào)和銜接,扎實(shí)推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)各項(xiàng)工作。 其中,歐盟所建立的碳排放量的核查監(jiān)管制度能夠有效保證碳排放權(quán)交易的公信力,在歐盟碳排放權(quán)交易法案中也提供了核查監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)考慮的一系列標(biāo)準(zhǔn),例如明確規(guī)定了成員國(guó)的監(jiān)測(cè)方法及上傳數(shù)據(jù)的精確性,以及行業(yè)報(bào)告的完整和統(tǒng)一性。 為了保證EU-ETS 的良好運(yùn)行,歐盟各成員國(guó)需要每年向歐盟委員會(huì)遞交一份財(cái)政規(guī)劃報(bào)告書,其中詳細(xì)說明了配額分配、登記系統(tǒng)運(yùn)行、監(jiān)督報(bào)告、確認(rèn)核查等信息。 基于此,我國(guó)應(yīng)建立健全的碳市場(chǎng)監(jiān)管法律體系,有效的監(jiān)管和監(jiān)管體系的建設(shè)是加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)支撐。 進(jìn)而完善充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”充分調(diào)動(dòng)資源配置,實(shí)現(xiàn)資源共享,鼓勵(lì)更多企業(yè)加入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。 此外,將碳排放權(quán)交易納入金融監(jiān)管體系,二級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)貨及衍生品交易可以參照金融市場(chǎng)有關(guān)規(guī)則體系執(zhí)行,在監(jiān)管過程中注意風(fēng)險(xiǎn)控制和交易成本的平衡,一方面減少交易價(jià)格不公平及“搭便車”的問題,另一方面穩(wěn)定交易價(jià)格調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的交易積極性。

3.3 完善碳排放權(quán)交易的配額分配機(jī)制

首先,配額分配機(jī)制是我國(guó)碳交易機(jī)制設(shè)計(jì)的難點(diǎn),歐盟碳排放權(quán)交易體系機(jī)制中的分配方法與方式值得我國(guó)借鑒。 歐盟采取免費(fèi)與拍賣兩種分配方式結(jié)合的策略對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行分配,這類設(shè)計(jì)可以通過調(diào)整兩種分配方式的比例對(duì)市場(chǎng)碳排放權(quán)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié),進(jìn)而對(duì)體系內(nèi)受碳排放控制的企業(yè)減排壓力得以調(diào)節(jié)。 隨著《巴黎協(xié)定》的生效和“雙碳”目標(biāo)的提出,我國(guó)需要更新現(xiàn)行的削減目標(biāo),提高《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中非化石能源的使用比例和碳強(qiáng)度下降的目標(biāo),這將為更嚴(yán)格的碳配額總量控制提供依據(jù)。 因此,我國(guó)也應(yīng)當(dāng)逐漸增加配額拍賣比例,最終實(shí)現(xiàn)配額完全拍賣,避免無償分配配額帶來的各種扭曲和不合理分配效應(yīng),逐漸增加比例的過渡方式一定程度上將避免政策波動(dòng)過于劇烈,有序性激活市場(chǎng)交易的積極性。[15]

其次,不同的碳配額分配方法有其適用的不同地區(qū)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。 合理統(tǒng)籌碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額分配方式,保障碳排放權(quán)交易市場(chǎng)公平性、一致性和穩(wěn)定性。 針對(duì)這一情況,歐盟各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和法制環(huán)境也存在較大差異,如果強(qiáng)行要求各國(guó)統(tǒng)一分配方法,將引發(fā)部分國(guó)家的抵制,從而會(huì)延緩整個(gè)碳排放權(quán)交易計(jì)劃的順利實(shí)施。 因此,為了在滿足歐盟整體減排要求的同時(shí)平衡各成員國(guó)的利益,EU-ETS 給各成員國(guó)較大的制定減排方案的權(quán)力。 按照國(guó)家分配計(jì)劃(NAP)的制度設(shè)計(jì),成員國(guó)應(yīng)按照《京都議定書》所規(guī)定的減排目標(biāo)客觀透明地制定本國(guó)分配計(jì)劃,配額在分配到每一生產(chǎn)單位的過程中,成員國(guó)應(yīng)充分考慮到生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的實(shí)際排放量,保證分配到各生產(chǎn)單位的配額低于其生產(chǎn)活動(dòng)所需的排放額度。 當(dāng)前,我國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)也針對(duì)自身區(qū)域特點(diǎn)對(duì)配額分配方式進(jìn)行了探索和創(chuàng)新,例如上海試點(diǎn)同時(shí)使用歷史排放法和基準(zhǔn)法分配配額。 因此,參考國(guó)際和國(guó)內(nèi)地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)在探索碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展的過程中也將會(huì)納入更多重點(diǎn)排放行業(yè)進(jìn)入碳市場(chǎng),要充分利用碳稅、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際合作、省際合作、企業(yè)間合作及政策法規(guī)等多樣化碳排放權(quán)配額分配方法,針對(duì)不同地區(qū)的不同情況,要分步驟、分階段實(shí)施多樣化的碳排放權(quán)配額分配方法,提高分配結(jié)果的科學(xué)性,完善公平合理的配額分配機(jī)制。

4 結(jié)束語

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是一項(xiàng)利用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新,也是落實(shí)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。 碳排放權(quán)交易這一市場(chǎng)機(jī)制牽扯到多國(guó)為實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)所做的努力,進(jìn)而對(duì)碳排放權(quán)交易的法律規(guī)制有著迫切的需要。 因此,碳排放權(quán)交易的法律規(guī)制需要從國(guó)家立法層面、監(jiān)管機(jī)制、碳配額分配方面建立起嚴(yán)密的規(guī)范性體系。 具體來說,立法層面上,首先需要完善上位法缺失的困境;其次明確碳排放權(quán)交易的法律定位,為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展提供法律層面強(qiáng)有力的支撐。監(jiān)管機(jī)制上,拓展交易主體的多元化監(jiān)管范圍,采用命令式與鼓勵(lì)式協(xié)同監(jiān)管的方式,另外加強(qiáng)對(duì)碳金融及衍生品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管,激發(fā)市場(chǎng)的活力。 配額分配上,配額分配方式由免費(fèi)分配過渡為拍賣等有償分配方式的轉(zhuǎn)化,穩(wěn)定碳價(jià),提高碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的活力,以適應(yīng)新時(shí)代綠色低碳發(fā)展要求。