縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃中的“雙評(píng)價(jià)”研究

張更堯， 王建華

（蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院）

1 引言

在我國前幾十年以經(jīng)濟(jì)為中心發(fā)展模式下，我們的城鄉(xiāng)建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，但同時(shí)對(duì)于環(huán)境方面的忽視也給我們帶來了生態(tài)環(huán)境失衡、資源承載力超載等問題。在此背景下我國開始了以資源、環(huán)境為主要約束條件的國土空間規(guī)劃，以期能夠更好地保護(hù)環(huán)境、開發(fā)資源[1]。因此，作為優(yōu)化國土空間格局的基本依據(jù)和編制國土空間規(guī)劃的前提條件，資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（以下簡稱“雙評(píng)價(jià)”）的重要性日益凸顯[2]。

雖然自然資源部已在2020年1月印發(fā)“雙評(píng)價(jià)”指南，但在具體實(shí)踐過程中，“雙評(píng)價(jià)”工作仍存在難點(diǎn)有待進(jìn)一步的研究與完善；從實(shí)施情況來看，當(dāng)前的“雙評(píng)價(jià)”工作中指標(biāo)確定不夠靈活，需要進(jìn)一步研究既科學(xué)高效、又能因地制宜地簡化“雙評(píng)價(jià)”流程的評(píng)價(jià)方法。此外，指南中所指的“雙評(píng)價(jià)”是市縣一體的，并未說明市縣不同尺度下各自的做法[3]。

2 雙評(píng)價(jià)作用

資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)并非一個(gè)新產(chǎn)生的概念，但在國土空間規(guī)劃體系中作為規(guī)劃工作的前提之后，各界學(xué)者對(duì)其研究才逐漸增多。“雙評(píng)價(jià)”演變至今，其評(píng)價(jià)目標(biāo)已從單純的資源要素評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向空間約束與指引，從而支撐國土空間規(guī)劃的編制[4]。而在國土空間規(guī)劃的大背景下，其主要作用就是以下三點(diǎn)。

1）劃定空間底圖

“雙評(píng)價(jià)”工作中的一項(xiàng)重要工作就是重要性、適宜性評(píng)價(jià)以及規(guī)模承載評(píng)價(jià)，主要包括生態(tài)保護(hù)重要性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)等，主要作用是確定生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和重要區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜區(qū)以及進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)空間、城鎮(zhèn)建設(shè)及海洋開發(fā)適宜區(qū)以及通過水資源、土地資源等條件確定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，劃定開發(fā)邊界。并在開發(fā)邊界內(nèi)結(jié)合農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展的適宜性，確定發(fā)展方向，所以雙評(píng)價(jià)中的這項(xiàng)工作的作用簡單來說就是劃定空間底圖。

2）明確功能格局

然而生態(tài)重要性、農(nóng)業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性以及規(guī)模承載評(píng)價(jià)主要的作用還是在于確定開發(fā)邊界也就是規(guī)劃中的約束條件，其對(duì)于發(fā)展方向的評(píng)價(jià)權(quán)威性還不夠。這就需要“雙評(píng)價(jià)”中的另一項(xiàng)關(guān)鍵工作綜合分析評(píng)價(jià)來指引空間發(fā)展。綜合分析評(píng)價(jià)是指對(duì)空間進(jìn)行資源環(huán)境稟賦分析、潛力分析風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等，以此對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的發(fā)展方向及布局作出指引，所以說是起到明確功能格局的作用。

3）厘清資源要素

最后，單項(xiàng)及集成要素的評(píng)價(jià)是以上評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，只有在識(shí)別土地、水資源、生態(tài)環(huán)境等要素的基礎(chǔ)上，才可識(shí)別生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，以及確定農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模，所以說對(duì)于單項(xiàng)、集成要素的評(píng)價(jià)是對(duì)資源要素使用、評(píng)價(jià)等的基礎(chǔ)。

在實(shí)踐層面的規(guī)劃內(nèi)容上“雙評(píng)價(jià)”在各個(gè)層面上也能夠與其進(jìn)行關(guān)聯(lián)，在空間底圖層面的作用可作為規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容的指引；在功能格局層面通過對(duì)發(fā)展布局的指引，可作為主體功能區(qū)劃定的依據(jù)；在資源要素層面，通過對(duì)于各類資源要素的評(píng)價(jià)，可對(duì)應(yīng)耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)規(guī)劃的編制[5]。

3 縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的特點(diǎn)與挑戰(zhàn)

3.1 市縣“雙評(píng)價(jià)”的關(guān)系

市縣兩級(jí)“雙評(píng)價(jià)”在各級(jí)國土空間規(guī)劃中的功能作用大致相同，但在內(nèi)容上還是有所差別，下面分別從適宜性和承載力兩方面來論述。首先在國土開發(fā)適宜性方面，我們要清楚縣級(jí)的國土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)是對(duì)市級(jí)的細(xì)化，這就要求縣級(jí)的國土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)需要更加特色、精細(xì)的指標(biāo)選取以及相關(guān)閾值的確定來對(duì)市級(jí)的評(píng)價(jià)進(jìn)行優(yōu)化。在指標(biāo)方面，如果縣級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)與實(shí)際指標(biāo)相同的話，那么由于相關(guān)數(shù)據(jù)來源的一致性，那么縣級(jí)的適宜性評(píng)價(jià)就會(huì)與市級(jí)出現(xiàn)相同的結(jié)論，起不到深化的作用，此外若是市域過大，市級(jí)相關(guān)指標(biāo)放在縣級(jí)評(píng)價(jià)上則會(huì)過于籠統(tǒng)，所以我們就要選取縣域中較為特色的指標(biāo)[6]。

在資源環(huán)境承載能力方面，縣級(jí)的承載力評(píng)價(jià)也是對(duì)于市級(jí)承載力評(píng)價(jià)的細(xì)化，有些市轄區(qū)范圍較大會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部限制性資源要素差異較大，在這種情況下市級(jí)選取的限制性資源要素與下轄各區(qū)縣并不完全相同，所以需要在市級(jí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)于縣級(jí)的限制性資源進(jìn)行選取。其次縣域內(nèi)限制性資源要素（如水資源、土地資源等）在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等不同用途之間的配置情況也會(huì)影響縣級(jí)層面承載力的評(píng)價(jià)結(jié)果。因此對(duì)于縣級(jí)的環(huán)境承載力評(píng)價(jià)也需要在市級(jí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行深化。

3.2 縣級(jí)雙評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

3.2.1 區(qū)域差異影響下各縣“雙評(píng)價(jià)”的重點(diǎn)問題不同

我國區(qū)域遼闊，各地的自然地理差異也是巨大，在此影響下，各地的“雙評(píng)價(jià)”重點(diǎn)自然有所不同[7]。例如在評(píng)價(jià)土壤侵蝕工作的過程中，可采用水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕等指標(biāo)，但結(jié)合各縣的地理?xiàng)l件，有些縣單單評(píng)價(jià)其中一個(gè)侵蝕強(qiáng)度即可，所以存在工作重點(diǎn)不同的問題[8]。這種情況下如果不能因地制宜，采取合適的指標(biāo)，那么評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性就會(huì)降低。在此情況下，對(duì)于資源承載力而言，需要從當(dāng)?shù)刭Y源稟賦出發(fā)，明確稀缺資源和環(huán)境短板，才能開展好資源承載力評(píng)價(jià)。對(duì)于生態(tài)適宜性而言，因地制宜，制定當(dāng)?shù)靥厣u(píng)價(jià)指標(biāo)，并研究各指標(biāo)權(quán)重，方能得到準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果。

3.2.2 評(píng)價(jià)結(jié)論約束性不足

資源環(huán)境承載能力結(jié)果側(cè)重對(duì)于資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測(cè)，評(píng)價(jià)結(jié)論指向現(xiàn)有發(fā)展是否超載，偏向于主體功能區(qū)等相關(guān)體系[9]，雖設(shè)置了較多人口、環(huán)境等方面指標(biāo)，但對(duì)于“最大合理規(guī)?！闭J(rèn)定較為模糊，這就導(dǎo)致了在實(shí)踐的過程中，往往追求“雙評(píng)價(jià)”程序性的價(jià)值，將其結(jié)論后置，作為規(guī)劃方案的反向印證，起不到對(duì)于資源開發(fā)等的約束作用。

3.2.3 縣級(jí)層面評(píng)價(jià)指標(biāo)的獲取較為困難

在縣級(jí)層面的“雙評(píng)價(jià)”中，由于縣域?qū)用婕夹g(shù)、制度等約束，其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取較為困難。其大對(duì)數(shù)的資源環(huán)境指標(biāo)較為匱乏或者精度較差，雖然在實(shí)踐過程中可以通過一些技術(shù)方法例如空間插值等將數(shù)據(jù)分布，但其本質(zhì)上的精度并未得到提升。例如在進(jìn)行水資源涵養(yǎng)的評(píng)價(jià)時(shí)，降雨量是評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，但是某個(gè)縣域可能沒有或者只有一個(gè)氣象觀測(cè)點(diǎn)，那么其測(cè)出的數(shù)據(jù)精度方面并不能達(dá)到要求。這就需要考慮，如何因地制宜制定更加科學(xué)、可獲取的指標(biāo)來對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)[10]。

4 縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”成果的實(shí)踐思路

4.1 向上承接細(xì)化市級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果

想要連接好市縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的關(guān)系，首先需要在縣級(jí)層面承接市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的底線約束。市級(jí)雙評(píng)價(jià)明確了國土空間規(guī)劃的底線空間，也就是生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)等，而這些底線空間要從市級(jí)貫穿到縣級(jí)[11]。其次要結(jié)合縣域的環(huán)境特征對(duì)于市級(jí)的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行完善，將不適應(yīng)縣域本土條件的指標(biāo)去除，再加上一些本土的特色化因子，在此基礎(chǔ)上對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展適宜區(qū)的開發(fā)邊界進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化發(fā)展格局。

其次，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也是“雙評(píng)價(jià)”工作中重要的一項(xiàng)內(nèi)容，但數(shù)據(jù)的獲取也是各地在實(shí)踐中面臨的難題，在縣級(jí)雙評(píng)價(jià)的過程中，我們要在對(duì)市級(jí)數(shù)據(jù)處理的基礎(chǔ)上，找尋其他相關(guān)可獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行替代，多途徑獲取數(shù)據(jù)，補(bǔ)齊“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫[12]。

4.2 向下落實(shí)縣域核心要素及發(fā)展格局

縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)在市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦等，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)等不同特征，落實(shí)發(fā)展的核心要素，對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)要明確其產(chǎn)業(yè)功能，對(duì)于生態(tài)保護(hù)區(qū)要明確生態(tài)服務(wù)價(jià)值及生態(tài)敏感性。將評(píng)價(jià)結(jié)果切實(shí)與本地實(shí)際情況相結(jié)合，落實(shí)發(fā)展的核心要素后，為發(fā)展指明方向。

“雙評(píng)價(jià)”還應(yīng)評(píng)判每一個(gè)單元各自對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)保護(hù)等功能的適宜程度。其通過潛力評(píng)估、情景預(yù)判等確認(rèn)每個(gè)網(wǎng)絡(luò)單元的主體功能，以支撐空間布局?？h級(jí)國土空間規(guī)劃應(yīng)在市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，通過職能定位、區(qū)域特征、發(fā)展動(dòng)能、重大項(xiàng)目和核心要素等影響空間組織的因子加權(quán)，更加細(xì)化農(nóng)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)潛力評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容，提出科學(xué)合理的國土空間開發(fā)保護(hù)格局預(yù)判。

5 結(jié)語

本文首先通過對(duì)“雙評(píng)價(jià)”的作用介紹，明確了“雙評(píng)價(jià)”在國土空間總體規(guī)劃中劃定底圖、明確格局、厘清要素等重要作用，是國土空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)和支撐。其后通過對(duì)于縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的特點(diǎn)及實(shí)踐中的問題介紹，指出了縣級(jí)雙評(píng)價(jià)需要在市級(jí)的基礎(chǔ)上細(xì)化指標(biāo)、明確特色，因地制宜制定符合其自身特征的評(píng)價(jià)指標(biāo)，還指出了縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”在實(shí)踐中存在指標(biāo)隨地方存在差異、約束性不足以及數(shù)據(jù)獲取困難等問題。最后提出縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)承上啟下，在承接市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，向下落實(shí)縣域發(fā)展格局，將縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果更好地應(yīng)用于實(shí)踐。