社會治理創(chuàng)新背景下的地方信訪問題研究

[摘 要]信訪制度是一項具有中國特色的社會治理制度，它是黨和政府了解社情民意、發(fā)現(xiàn)社會矛盾的窗口，但當前信訪制度在功能定位與實踐效果之間形成了一定的反差，以地方信訪最為突出。文章以地方信訪為立足點研究其活動現(xiàn)狀和當前信訪工作面臨的難題，尋找癥結(jié)存在的根源，針對性地提出完善策略。

[關(guān)鍵詞]信訪；難題；原因；化解

1978年以來，中國在經(jīng)歷波瀾壯闊的改革后取得了巨大的成就，實現(xiàn)了由封閉靜態(tài)社會向開放流動社會、倫理社會向法理社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型[1]。然而，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，現(xiàn)代性發(fā)展的系統(tǒng)風(fēng)險開始釋放，思想觀念與利益格局的轉(zhuǎn)變讓社會矛盾增多，出現(xiàn)一些社會問題。在此背景下，信訪制度作為集民主參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟功能于一體的綜合性機制，在緩和社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著巨大的作用，被視為黨和政府密切聯(lián)系群眾的“新橋梁”。但應(yīng)當正視的是，信訪制度在帶來良好效果的同時也在實踐中產(chǎn)生了一定的問題（以地方信訪最為突出），讓社會治理者在信訪治理上肩負“難”“繁”“棘”的重擔，為了徹底解決信訪治理重擔，讓信訪制度更好地發(fā)揮“有界、有為、有效”的支持功能，考察地方信訪瞄準“頑疾”精準施策是社會治理創(chuàng)新勢在必行的一舉。

一、何謂信訪

信訪，是人民來信來訪的簡稱，國外學(xué)術(shù)文獻將其翻譯為petition and complaint，意即請愿和申訴。作為社會治理主體與治理相對人之間一種特別的溝通機制，2005年《信訪條例》正式明確了信訪的定義，“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動”[2]。而2022年頒布的《信訪工作條例》強調(diào)，“信訪工作是黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，適用于各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，以及群團組織、國有企事業(yè)單位等”。由此可見，當前參與信訪工作的國家機關(guān)不再僅限于行政機關(guān)，而是涵蓋了黨政、司法、監(jiān)察等國家治理主體，通過構(gòu)筑大信訪的社會治理格局以滿足人民群眾的溝通訴求。

二、地方信訪的考察

地方信訪，顧名思義是指在地方省市縣區(qū)內(nèi)啟動的信訪活動。為了更好地考察地方信訪現(xiàn)狀，我們選取2016—2023年N省縣區(qū)信訪活動為考察切入點，在親自或委托調(diào)研的基礎(chǔ)上，以信訪屬地、信訪類型、信訪領(lǐng)域、信訪內(nèi)容、重復(fù)訪/越級訪量、進京/到省走訪量、訴訪比、積案清理與化解情況、重大活動期間接訪工作等指標進行研究。

（一）權(quán)益型信訪仍為地方信訪的主要類型

就地方信訪訴求的內(nèi)容來看，民眾的訴求內(nèi)容可謂無所不有，既有因自我利益受到違法或不當行為侵害而提出的某種“糾正”式訴求，也有因希望獲得某種保障、待遇而對國家機關(guān)提出的“請求”，還有基于公民“主人翁”的應(yīng)然使命而對社會治理主體的“質(zhì)疑”“不滿”等。為了更全面地進行統(tǒng)計，根據(jù)信訪人訴求內(nèi)容與自身利益的相關(guān)性，研究將地方信訪活動按公益型、權(quán)益型和混合型進行劃分，在目前來看，權(quán)益型信訪仍為地方信訪的主流。以N省信訪為例，權(quán)益型信訪占地方信訪總量的68.8%，約為全省信訪活動總數(shù)的7/10；其次是混合型信訪，百分比為20.8%，占全省信訪活動總數(shù)的1/5；而公益型信訪僅為10.4%，占總數(shù)的1/10?？梢哉f，在地方層面，群眾啟動信訪活動更多是從私人角度出發(fā)，與個人權(quán)益關(guān)系緊密。

（二）縣區(qū)涉農(nóng)信訪面廣量大且情況復(fù)雜

在中國西北，縣區(qū)信訪活動與農(nóng)業(yè)的關(guān)系超乎想象的緊密。以2016—2023年N省信訪活動為例，涉農(nóng)信訪活動比為71.2%，是地方信訪的一大關(guān)鍵變量。并且，縣區(qū)涉農(nóng)信訪涉及面廣且情況復(fù)雜，主要體現(xiàn)在活動內(nèi)容和活動原因上：內(nèi)容上，涉農(nóng)信訪內(nèi)容繁瑣，信訪目的、動機多元，矛盾點往往以一案多存的形式出現(xiàn)，土地問題、精準扶貧問題、干部問題、換屆選舉問題等無所不包。以土地問題的信訪為例，其包括征地拆遷、工程建設(shè)、土地承包流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。原因上，促使群眾進行信訪活動的原因包含外部原因與內(nèi)生原因、現(xiàn)實原因與歷史原因，很容易造成舊矛盾尚未得到根本解決而新矛盾又成為“頑疾”，讓涉農(nóng)信訪的情況愈加復(fù)雜。

（三）信訪活動存在一定“亂象”

信訪從制度設(shè)計的目的上講是為暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，提升社會治理效能，但目前地方信訪活動存在一定的亂象：1.集體訪成為信訪常態(tài)。一般而言，信訪人數(shù)為5人（含）以上即被視為集體訪，從數(shù)據(jù)來看，地方集體訪案件的百分比為21.6%，占信訪總數(shù)的1/5，已逐漸成為常態(tài)化的信訪現(xiàn)象。2.信訪群眾對信訪受理機關(guān)的職權(quán)邊界認知模糊，“信訪萬能”的誤解仍普遍存在。數(shù)據(jù)顯示，涉及與他人刑/民商事糾紛但選擇信訪尋求救濟的信訪活動比為39.2%，幾乎達到了總數(shù)的1/3，縣區(qū)群眾幾乎把信訪當作萬能的救濟手段，出現(xiàn)了“信訪不信法”的錯誤認知。3.“違規(guī)訪”現(xiàn)象層出不窮。信訪群眾到非接待場所上訪的案件達到了12%，以越級訪的方式進行信訪活動的達到33.6%，兩者的總和接近信訪案件總量的1/2，且在重點敏感期間故意上訪、重復(fù)訪的百分比分別為18.4%和36%，對信訪法制功能造成了持續(xù)性的損害。

三、地方信訪工作面臨的難題

（一）容易陷入治訪循環(huán)陷阱

在地方信訪工作中，信訪機關(guān)在處理信訪問題時容易陷入“治訪循環(huán)”的陷阱。在問題矛盾發(fā)生后，信訪群眾按照《信訪條例》的要求，一般先到縣區(qū)級信訪機關(guān)反映訴求，對信訪機關(guān)處理（或交辦處理）的結(jié)果，如果信訪人完全認同，矛盾便迎刃而解；倘若該級信訪部門無法解決問題或者上訪人對其處理結(jié)果不認同或不完全認同，上訪人就會高概率地前往上級機關(guān)甚至中央部門進行上訪。然而根據(jù)《信訪條例》的“屬地管理”原則，上級機關(guān)又將信訪治理作為重要的考核任務(wù)層層分解給下級……最終信訪問題的處理又歸屬到基層解決，而基層受到政策或其他因素的限制，無力化解全部矛盾，又引發(fā)新一輪的上訪。“上訪—治理”交替往復(fù)，“治訪循環(huán)”陷阱應(yīng)運而生。這就是部分信訪“釘子戶”常年上訪的原因所在。

（二）信訪案件終而不結(jié)

在地方信訪工作中，信訪案件的終而不結(jié)是信訪工作的一大難點。雖然《信訪條例》在第33條至第35條中設(shè)計了信訪終結(jié)機制的流程，對信訪實行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)體制，但該條文僅為原則性指引，實踐執(zhí)行仍然存在模糊性。其模糊性一是在于信訪群眾與信訪受理機關(guān)對信訪終結(jié)標準認知上的區(qū)別，信訪群眾認為，信訪終結(jié)在于徹底實現(xiàn)信訪訴求，而信訪受理機關(guān)則將在法規(guī)或習(xí)慣的允諾內(nèi)最大限度地滿足信訪要求視為信訪終結(jié)的達標線，兩方標準的不對稱是信訪終結(jié)制在實踐中的模糊點，也是地方信訪案件終而不結(jié)的重要誘因。模糊性二是在于信訪終結(jié)機關(guān)實際歸屬不明，《信訪條例》規(guī)定信訪“終結(jié)”通常由信訪復(fù)核機關(guān)承擔，但實踐中該類機關(guān)的職權(quán)行使更多是通過“批示”或“督辦”的方式來完成，讓信訪案件最終又流轉(zhuǎn)回基層部門，由其成為實際承辦人。這種“終結(jié)者”的不明歸屬最終誘發(fā)信訪群眾在實踐中走完信訪的全部流程卻仍不屈不撓地在信訪渠道內(nèi)輾轉(zhuǎn)，致使案件終而不結(jié)。

（三）信訪工作推進容易“偏離”

信訪工作的一大使命是為了更好地維護社會穩(wěn)定，但不能簡單地等同于維穩(wěn)工作。某些地方干部把信訪工作視為維穩(wěn)工作，在工作的推進上雖然投入了大量的人力、財力、物力，目的卻是讓群眾的信訪活動快速平息，輕怠了矛盾的源頭化解。此外，還有某些信訪受理機關(guān)習(xí)慣在重大活動等特殊時期采用“突擊式”“運動式”的工作思維和方法處理信訪問題。更甚者，出現(xiàn)了部分信訪工作部門為了終結(jié)而終結(jié)，對法規(guī)政策依據(jù)模糊或衡量標準不統(tǒng)一的信訪事項打“擦邊球”，通過“邊線處理”的方式滿足不合理的訴求以此讓群眾息訪。這些重視短期效果、將信訪受理與維穩(wěn)簡單等同、忽視矛盾源頭化解的信訪工作推進行動，不僅未能讓信訪制度發(fā)揮社會治理的作用，反而被部分上訪者發(fā)現(xiàn)了“生財之道”，讓信訪工作推進偏離了制度的正軌，也讓法治信訪形同虛設(shè)。

四、地方信訪癥結(jié)的根本原因

從考察可以得知，地方信訪頻繁出現(xiàn)“越級訪”“治訪循環(huán)”等問題，根本原因在于信訪群眾和國家治理行政體系關(guān)于群眾“路線”和制度“理性”兩種認知導(dǎo)向引發(fā)的“法治”罅隙：在相當比例的信訪案件中，許多上訪人常常會在認知中將“自我”本能地置于“弱勢者”一方，通過構(gòu)建“作為武器的弱勢主體資格”潛意識地去爭取道義及輿論的上風(fēng)[3]，同時有意利用政策等制度規(guī)范提供的“政治機會”個體地理解和創(chuàng)造性地運用“法治”修辭以獲得“維權(quán)”的話語優(yōu)勢，希冀通過“下述上知—上決下行”的路徑實現(xiàn)訴求；但對于信訪受理機關(guān)，工作開展以制度“理性”為前提，反射在現(xiàn)實即信訪管轄的“行政層級化和制度化”。面對群眾的信訪訴求，相應(yīng)機關(guān)在受理后為避免越權(quán)，在審議論證信訪內(nèi)容時通常嚴格遵循成文主義，以“是否具有明確具體的法律政策依據(jù)”作為信訪訴求是否合法正當?shù)臉藴室源_定其內(nèi)容的合法性。由此可見，雙方的矛盾點在于信訪群眾傾向于將個人私益糾紛類推為政治層級的“法內(nèi)”矛盾，并用“中央精神”或“正義”等理念替代法規(guī)范達成所謂的“法治”，并且用“情理正當”為自我進行辯護，暗含對“全能國家”的管理期望；但信訪機關(guān)多數(shù)的時間將信訪工作放置于程序位階主義的“行政理性”之下，遵循的是“有限政府”的治理邏輯。二者的分歧造成了地方信訪最終的困局。

五、依法治訪——地方信訪問題化解的最終之路

（一）嚴格落實依法辦事制度

法治是中國最大的政治，依法治訪是地方推進信訪工作有序開展、化解信訪矛盾的最終之路，信訪治理部門要依法治訪，樹立法治信訪“規(guī)范、秩序、專業(yè)”權(quán)威，嚴格落實依法辦事制度，強化信訪法治化建設(shè)。1.樹立法治信訪“規(guī)范”權(quán)威，嚴格執(zhí)行訴訪分離制度。在信訪受理的“入口”上細化受理規(guī)范，將涉訴涉法信訪從普通信訪中剝離，對涉及法規(guī)政策空白或復(fù)雜疑難問題，以聯(lián)席會議方式邀請司法、行政部門統(tǒng)一研判達成一致意見，未一致通過的，共同報請黨委決議。2.樹立法治信訪“秩序”權(quán)威，健全信訪甄別導(dǎo)入機制?！斑m合司法也正在法律程序中的信訪事項，繼續(xù)依法辦理；已經(jīng)結(jié)案但符合司法復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；已經(jīng)結(jié)案但不符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，司法不再受理”[4]。確保各類信訪問題得到準確甄別與處理。3.樹立法治信訪“專業(yè)”權(quán)威，完善律師信訪“智庫”機制。鼓勵信訪治理單位通過購買公共服務(wù)聘請律師協(xié)助信訪工作，在接訪、解答、調(diào)解等工作上引導(dǎo)幫助群眾規(guī)范信訪，落實法律顧問、公職律師在重大公共決策中發(fā)揮積極作用的制度機制，讓信訪問題在法治軌道上得到妥善解決。

（二）積極引導(dǎo)社會力量參與

深化社會治理創(chuàng)新下的信訪改革，引導(dǎo)社會力量積極參與信訪工作必不可缺。從關(guān)懷的角度，建議采取兩類措施：第一，完善信訪對象救助機制。對有嚴重精神障礙的信訪群眾，在法律指定的醫(yī)療機構(gòu)完成鑒定后進行大病救助；對有心理創(chuàng)傷的信訪對象，聯(lián)合社會團體、志愿者、法律服務(wù)工作人員進行危機干預(yù)，幫助克服危險心理傾向。第二，健全信訪調(diào)解機制。以信訪群眾所在社區(qū)為中心，探索“一站式”糾紛調(diào)解機制，健全行政調(diào)解組織、人民調(diào)解組織、基層群眾性自治組織調(diào)解工作銜接機制，搭建多樣化、多層次的社會調(diào)解服務(wù)平臺，共同提升矛盾糾紛的化解效果，實現(xiàn)信訪事結(jié)心結(jié)“同步解”，避免發(fā)生信訪案件“終而不結(jié)”的風(fēng)險隱患。

（三）做好法治宣傳和適用詮釋

推進依法治訪，讓法治成為信訪改革的核心，法治宣傳和適用詮釋勢在必行，可從信訪機關(guān)、信訪工作人員、信訪群眾三個層面進行完善：1.對地方信訪機關(guān)，擴大放權(quán)范圍，強化基層信訪部門的處斷權(quán)，以“基礎(chǔ) + 選擇”的組合式權(quán)能清單提升地方信訪工作的效果。2.對地方信訪工作人員，實行“減加并用”，對信訪考核的量化指標進行刪減，將考評重點改為有效源頭預(yù)防與信訪訴求的解決效果；對信訪考核的質(zhì)化指標增加內(nèi)容，將法治培訓(xùn)和信訪分類處置測評納入考核項目，矯正信訪工作人員機械執(zhí)法或擦線執(zhí)法的偏離行為。3.對信訪群眾，積極開展普法宣傳教育，讓群眾逐步消除“信訪不信法”“信上不信下”的思想。而對纏訪、鬧訪等行為，恪守法治紅線不動搖，曝光違法典型，聲明處理后果，遏制以“纏”“鬧”求償?shù)迷傅男旁L亂象，重塑理性信訪。

結(jié)束語

法令行則國長安，在“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”的大背景下，加大地方信訪制度的改革力度，將信訪納入法治化建設(shè)軌道，不僅是依法治國的內(nèi)在要求，也是社會治理創(chuàng)新發(fā)展的必然。以法治為引領(lǐng)，實現(xiàn)依法治訪，是新時期信訪矛盾化解的“良方”，對維護民利、凝聚民心具有重大意義。

參考文獻

[1]龔維斌.正確處理十大關(guān)系.推進信訪工作科學(xué)化[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2018（11）：4-12.

[2]張鐸.中國信訪制度研究：公民主權(quán)與普通人政治[M].北京：華夏出版社，2012.

[3]劉正強.政治、法治與治理：國家與社會治理的信訪語境[J].學(xué)習(xí)與實踐，2015（4）：97-105.

[4]王彥平.回歸法治化軌道：信訪制度的功能定位、面臨困境及化解途徑[J].社會主義研究，2015（1）：31-36.

作者簡介：宋揚（1987— ），女，蒙古族，寧夏銀川人，寧夏警官職業(yè)學(xué)院，講師，碩士。

研究方向：刑法學(xué)、訴訟法學(xué)。

基金項目：寧夏回族自治區(qū)高教科研項目“社會治理創(chuàng)新背景下的地方信訪問題研究——以寧夏為例”（編號NGY2020173）階段性成果。