新時(shí)代地方（縣鄉(xiāng)）人大代表?yè)Q屆選舉工作研究

省人大常委會(huì)人事代表工作委員會(huì)課題組

黨的二十大報(bào)告深刻指出，發(fā)展全過程人民民主，加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，保證各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督?？h鄉(xiāng)人大換屆選舉是人民代表大會(huì)制度最基礎(chǔ)的組成部分，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表通過選民直接選舉產(chǎn)生，是人民政治意志的直接表達(dá)。通過系統(tǒng)總結(jié)S 省踐行全過程人民民主、做好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉工作的生動(dòng)實(shí)踐，認(rèn)真分析2021—2022年S省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉工作的新形勢(shì)、新情況、新任務(wù)，就如何做好新時(shí)代地方尤其是縣鄉(xiāng)人大代表?yè)Q屆選舉工作提出一些建議，對(duì)探索健全人大代表選舉制度、規(guī)范相關(guān)工作具有一定借鑒意義。

一、2021—2022年S省縣鄉(xiāng)人大代表?yè)Q屆選舉基本情況

本輪換屆，依法選舉產(chǎn)生38570 名縣級(jí)人大代表、88412 名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、14325 名縣鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和組成人員。

（一）縣鄉(xiāng)人大代表?yè)Q屆選舉工作的新特點(diǎn)

本輪縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，是在選舉法作出適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)人大代表名額和疫情防控常態(tài)化雙重背景下進(jìn)行的，面臨著許多新情況，但同時(shí)也顯現(xiàn)出一些值得總結(jié)研究的新特點(diǎn)。

1.選民參選熱情提高，踐行了全過程人民民主的重大理念。從成立選舉機(jī)構(gòu)、選民登記、代表名額分配、選區(qū)劃分，到代表候選人推薦提名等重點(diǎn)階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選民依法行使選舉權(quán)的法律意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。一方面，選民積極推薦那些政治素質(zhì)高、能代表民意、為群眾辦實(shí)事的人為人大代表候選人；另一方面，選民非常珍惜自己的神圣民主權(quán)利，積極踴躍行使投票權(quán)。以D市為例，選民積極參與依法聯(lián)合提名代表候選人，由選民聯(lián)名推薦的縣鄉(xiāng)人大代表候選人分別為545 人和863 人，占候選人總數(shù)的34.78%和31.29%，較上屆分別提高了3.17%和4.52%。

2.人大代表整體素質(zhì)不斷提高，代表結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化?？h級(jí)人大代表中，專業(yè)技術(shù)人員比上屆提高1.62%，婦女比上屆提高2.96%，大學(xué)本科以上學(xué)歷的比上屆提高6.31%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中，婦女比上屆提高3.91%，大學(xué)本科以上學(xué)歷的比上屆提高3.52%?？傮w看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，婦女代表比例明顯上升，代表文化素質(zhì)進(jìn)一步提高，為縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大依法行使權(quán)力打下了良好基礎(chǔ)。

3.班子結(jié)構(gòu)優(yōu)化，組織建設(shè)得到加強(qiáng)。嚴(yán)格按照黨中央要求，著眼地方人大工作需要，優(yōu)化班子配備，增強(qiáng)整體功能。S 省136 個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)主任實(shí)現(xiàn)專職配備，選舉產(chǎn)生人大常委會(huì)組成人員4567名，專職委員2400 名，專職比例達(dá)到52.55%；1129個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉人大主席1127 名，其中1126 名人大主席實(shí)現(xiàn)了專職配備，專職比例達(dá)99.91%，有效充實(shí)了基層人大工作力量。

二、人大代表?yè)Q屆選舉工作面臨的新情況新問題

本輪縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，遇到一些困難，同時(shí)也存在著一些問題和不足，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）流動(dòng)人口登記難仍然存在。流動(dòng)人口登記方式不夠靈活。對(duì)流動(dòng)人口的選民登記仍然囿于以戶籍登記為主，但不在戶籍地工作或生活的選民大多只能通過委托投票來參選。非當(dāng)?shù)貞艏耐鈦頃鹤∪藛T，需要回原籍開具戶籍證明或選民資格后才能參選，這部分人的選舉權(quán)利實(shí)際上沒有得到有效實(shí)現(xiàn)。人戶分離增加登記難度。目前，選民登記中人戶分離情況主要是空掛戶和拆遷戶，他們的大量出現(xiàn)進(jìn)一步提高了選民登記難度?？諕鞈舨⒉痪幼≡诒据爡^(qū)，拆遷或新建小區(qū)存在戶口與居住地不一致的情況，即使他們完成登記，仍存在聯(lián)系動(dòng)員投票困難問題。

（二）代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化存在一定困難。一是降低黨政干部代表比例有難度。由于縣級(jí)人大設(shè)立專門委員會(huì)、縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員專職比例逐步提高等因素，一定程度上增加了降低黨政干部代表比例的難度。二是代表的廣泛性與代表結(jié)構(gòu)之間存在不一致。有的基層黨組織推薦提名代表候選人存在“三多三少”(黨員多非黨員少、男性多女性少、干部多一線工人農(nóng)民專業(yè)技術(shù)人員少)現(xiàn)象，基層一線代表競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱、代表候選人不被選民熟知，都可能導(dǎo)致個(gè)別代表候選人不能當(dāng)選，一定程度上影響了代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是代表的結(jié)構(gòu)性要求與履職能力之間存在一定矛盾。個(gè)別基層代表雖然接地氣，但綜合能力不夠強(qiáng)，而領(lǐng)導(dǎo)干部、專業(yè)技術(shù)人員等代表文化水平、理論素養(yǎng)雖高，但日常工作較忙，參加代表活動(dòng)較少，如何實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)統(tǒng)一，有待進(jìn)一步研究解決。

（三）代表候選人推薦提名、身份界定、考察審查工作需要進(jìn)一步完善。代表候選人推薦提名和考察審查工作在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下取得了良好成效，有力地保證了代表素質(zhì)，但仍需進(jìn)一步研究完善。一是代表候選人考察期間，出現(xiàn)的多年前違反計(jì)劃生育、受過紀(jì)律處分等問題，沒有明確界定。二是因代表候選人推薦提名和考察審查工作量大、時(shí)間緊，存在正式候選人張榜前才完成全部考察工作的情況。代表考察過程中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別候選人存在問題導(dǎo)致無法增補(bǔ)，不能實(shí)現(xiàn)選出應(yīng)選代表名額的目標(biāo)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部不能及時(shí)調(diào)整到位，給換屆的組織工作帶來困難，影響了選舉工作的正常推進(jìn)。

（四）信息化助力換屆選舉工作作用發(fā)揮不充分。從S 省來看，在運(yùn)用信息化手段做好選民登記、電子計(jì)票、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等工作方面普遍滯后，只有Q市新開發(fā)了選民登記信息系統(tǒng)，運(yùn)用信息化手段助力換屆選舉。在代表候選人介紹、組織選民與正式代表候選人見面等工作中，信息化技術(shù)應(yīng)用不夠，導(dǎo)致見面形式比較單一，介紹候選人情況不夠充分。

三、進(jìn)一步做好縣鄉(xiāng)人大代表?yè)Q屆選舉工作的建議

做好縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作是發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義政治優(yōu)勢(shì)的重要基礎(chǔ)，建議從健全縣鄉(xiāng)人大代表選舉制度、加強(qiáng)換屆選舉宣傳工作、創(chuàng)新工作方式方法、加強(qiáng)換屆選舉全過程監(jiān)督等幾個(gè)方面來進(jìn)一步做好相關(guān)工作。

（一）健全縣鄉(xiāng)人大代表?yè)Q屆選舉制度

1.不斷優(yōu)化選區(qū)劃分機(jī)制。一是增強(qiáng)選舉委員會(huì)工作透明度，將選舉委員會(huì)決議全過程納入各級(jí)人大監(jiān)督，加強(qiáng)媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。二是針對(duì)有的地方代表資源不均衡的情況，提前開展代表資源調(diào)查或摸底工作，及時(shí)掌握代表資源分布情況，建立代表信息資源庫(kù)，將其作為劃分選區(qū)的重要依據(jù)。把選區(qū)劃分與代表結(jié)構(gòu)的合理性、代表整體素質(zhì)的提升緊密結(jié)合起來。三是要合理設(shè)置選區(qū)，同步考慮縣鄉(xiāng)人大代表的安排，科學(xué)分配代表名額，以便選舉工作正常推進(jìn)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選區(qū)劃分為基礎(chǔ)，采用大選區(qū)套小選區(qū)的方式，統(tǒng)籌考慮縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，最大限度節(jié)約經(jīng)費(fèi)和減少工作量。同時(shí)，妥善處理各類開發(fā)區(qū)和托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及拆遷安置區(qū)、大學(xué)園區(qū)等選民參選問題，強(qiáng)化工作統(tǒng)籌與銜接，著力破解換屆選舉工作中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。四是保障流動(dòng)選民選舉權(quán)。目前，我國(guó)存在大量的流動(dòng)人口，尤其是一二線城市和區(qū)域中心城市，有大量的務(wù)工人員和在校大學(xué)生，這部分群體的選舉權(quán)和利益訴求應(yīng)得到充分保障和有效傳達(dá)。建議伴隨社會(huì)發(fā)展周期動(dòng)態(tài)調(diào)整選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，確保選區(qū)劃分科學(xué)合理。

2.完善候選人推薦提名和考察機(jī)制。一是要做好代表候選人推薦提名工作。把好代表“入口關(guān)”，嚴(yán)格代表候選人資格和條件，全面掌握候選人的情況，嚴(yán)格考察審查。建議增加政治素質(zhì)、道德品行、工作業(yè)績(jī)、突出貢獻(xiàn)、群眾基礎(chǔ)、履職能力等方面的條件，確保選出的人大代表有過硬的政治素質(zhì)，能更好地履行代表職務(wù)。二是要提高宣傳介紹規(guī)范性。對(duì)候選人的宣傳和介紹要有序進(jìn)行，明確宣傳方式和時(shí)間，可開展代表候選人與選民見面會(huì)，通過現(xiàn)場(chǎng)提問、視頻會(huì)議等形式加深選民對(duì)候選人的了解，也可結(jié)合行政區(qū)劃、鄉(xiāng)風(fēng)民俗，設(shè)立有特色的候選人宣傳和介紹環(huán)節(jié)。三是要強(qiáng)調(diào)最終確定辦法的公平公正，對(duì)代表候選人的評(píng)選規(guī)則建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在投票選舉中公開透明，杜絕“暗箱操作”。

3.健全合理設(shè)置代表結(jié)構(gòu)機(jī)制。人大代表組成應(yīng)盡可能多元化，涵蓋不同職業(yè)、不同地域、不同民族，保障本地區(qū)各個(gè)群體都有代表，都有利益訴求的表達(dá)渠道，平衡不同群體之間與基層人大代表選舉制度的博弈關(guān)系，確保身份、知識(shí)、黨派、年齡、職業(yè)等結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。要注重代表候選人的代表性、廣泛性，讓更多階層的代表充分為民代言、行使代表權(quán)力。全社會(huì)要積極營(yíng)造保持階層流動(dòng)的良好環(huán)境，鼓勵(lì)支持新的社會(huì)階層人士發(fā)揮示范帶頭作用，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)人大代表選舉制度漸進(jìn)變遷。

（二）加強(qiáng)人大換屆選舉宣傳

縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，涉及面廣、關(guān)注度高，需要加強(qiáng)思想引領(lǐng)，強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)。

1.定位要準(zhǔn)確。要堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，積極宣傳中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路、全過程人民民主重大理念、人民代表大會(huì)制度；積極宣傳解讀憲法和有關(guān)法律規(guī)定，以及選舉工作相關(guān)政策和經(jīng)驗(yàn)做法，廣泛凝聚有利于做好選舉工作的共識(shí)和力量。健全輿情風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制，堅(jiān)持依法處理、輿情引導(dǎo)、社會(huì)面管控同步推進(jìn)，營(yíng)造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。

2.范圍要廣泛。打好傳統(tǒng)媒體和新興媒體組合拳，以宣傳形式的多樣性增強(qiáng)宣傳對(duì)象的廣泛性，突出青年群體、流動(dòng)人口和老弱病殘等重點(diǎn)對(duì)象，力求全覆蓋、無死角，做到家喻戶曉，人人皆知，不斷強(qiáng)化選民對(duì)選舉工作的認(rèn)同感。

3.內(nèi)容要生動(dòng)。既要將換屆選舉的重要意義、法律法規(guī)宣講好，又要將人大代表職責(zé)作用，特別是涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型和優(yōu)秀事跡宣講好，提升人民群眾的政治領(lǐng)悟力和制度認(rèn)同感，充分調(diào)動(dòng)參與選舉的主動(dòng)性。宣傳方式可以是社區(qū)張貼欄、村民大會(huì)、社區(qū)廣播、村居微信群等群眾喜聞樂見的形式。

4.時(shí)段要持續(xù)。要將宣傳工作貫穿換屆選舉全過程，針對(duì)選民登記、推薦提名代表候選人、投票選舉等各階段任務(wù)，重點(diǎn)宣傳選民資格、選民登記方法、如何推薦提名代表候選人、如何委托投票和規(guī)范寫票投票等，以廣覆蓋、立體化、全流程的宣傳發(fā)動(dòng)體系，促進(jìn)選舉工作的順利高效進(jìn)行。

（三）創(chuàng)新工作方式方法

換屆選舉工作各環(huán)節(jié)緊密相連，要處理好法定性與創(chuàng)新性的關(guān)系，推動(dòng)選舉工作與時(shí)俱進(jìn)。

1.創(chuàng)新選民登記方式。加強(qiáng)信息化建設(shè)，針對(duì)錯(cuò)登、漏登、重登等現(xiàn)象，充分借鑒在疫情防控中探索出的大數(shù)據(jù)、網(wǎng)格化等工作機(jī)制，探索完善選民登記信息管理系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握選民信息。適當(dāng)放寬流動(dòng)人口參選條件，創(chuàng)新流動(dòng)人口登記方式，切實(shí)保障流動(dòng)人口參選權(quán)利。加強(qiáng)信息化操作培訓(xùn)工作，培訓(xùn)出一支既懂選舉業(yè)務(wù)、又精通技術(shù)操作的骨干隊(duì)伍。

2.創(chuàng)新代表候選人介紹方式。在形式上，受疫情、春運(yùn)等情況影響，代表候選人可通過視頻會(huì)議等方式介紹自己、村委會(huì)居委會(huì)可通過廣播、微信群等形式介紹代表候選人；在范圍上，將基層代表候選人等作為重點(diǎn)介紹對(duì)象；在內(nèi)容上，重點(diǎn)介紹代表候選人基本情況、主要業(yè)績(jī)、履職能力等，堅(jiān)持自下而上、上下結(jié)合、反復(fù)醞釀的方法，充分發(fā)揚(yáng)民主，做到好中選優(yōu)。

3.創(chuàng)新委托投票方式。拓寬委托投票渠道，除信函、傳真等可視為書面委托外，通過QQ、微信、電子郵件等方式進(jìn)行書面委托，最大限度地方便流動(dòng)人口依法行使選舉權(quán)。可通過設(shè)置流動(dòng)投票箱等完善基層人大選舉基礎(chǔ)設(shè)施，通過便利的選舉辦法，不斷激活選民參與選舉的主觀能動(dòng)性。

（四）加強(qiáng)換屆選舉全過程監(jiān)督

建立以選舉委員會(huì)為主體，選民監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為輔的監(jiān)督框架，由法律對(duì)違反選舉行為進(jìn)行明確界定。要進(jìn)一步暢通群眾舉報(bào)通道，對(duì)反映違反換屆紀(jì)律問題的舉報(bào)及時(shí)受理限時(shí)辦結(jié)，同時(shí)開通舉報(bào)信箱，公開舉報(bào)電話，廣泛接受群眾監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)人大換屆工作政策法規(guī)、嚴(yán)肅紀(jì)律情況的巡回檢查，對(duì)一些矛盾糾紛多的重點(diǎn)區(qū)域、難點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)督查指導(dǎo)，有針對(duì)性地制定預(yù)案，及時(shí)消除隱患，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，通報(bào)一起，對(duì)違法違紀(jì)行為決不姑息。