關(guān)于加強考古前置監(jiān)管的思考與建議

摘要：當前，我國的土地儲備考古前置工作改革已經(jīng)成為社會共識，但因處于全面起步階段，考古前置的監(jiān)管難度加大，面臨諸多的困難和問題。對此，文章提出建立審管聯(lián)動機制、實行開工報告制度、審查相關(guān)資質(zhì)手續(xù)、加強工地現(xiàn)場把控、嚴格落實屬地監(jiān)管、規(guī)范檔案資料移交、建立督察追責體系等工作建議。

關(guān)鍵詞：文物保護；考古前置；監(jiān)管

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對考古工作高度重視，并將考古工作提升到了一個前所未有的高度，為新時代文物保護工作的深入開展指明了方向、提供了遵循。2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，意見指出：“完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫。”因此，“先考古，后出讓”的制度設計和配套政策逐漸得到完善。

但是，由于我國的土地儲備考古前置工作改革才剛剛起步，運行機制也不夠成熟完善，目前仍處于探索發(fā)展、積累經(jīng)驗的階段。土地儲備工作與考古工作存在脫節(jié)，難以無縫銜接，而且面臨著諸多制約性、政策性的瓶頸問題。此外，隨著考古前置的深入推進，由于考古調(diào)查勘探發(fā)掘的體量大、時間緊，出現(xiàn)了新問題與新情況，監(jiān)管難度也相應加大。

一、考古前置的政策優(yōu)勢

考古前置模式符合我國國情，順應時代趨勢，得到社會各界的充分肯定，并步入了良性軌道，是我國文物保護工作發(fā)展歷程中的一個偉大創(chuàng)舉?？脊徘爸猛ㄟ^頂層設計的改革創(chuàng)新，打破和解決了“招拍掛”出讓在考古領域的體制弊病，同時也有效降低了建設項目周期，可以降低項目的開發(fā)成本與開發(fā)風險，也便于文物能夠提前發(fā)現(xiàn)，并得到更好保護，還能夠降低文物保護工作與重大工程建設之間的矛盾。

實行考古前置是推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是延續(xù)歷史文脈、堅定文化自信的共識和呼聲?？脊徘爸脼槲奈锉Ｗo和城市建設發(fā)展保駕護航，是促進二者雙贏的舉措。嚴格執(zhí)行考古前置政策，以促進政府在城市規(guī)劃建設和土地利用管理過程中保護好出土文物，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)文物與經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、民生發(fā)展之間的相互關(guān)系。

考古前置敬畏歷史、敬畏文化，從根源上有效控制了重大建設工程對地上或地下文物所造成的破壞；有效緩解了基本建設工程建設投入和考古工作之間長期形成的矛盾；有效解決了文物保護層面的“上熱、中溫、下冷”問題，大大減少了一線文物考古勘探人員的廉政隱患；緩解了考古費用的巨大困難，將地下文物全面納入城鄉(xiāng)建設和經(jīng)濟社會發(fā)展大局；促進了文物保護事業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設的和諧發(fā)展、相得益彰和互利共贏。全面建成不敢破壞、不能破壞、不想破壞歷史文化遺產(chǎn)的體制機制。

二、考古前置工作中出現(xiàn)的問題

“放管服”改革的大背景下，現(xiàn)行基建考古模式改為由建設方采用招投標制，委托資質(zhì)單位承擔考古調(diào)查勘探項目。同臺競爭的各考古資質(zhì)單位性質(zhì)不一、職業(yè)水準差別較大、業(yè)務水平良莠不齊，現(xiàn)有的執(zhí)法人員數(shù)量和精力都不足以滿足監(jiān)管工作的需要，工程項目文物執(zhí)法檢查的覆蓋率和到達率都不盡人意。監(jiān)管制度措施跟不上，致使考古調(diào)查勘探操作規(guī)范難以有效執(zhí)行，開始出現(xiàn)一些行業(yè)亂象和諸多問題，存在較多的文物安全隱患。主要表現(xiàn)如下：

部分企業(yè)一味追求經(jīng)濟效益和爭搶建設速度，不進行考古調(diào)查、勘探，利用經(jīng)濟上被罰款來惡意逃避考古前置。不履行審批手續(xù)，弄虛作假，蒙混審批，未批先干，擅自開展考古調(diào)查勘探，違法施工破壞文物；變相出借轉(zhuǎn)借資質(zhì)，層層轉(zhuǎn)包和分包，在項目接洽承攬中層層委托社會企業(yè)來欺瞞建設單位、監(jiān)管單位，簽訂多方合同。圍標串標甚至惡意低價中標，開展不正當競爭。開工報備制度執(zhí)行不到位，未提前5天告知項目所在地文物部門開工時間、工作地點并交驗批準文件和相關(guān)證照。只掛名，不參與實際考古，項目負責人（考古領隊）脫崗空崗，偽造簽名，冒簽代簽?？脊偶夹g(shù)規(guī)范執(zhí)行不到位，布孔不規(guī)范，孔距過大，探孔較淺，少探、漏探或錯探、誤探，惡意增減勘探面積?？脊趴碧絾挝辉诮?jīng)濟利益的驅(qū)使下喪失職業(yè)操守，忘記初心，敷衍了事，嚴重耽誤建設項目的工期，甚至故意破壞土樣、轉(zhuǎn)移陶片，毀滅考古證據(jù)，考古質(zhì)量難以保證?？脊艌蟾尜|(zhì)量不高，工作記錄和信息采集不規(guī)范，套用抄襲嚴重。全站儀、RTK等現(xiàn)代科技測繪手段應用不足，相對原始落后。檔案管理不規(guī)范，文物考古實物資料、檔案資料難以全面收集保存，考古工作完成后，項目文字、圖紙、影像等資料和文件標本不能及時主動移交地方文物部門。審管嚴重脫節(jié)，銜接不暢，缺乏信息共享，難以形成閉環(huán)管理，由于審批與監(jiān)管分屬不同部門，建設工程文物保護許可事項審批與后續(xù)的事中、事后監(jiān)管工作脫節(jié)。監(jiān)管人員利用執(zhí)法尋租，人情監(jiān)管、選擇性執(zhí)法。監(jiān)管力量普遍缺乏，監(jiān)管人員業(yè)務素質(zhì)能力不高、能力不強，難以有效履行職責，監(jiān)管流于形式，對有法不依的違法行為缺乏有效打擊手段。個別地方文物部門認識不到位，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為處理不及時，甚至不報告、不處理。

三、加強考古前置項目監(jiān)管的對策建議

鑒于考古調(diào)查勘探過程中違法違規(guī)現(xiàn)象的隱蔽性強，為此，要緊盯關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵人物，持續(xù)加大監(jiān)管力度，明確落實專班專人，強化全流程監(jiān)管，確保無死角、無遺漏。主要包括以下幾個方面：

（一）探索建立審批監(jiān)管聯(lián)動機制

聚焦研究解決審管聯(lián)動重點難點問題，探索審管聯(lián)動解決方案，并配套建設誠信監(jiān)測機制，從源頭上加強基建考古前置監(jiān)管。由當?shù)厝嗣裾ㄆ诮M織開展推進考古前置的部際聯(lián)席會議，形成會同自然資源、文物、土地儲備、規(guī)劃、發(fā)改、財政、住房建設、交通運輸、生態(tài)環(huán)保等多部門參加的協(xié)調(diào)制度或聯(lián)席會議體制。注重源頭統(tǒng)籌，考古調(diào)查勘探承擔單位要主動溝通銜接，精心運籌勘探時間，科學安排工作進度，土地儲備和文物考古齊頭并進、雙輪驅(qū)動，各項手續(xù)同期辦理，簡化工作環(huán)節(jié)，提高工作效率，確保考古工作時點和土地供應時點的統(tǒng)一，夯實保障國有建設用地供應項目及時落地和工程建設順利實施。

（二）嚴格實行項目開工報告制度

考古調(diào)查勘探項目承擔單位必須在開工前5個工作日內(nèi)向?qū)俚乜h級文物主管部門告知報備，并交驗批準文件和相關(guān)證照，這是實施監(jiān)管的前提和基礎。否則的話，考古調(diào)查勘探結(jié)束了，地方文物行政主管部門還不知曉，工地現(xiàn)場檢查就無的放矢，導致監(jiān)管缺失。

（三）依法審查相關(guān)項目資質(zhì)手續(xù)

在壯大基層考古隊伍規(guī)模和實力的同時，要做到“蹄疾步穩(wěn)”。項目屬地文物主管部門應查驗考古調(diào)查、勘探項目負責人和項目執(zhí)行負責人身份，考古發(fā)掘個人領隊資格證書或全國考古發(fā)掘項目初任培訓證書的真實性和有效性。嚴格審查考古調(diào)查勘探項目的申報審批手續(xù)是否完備，批復工作方案與簽訂合同的實施主體和工作內(nèi)容是否一致。

（四）加強工地現(xiàn)場質(zhì)量把控

考古發(fā)掘現(xiàn)場可增添各種監(jiān)控設備，實現(xiàn)遠程即時監(jiān)控。在項目實施過程中，縣級文物主管部門應至少組織一次專項工地檢查，專項檢查（抽查）結(jié)果應以書面形式反饋給項目承擔單位，重點檢查工作方案落實情況、項目負責人和執(zhí)行負責人堅守崗位和履職盡責情況?，F(xiàn)場復核可勘探區(qū)域和面積是否實事求是、科學合理，是否存在弄虛作假、惡意核減或擴大勘探面積和工作量的現(xiàn)象；合同約定工作面積、方案確定的工作面積以及實際工作面積是否一致；是否全部完成調(diào)查勘探后再進行施工建設。實地核查考古調(diào)查勘探項目是否執(zhí)行《田野考古勘探工作規(guī)程（試行）》等考古技術(shù)規(guī)范要求；是否按照約定布孔方法和勘探孔距進行考古勘探工作；是否采用現(xiàn)代科技手段準確記錄發(fā)現(xiàn)地下文物遺存的具體位置和分布范圍。

（五）依法維護考古調(diào)查勘探秩序

杜絕轉(zhuǎn)借資質(zhì)、分包轉(zhuǎn)包、不當競爭等違法違規(guī)行為，維護良好的行業(yè)生態(tài)。對于存在弄虛作假、轉(zhuǎn)包分包考古項目，泄露文物信息導致文物被盜掘破壞，重大失誤導致文物安全事故等問題，以及其他發(fā)生重大文物安全責任事故的違法違規(guī)行為的單位，按照管理權(quán)限暫停或取消其從事考古調(diào)查勘探的權(quán)限。

1.嚴查領隊證件掛靠。切實發(fā)揮好考古領隊負責制的作用，考古領隊（現(xiàn)場負責人）要認真履責、敬業(yè)愛崗，在工作一線堅守底線，不觸犯高壓線，自覺接受有關(guān)部門對工地的檢查、監(jiān)理與驗收。對發(fā)掘技工和民工合理搭配組合，開展安全培訓教育，加強人員技術(shù)考核。由于目前領隊嚴重缺乏，有的領隊掛靠多個項目，領隊時間和精力有限，勘探的質(zhì)量當然無法保證。按照有關(guān)規(guī)定，證件掛靠是違法行為，考古領隊也不例外，不得出借、出租或以其他形式變相轉(zhuǎn)讓牟利。

2.打擊轉(zhuǎn)包分包現(xiàn)象。如果說領隊證件掛靠是個人行為的話，那么轉(zhuǎn)包就是團體所為?？脊徘爸煤?，需要進行考古勘探的用地量大增，原有的考古勘探機構(gòu)已無法滿足市場的需求，造成大量建設用地排隊等待考古勘探的“擁堵”局面，導致轉(zhuǎn)包分包問題屢禁不止。在追逐經(jīng)濟利益最大化的市場驅(qū)動力之下，有的社會考古隊伍借用資質(zhì)進入考古調(diào)查勘探市場，獲取并獨立實施項目，這顯然嚴重違反了國家的法律法規(guī)，也與實行考古前置的初衷相悖。解決此問題的關(guān)鍵是給有業(yè)務實力的地市發(fā)放考古勘探資質(zhì)，從源頭上增加機構(gòu)供給，改變供不應求的情況，徹底解決轉(zhuǎn)包分包問題。

3.落細落實屬地監(jiān)管責任。目前省級文物部門工作人員少，對考古勘探的監(jiān)管鞭長莫及、分身無術(shù)、力不從心，而屬地距離考古工地近，“輕車熟路”優(yōu)勢明顯。各縣級文物部門要堅守底線，做到守土有責、守土負責、守土盡責，織密、扎緊、把牢文物勘探成果的驗收關(guān)，對勘探工作中不合格、不符合技術(shù)要求的不得予以驗收，對出現(xiàn)違法違規(guī)等嚴重問題的勘探單位采取黑名單管理制度。

4.探索使用獨立第三方進行驗收勘探。建議采取第三方驗收的方式，組建省級考古勘探監(jiān)管專家?guī)欤墒?nèi)熟悉勘探業(yè)務的人員組成，可以采取“兩公開一隨機”的方式，落實回避制度，每個驗收項目臨時從專家?guī)祀S機抽簽決定，抽取專家趕赴考古工地驗收，現(xiàn)場驗收要完成必要的探孔數(shù)量及質(zhì)量。

5.規(guī)范考古項目資料存檔移交。所有調(diào)查勘探形成的原始文書記錄、圖紙影像資料等測繪數(shù)據(jù)資料、項目報表，以及出土文物都是國家的，應由項目承擔單位及時存檔保管，備案備查，指定專人負責，任何個人無權(quán)私自保存，并確保其原真性及完整性，嚴防損壞和遺失，不得隨意更改。嚴守考古工作秘密，嚴禁將地下文物埋藏的相關(guān)數(shù)據(jù)資料信息外傳和泄露，以防古代文化遺產(chǎn)安全遭到破壞，確保文物安全。地方文物主管部門應與項目承擔單位協(xié)調(diào)一致，共同做好出土文物標本等考古項目相關(guān)資料的建檔立卷、保管移交工作。如實記錄和留存各項檢查監(jiān)管工作的文字、影像資料信息，做到全程留痕。

6.建立執(zhí)法督察和追責問責制度。規(guī)范舉報流程，嚴厲打擊考古勘探領域的違法犯罪。鼓勵和支持地方文物主管部門與工程建設單位、國有建設用地供應方，共同依法對考古調(diào)查勘探項目進行監(jiān)督檢查。依法依規(guī)向公安、紀檢監(jiān)察部門移交案件線索。對存在的違法違規(guī)行為，采取責令改正、約談、通報、暫不受理后續(xù)承攬考古勘探項目等處罰措施。

7.充分發(fā)揮紀律檢查和公益訴訟的功能，多管齊下，上下聯(lián)動，確定懲戒手段，強化懲戒力量。各級紀委監(jiān)委都要把考古前置的工作落實情況作為紀律檢查的主要內(nèi)容。檢察機關(guān)還可以在考古前置落實上積極探索公益訴訟的介入方式和途徑方法，進一步代表國家利益的法律功能，并采取更加嚴厲的監(jiān)督和問責措施，來確?？脊徘爸玫膱詻Q貫徹執(zhí)行，不打折扣，從而提高損毀文物的犯罪成本，并納入社會誠信名單，以切實促進地方政府及相關(guān)職能部門依法履行職責。

四、結(jié)語

在新時代文物保護改革背景下，加強考古前置監(jiān)管，對于實現(xiàn)國家文化安全更具有現(xiàn)實意義。當前，文物保護的形勢仍然嚴峻，考古前置的任務也越來越重，對工期完成時間的要求也越來越緊迫。各級文物主管部門要不斷加大監(jiān)管力度和執(zhí)法力度，安排專門力量，優(yōu)化創(chuàng)新監(jiān)管方式，實施考古調(diào)查勘探項目的全流程監(jiān)管，做到不辱使命、主動服務、全程留痕、全程監(jiān)督，實現(xiàn)流向可跟蹤、責任可追溯。

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作者簡介：

張富勇（1972—），男，漢族，山東曲阜人。大學本科，文博副研究館員，研究方向：文物技術(shù)保護及碑刻、石刻研究。