試論城市規(guī)劃實施中存在的問題和對策

李長春 馬義賢

1.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院深圳分院 廣東 深圳 518000

2.香港華藝設(shè)計顧問(深圳)有限公司 廣東 深圳 518000

1 城市規(guī)劃工作中存在的問題

1.1 城市更新難度大

城市更新是城市規(guī)劃工作中的重要內(nèi)容之一，是指利用城市現(xiàn)有建筑與土地資源，通過拆除老舊建筑，重新規(guī)劃土地，并進行新建建筑，以實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的升級和城市功能的優(yōu)化的過程。盡管城市更新有助于城市經(jīng)濟和社會發(fā)展，但在實際實施中也存在著許多問題。

第一，城市更新涉及到多重利益關(guān)系的復(fù)雜性。城市更新過程中需要面對不同群體的利益，包括舊城區(qū)居民、開發(fā)商、政府部門等，盡管城市更新有助于城市經(jīng)濟和社會發(fā)展，但需要平衡各利益關(guān)系，特別是對于老舊城區(qū)的居民，他們需要在城市更新過程中保障他們的基本生活，同時也需要保護老建筑和歷史文化遺產(chǎn)，避免盲目拆除和重建，保持城市現(xiàn)有的歷史文脈和人文底蘊。

第二，城市更新也面臨著技術(shù)難度大的問題。許多城市更新需要涉及到大量的技術(shù)工作，包括土地勘探、建筑結(jié)構(gòu)分析、設(shè)計方案等，需要一定的技術(shù)力量和專業(yè)知識的支持。同時，城市更新還需要考慮到新舊建筑的融合和相互配合，保證城市的整體形象和風(fēng)格一致性，建筑的風(fēng)格和功能也需要與周邊環(huán)境和社會需求相適應(yīng)。此外，城市更新還需要考慮到資金和資源的供給問題。城市更新需要投入大量的人力、物力、財力等資源，而經(jīng)費來源和配套設(shè)施建設(shè)也需要得到保障。特別是對于缺乏資金和資源支持的地區(qū)，城市更新難度更大。

第三，城市更新還需要考慮到社會穩(wěn)定和安全問題，需要做好各項風(fēng)險控制措施，并細(xì)致地考慮居民的合理利益和需求，以避免社會沖突和安全問題的發(fā)生[1]。

1.2 土地資源有限

城市規(guī)劃工作中，土地資源的有限性是一個重要的問題。城市的發(fā)展和人口的增長導(dǎo)致了對土地資源的持續(xù)需求，但是土地資源的供給是有限的。

由于土地資源有限，城市規(guī)劃需要確保土地的合理利用，避免浪費和濫用。然而，在實際操作中，由于土地的所有權(quán)分散和不合理的土地使用行為，導(dǎo)致土地利用效率低下，浪費了寶貴的土地資源。同時，土地資源的有限性也導(dǎo)致了城市擴張的困難。隨著人口的增長和城市功能的不斷拓展，城市需要不斷擴大規(guī)模，但是土地的供給有限，城市擴張難度相對較大。這導(dǎo)致了部分城市在擴張過程中面臨土地資源緊缺的問題，需要更加精細(xì)地利用已有的土地資源。另外，土地資源有限也引發(fā)了土地供需矛盾的問題。由于城市發(fā)展的需求和人口的增長，對土地資源的需求也在不斷增加，而土地資源的供給卻相對有限。這導(dǎo)致了土地供需矛盾的問題，增加了土地的價格和使用成本，給城市規(guī)劃工作增加了困難。此外，土地資源有限也會對生態(tài)環(huán)境造成一定的影響。城市的擴張需要占用大片的土地，這導(dǎo)致了自然環(huán)境的破壞和生態(tài)系統(tǒng)的破碎化。土地資源的有限性使得城市規(guī)劃工作需要在保護生態(tài)環(huán)境和提升生態(tài)質(zhì)量方面面臨更大的挑戰(zhàn)[2]。

1.3 市場化和規(guī)劃的張力

市場化和規(guī)劃之間存在張力是城市規(guī)劃工作中的一個重要問題。市場經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致了城市規(guī)劃的市場化和經(jīng)濟化趨勢，但與此同時，城市規(guī)劃的長遠(yuǎn)性和綜合性也面臨挑戰(zhàn)。

在市場經(jīng)濟的條件下，城市規(guī)劃受到市場需求和經(jīng)濟利益的影響，短期的經(jīng)濟效益和市場需求往往成為決策的重要因素。這可能導(dǎo)致規(guī)劃決策偏重于眼前利益，忽視了長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展和綜合性考慮，容易帶來城市發(fā)展質(zhì)量的下降。其次，市場化也導(dǎo)致了城市規(guī)劃的缺乏綜合性。市場經(jīng)濟下，城市發(fā)展涉及到眾多的經(jīng)濟主體和利益相關(guān)者，涉及到房地產(chǎn)、交通、環(huán)境、教育、醫(yī)療等多個領(lǐng)域。不同領(lǐng)域和利益相關(guān)者之間存在著不同的目標(biāo)和利益，這使得城市規(guī)劃需要在不同利益之間尋求平衡，協(xié)調(diào)各方利益。然而，在市場化的沖擊下，不同利益相關(guān)者往往追求自身的利益最大化，容易造成規(guī)劃決策的分散和碎片化，使規(guī)劃缺乏綜合性[3]。并且，市場化還導(dǎo)致了城市規(guī)劃與市場需求之間的沖突。市場經(jīng)濟下，市場需求往往是規(guī)劃決策的重要參考。然而，市場需求往往不完全符合城市規(guī)劃的綜合考慮和長遠(yuǎn)規(guī)劃，市場需求的波動和變化也會對規(guī)劃決策產(chǎn)生影響。這可能導(dǎo)致規(guī)劃與市場需求之間的沖突，使規(guī)劃工作難以順利進行。此外，市場化還帶來了城市空間結(jié)構(gòu)的不平衡。市場資源配置的自由和靈活性使得城市空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出集聚和分散的特點。一些高利潤的產(chǎn)業(yè)往往會聚集在城市中心地段，而一些低效益的產(chǎn)業(yè)則被擠出到城市邊緣地區(qū)。這導(dǎo)致了城市空間結(jié)構(gòu)的不平衡，使得城市規(guī)劃需要解決空間結(jié)構(gòu)的不均衡和資源配置的不公平問題。

1.4 城市規(guī)劃與實際情況脫節(jié)

在城市規(guī)劃工作中，城市規(guī)劃與實際情況脫節(jié)是一種常見的問題。這種問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）城市規(guī)劃缺乏對當(dāng)?shù)貙嶋H情況的了解。在規(guī)劃制定前期，規(guī)劃制定者往往沒有對當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、人文地理、社會經(jīng)濟等方面進行充分的調(diào)查和了解。因此，規(guī)劃制定者對于當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀和實際情況缺乏全面的了解，使得城市規(guī)劃中的一些方案難以與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相符合，甚至是完全背離了當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。（2）城市規(guī)劃方案沒有充分考慮到社會發(fā)展、環(huán)境保護和生態(tài)平衡等問題。城市規(guī)劃方案應(yīng)該是基于科學(xué)的規(guī)劃理論和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)分析，充分考慮城市的歷史文化、自然條件、社會經(jīng)濟、人口結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護等多個方面的因素。然而，在實際工作中，城市規(guī)劃方案往往沒有充分考慮到社會發(fā)展、環(huán)境保護和生態(tài)平衡等問題，導(dǎo)致城市規(guī)劃的實施難以達到預(yù)期效果。（3）城市規(guī)劃沒有充分考慮到城市特色。城市規(guī)劃過程中，往往忽視了歷史文化和城市風(fēng)貌的保護，導(dǎo)致城市規(guī)劃方案與城市原有的歷史文化和風(fēng)貌不相符合。這會對城市的傳統(tǒng)文化、歷史沿革和既有的城市形象等方面產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，也會影響人們對城市的認(rèn)知和歸屬感。同時，這樣也導(dǎo)致了城市規(guī)劃過于模式化，并沒有保留該城市的特色，缺乏獨特的風(fēng)格。

2 提高城市規(guī)劃水平的對策

2.1 強化綜合性規(guī)劃

在城市規(guī)劃工作中，要將不同領(lǐng)域和利益相關(guān)者的需求納入考慮，形成跨部門、跨領(lǐng)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。這樣可以促進各部門之間的合作與協(xié)調(diào)，形成規(guī)劃決策的整體性，實現(xiàn)城市發(fā)展各方面的協(xié)同推進。在實際工作中，可以從以下幾個方面入手：（1）建立健全的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制；各部門之間應(yīng)建立常態(tài)化的溝通和協(xié)調(diào)機制，定期召開跨部門會議，進行信息共享、問題協(xié)調(diào)和決策制定。同時，需要加強規(guī)劃協(xié)調(diào)的組織建設(shè)，設(shè)立專門的規(guī)劃協(xié)調(diào)機構(gòu)或機構(gòu)職能部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方利益、整合資源、推動規(guī)劃落地實施。（2）進行全面的規(guī)劃調(diào)研和需求分析；在規(guī)劃編制的初期階段，要進行全面的規(guī)劃調(diào)研，了解城市發(fā)展現(xiàn)狀、問題和潛力，掌握各領(lǐng)域的需求和利益訴求。同時，要廣泛征求各方面的意見和建議，包括專家學(xué)者、市民代表、相關(guān)行業(yè)和企事業(yè)單位等，形成多元化的規(guī)劃需求圖景。（3）加強規(guī)劃協(xié)同編制和整合。在規(guī)劃編制過程中，要建立統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)，確保各領(lǐng)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)和一致性。各領(lǐng)域規(guī)劃要相互融合和銜接，形成協(xié)同發(fā)展的整體框架。例如，城市交通規(guī)劃要和土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃相結(jié)合，形成合理的交通網(wǎng)絡(luò)和交通節(jié)點布局，減少交通擁堵和環(huán)境污染。（4）加強規(guī)劃實施的協(xié)同推進。規(guī)劃實施過程中，各部門要緊密配合，形成工作合力。要建立規(guī)劃實施的監(jiān)測和評估機制，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，并采取措施進行調(diào)整和改進。同時，要加強規(guī)劃實施的溝通和協(xié)調(diào)，及時共享信息，形成統(tǒng)一的行動方案和時間表，確保規(guī)劃目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

2.2 加強市場調(diào)控

在城市規(guī)劃工作中，市場調(diào)控可以起到引導(dǎo)市場資源配置、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一的作用。加強市場調(diào)控需要制定合理的土地利用政策、建筑控制政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等，以促進城市可持續(xù)發(fā)展和提高城市居民的生活質(zhì)量。在實際工作中，可以從以下幾個方面入手：（1）制定合理的土地利用政策；土地是城市發(fā)展的基礎(chǔ)資源，合理的土地利用政策可以優(yōu)化城市空間布局，提高土地資源的利用效率。制定土地利用政策應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展階段、城市功能定位和土地供需情況等因素，合理劃定不同區(qū)域的土地用途，并嚴(yán)格控制土地的開發(fā)強度和建設(shè)規(guī)模。（2）建立健全的建筑控制政策；建筑是城市空間的重要組成部分，合理的建筑控制政策可以保護城市的歷史文化遺產(chǎn)，優(yōu)化城市建筑布局，提高建筑的質(zhì)量和效益。建筑控制政策應(yīng)包括對建筑高度、密度、外觀、功能等方面的限制和指導(dǎo)，以保持城市建筑的整體風(fēng)貌和空間質(zhì)量。（3）制定合理的產(chǎn)業(yè)布局政策；城市的產(chǎn)業(yè)布局直接影響到經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)機會的分布。制定產(chǎn)業(yè)布局政策應(yīng)根據(jù)城市的產(chǎn)業(yè)特點、發(fā)展優(yōu)勢和市場需求，合理劃定不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。通過引導(dǎo)和支持有競爭力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。（4）加強對土地市場和房地產(chǎn)市場的監(jiān)管；土地市場和房地產(chǎn)市場是城市發(fā)展的重要組成部分，市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展對于城市規(guī)劃工作至關(guān)重要。要建立健全的土地市場和房地產(chǎn)市場監(jiān)管體系，加強對土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)和銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，防止市場的過度繁榮和泡沫化，維護市場的穩(wěn)定和公平競爭的秩序。（5）加強市場信息的收集和分析；市場信息對于市場調(diào)控工作的決策和實施起到關(guān)鍵的支撐作用。要加強市場信息系統(tǒng)的建設(shè)，建立健全的數(shù)據(jù)采集和分析機制，及時掌握市場供需狀況和市場價格動態(tài)，為市場調(diào)控政策的制定提供科學(xué)的依據(jù)[4]。

2.3 強化環(huán)境保護

在城市規(guī)劃工作中，環(huán)境保護應(yīng)成為核心內(nèi)容之一，通過制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、推動綠色建筑、提高城市綠地覆蓋率等措施，減少環(huán)境污染，保護自然生態(tài)系統(tǒng)。在城市規(guī)劃的初期階段，要確定環(huán)境準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對新建項目進行環(huán)境影響評價，確保項目在環(huán)境保護方面達到國家和地方的要求。通過嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可以避免污染源的擴散和進一步污染，保護城市生態(tài)環(huán)境的完整性和穩(wěn)定性。同時，也要積極推動綠色建筑的開發(fā)。綠色建筑是指在建筑設(shè)計、施工和運營過程中，最大限度地減少對環(huán)境的影響，提供舒適、健康的室內(nèi)環(huán)境，節(jié)約資源和能源。城市規(guī)劃工作中應(yīng)推動綠色建筑的普及和應(yīng)用，通過鼓勵使用環(huán)保材料、提供節(jié)能技術(shù)支持、強化建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等手段，減少建筑對環(huán)境的負(fù)面影響，提高建筑的可持續(xù)性。并且也要提高城市綠地覆蓋率；綠地是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、保護水源、改善生態(tài)環(huán)境等功能。城市規(guī)劃工作中應(yīng)合理劃定綠地的布局和保護范圍，提高城市綠地覆蓋率，增加城市的綠色空間。同時，要加強對綠地的保護和管理，防止非法占用和破壞，確保綠地資源的可持續(xù)利用。此外，強化環(huán)境保護還需要加強對環(huán)境污染源的監(jiān)管和治理。城市規(guī)劃工作中要建立健全的環(huán)境監(jiān)測和治理體系，對主要污染源進行排放監(jiān)測，并制定相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。同時，要加強對工業(yè)企業(yè)和其他污染源的管理，強化源頭治理和終端治理，減少環(huán)境污染物的排放。

2.4 加強規(guī)劃實施和監(jiān)督

城市規(guī)劃的有效實施和監(jiān)督可以確保規(guī)劃目標(biāo)的落實和規(guī)劃成果的有效運用，提高規(guī)劃工作的科學(xué)性和可行性。在實際工作中，可以從以下幾個方面入手：（1）建立健全的實施機制和管理體系；在規(guī)劃編制完成后，需要制定具體的實施方案，并明確責(zé)任部門和責(zé)任人。同時，要建立規(guī)劃實施的監(jiān)督和管理體系，加強對規(guī)劃實施過程中的進展和效果的監(jiān)測和評估。實施機制和管理體系的建立可以確保規(guī)劃的有序?qū)嵤?，避免?guī)劃的滯后和失效。（2）加強部門協(xié)作和資源整合；在規(guī)劃實施過程中，涉及到多個部門和領(lǐng)域的合作和協(xié)調(diào)。不同部門之間應(yīng)建立良好的溝通機制，共享信息，協(xié)同推進工作。同時，要加強對資源的整合和優(yōu)化配置，形成合力，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。（3）加強規(guī)劃監(jiān)督；規(guī)劃監(jiān)督應(yīng)包括對規(guī)劃實施過程的監(jiān)測和對規(guī)劃成果的評估。在規(guī)劃實施過程中，要及時收集和匯總相關(guān)數(shù)據(jù)，監(jiān)測規(guī)劃實施的進展和效果。規(guī)劃評估可以通過定期的評估報告和績效評價，對規(guī)劃的實施情況進行定量和定性的分析，發(fā)現(xiàn)問題和不足，及時調(diào)整和改進規(guī)劃措施。

3 結(jié)語

城市規(guī)劃的實施是一個復(fù)雜的過程，需要各方的共同努力，來解決城市規(guī)劃實施中存在的問題。目前，城市規(guī)劃實施中存在的問題主要集中在缺乏整體性和系統(tǒng)性這方面，這些問題也導(dǎo)致城市規(guī)劃只是片面地著眼于某個區(qū)域或某個問題，而忽略了整個城市的發(fā)展。因此，在實際工作中，需要格外注重城市規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性，將城市規(guī)劃作為整個城市發(fā)展的指導(dǎo)方針，著眼于城市發(fā)展的整體性。同時，城市規(guī)劃還應(yīng)該與城市管理和城市建設(shè)相結(jié)合，形成科學(xué)、合理的城市規(guī)劃機制。