基層治理新趨勢：以系統(tǒng)化改革破解基層治理的難題

□向春玲

（中共中央黨校（國家行政學(xué)院）科學(xué)社會主義教研部，北京 100091）

黨的十八大以來，黨中央對基層治理改革工作給予了高度重視，各地在基層治理實(shí)踐中不同程度地體現(xiàn)了系統(tǒng)化趨勢，但仍然存在著治理結(jié)構(gòu)協(xié)同性不足、治理職責(zé)不夠清晰、基層治理效能難以提升等系列問題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持全面深化改革”，并把“著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”作為改革取得重大突破的寶貴經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)觀念是以系統(tǒng)的觀點(diǎn)分析問題和解決問題的世界觀和方法論，是人們認(rèn)識世界和改造世界的基本方式[1]。我國已經(jīng)從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變，從以往注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)”五位一體全面發(fā)展。因此，全面深化改革必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，謀求現(xiàn)代化發(fā)展各領(lǐng)域的協(xié)同推進(jìn)。新的時(shí)代條件下，理論界和實(shí)務(wù)界都需要運(yùn)用系統(tǒng)思維對基層治理體系進(jìn)行全面審視，地方政府需要在黨建引領(lǐng)基層治理改革的過程中，通過系統(tǒng)化設(shè)計(jì)、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、明晰職能權(quán)責(zé)、加快數(shù)字化治理，推進(jìn)基層治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

一、系統(tǒng)觀念是基層治理系統(tǒng)化改革的重要理論基礎(chǔ)

系統(tǒng)觀念建立在辯證唯物主義和現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上，既體現(xiàn)了唯物辯證法關(guān)于聯(lián)系、整體、發(fā)展的觀點(diǎn)，又體現(xiàn)了系統(tǒng)論關(guān)于結(jié)構(gòu)、功能、要素、開放性等觀點(diǎn)[2]，反映了現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的趨勢和現(xiàn)代社會生活的復(fù)雜性。系統(tǒng)觀的出現(xiàn)，使人類的思維方式和認(rèn)知方式發(fā)生了深刻的變化，極大地提高了人們認(rèn)識世界和改造世界的能力,擴(kuò)大了人們研究問題的寬度和深度[3]。

（一）系統(tǒng)觀的生成與內(nèi)涵

世界萬物是諸要素構(gòu)成的相互聯(lián)系和永恒發(fā)展的有機(jī)系統(tǒng)，但人類對世界形成系統(tǒng)的認(rèn)識卻經(jīng)歷了漫長的歲月。工業(yè)文明之前，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會簡單的生產(chǎn)方式和社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，人們的認(rèn)識主要以線性的“簡單因果論”或者局部的“要素思維方式”為主。這種思維強(qiáng)調(diào)從局部或系統(tǒng)內(nèi)的要素來說明整體復(fù)雜的事物，只適用認(rèn)識較為簡單的事物。18 世紀(jì)中葉以來，科學(xué)發(fā)現(xiàn)和科技革命推動了工業(yè)化、市場化、城市化迅速發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變，不僅改變了不同國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，也深刻地改變了世界格局。人類社會面臨許多規(guī)模巨大、關(guān)系復(fù)雜、變量眾多的新情況、新問題，人與人、人與社會、人與自然呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的關(guān)系，傳統(tǒng)社會從部分認(rèn)識整體的“簡單因果分析”方法和“線性思維”已不能滿足認(rèn)識世界的需要。20 世紀(jì)30 年代，系統(tǒng)論誕生，其整體性、高度綜合化的思維特征，別開生面地為現(xiàn)代社會解決復(fù)雜問題提供了有效的思維方式。系統(tǒng)論最早出現(xiàn)在生物學(xué)和物理學(xué)領(lǐng)域，后來進(jìn)入管理學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等實(shí)踐領(lǐng)域。20 世紀(jì)80 年代以后，系統(tǒng)論開始與其他學(xué)科交叉融合，從此，系統(tǒng)論和系統(tǒng)思維在各行各業(yè)推廣運(yùn)用，并在世界范圍內(nèi)傳播。一般系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體，包括了要素、結(jié)構(gòu)、功能三個(gè)核心概念。系統(tǒng)觀念要求在系統(tǒng)與要素、要素與要素、結(jié)構(gòu)與層次、系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互作用中去認(rèn)識事物和把握規(guī)律，進(jìn)而從總體上實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)要素結(jié)構(gòu)和功能的優(yōu)化[4]，保持系統(tǒng)的動態(tài)平衡。整體性、結(jié)構(gòu)性、關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性、開放性等是系統(tǒng)共同的基本特征，這些特征既是系統(tǒng)觀所具有的基本思想觀點(diǎn)，也是系統(tǒng)方法的基本原則。

在對事物系統(tǒng)性的認(rèn)識中，馬克思主義唯物辯證法包含著豐富的系統(tǒng)思想。唯物辯證法認(rèn)為，世界是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體，這種聯(lián)系是事物內(nèi)部各要素之間和各事物之間相互影響、相互制約、相互作用的關(guān)系[5]，強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性和功能性。因此，在認(rèn)識世界和改造世界的過程中，必須堅(jiān)持以普遍聯(lián)系、運(yùn)動發(fā)展的觀點(diǎn)，不能以形而上學(xué)的方式，即孤立、片面、靜止的方式觀察問題和處理問題[1]。同時(shí)，在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中也蘊(yùn)含著“天人合一”和“陰陽五行”樸素的整體思想和系統(tǒng)觀念。中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)的各個(gè)歷史時(shí)期，始終堅(jiān)持運(yùn)用系統(tǒng)觀念認(rèn)識問題和解決問題，取得了新民主主義革命的成功和社會主義建設(shè)的成就。改革開放是新中國成立以來一場巨大的社會轉(zhuǎn)型，這期間，我國工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化、信息化和全球化加速發(fā)展。2013 年黨的十八屆三中全會針對新時(shí)代十分復(fù)雜的國際形勢和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，提出了我國進(jìn)入全面深化改革新階段，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在此過程中，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2017年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上指出，“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法”[6]109。黨的二十大報(bào)告提出在建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的新階段，“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念是我們黨在現(xiàn)代化發(fā)展新階段對黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)的科學(xué)思想方法，體現(xiàn)了我們黨對辯證唯物主義和歷史唯物主義的深刻把握和科學(xué)運(yùn)用，體現(xiàn)了我們黨對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和弘揚(yáng)，體現(xiàn)了我們黨尊重人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。掌握系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)方法對于我國基層治理的改革創(chuàng)新，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

（二）系統(tǒng)的整體性

系統(tǒng)整體性強(qiáng)調(diào)不僅要看到系統(tǒng)中的各個(gè)組成部分（要素），還要看到各組成部分之間的相互關(guān)系與相互作用，正是這種整體中各組成部分的相互聯(lián)系和相互作用，系統(tǒng)形成了新的性質(zhì)和新的功能[7]，所以說“系統(tǒng)思維”是有別于單一“要素思維”的全局性和整體性思維?！跋到y(tǒng)思維”強(qiáng)調(diào)對整個(gè)系統(tǒng)及各個(gè)組成部分的整體分析和綜合思考，以此認(rèn)識和理解系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、關(guān)系和功能，以便更好地找到解決問題的方式?！耙厮季S”不是從整體看問題，而是更多關(guān)注系統(tǒng)中要素部分之間的差別以及獨(dú)立性，經(jīng)常以一種孤立和部門要素的視角看問題，強(qiáng)調(diào)局部的重要性，這是以一種機(jī)械簡單的方式認(rèn)識問題，缺乏對要素之間關(guān)系和相互作用的認(rèn)識?！跋到y(tǒng)思維”關(guān)注的是所有要素之間相互作用以及構(gòu)成的整體性關(guān)系，是從要素的關(guān)聯(lián)性考慮問題。系統(tǒng)要素之間的相互作用和相互關(guān)系決定了系統(tǒng)的整體性效應(yīng)，所以“關(guān)系”在系統(tǒng)存在與運(yùn)行中起到了非常關(guān)鍵的作用。系統(tǒng)整體論強(qiáng)調(diào)，正是組成系統(tǒng)的要素之間既相互區(qū)分又相互作用的關(guān)系，才形成了系統(tǒng)要素所不具有的新的整體性質(zhì)、功能和規(guī)律。

在基層治理實(shí)踐這個(gè)體系中，政府是治理體系中的重要主體，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是政府各部門又是具有一定專業(yè)性、競爭性和利益性的行動主體，有其特殊職能，在治理實(shí)踐中，發(fā)揮著要素的作用。政府基層治理實(shí)踐整體性效能的形成需要各個(gè)部門主體之間的相互配合、實(shí)現(xiàn)部門要素之間的有機(jī)融合。在基層治理實(shí)踐中，不考慮治理實(shí)踐的整體性，僅僅強(qiáng)調(diào)各要素部門的主體性，就是陷入要素思維，缺乏系統(tǒng)思維的表現(xiàn)，在實(shí)際的治理過程中，則會降低基層治理系統(tǒng)的整體性和協(xié)同性，導(dǎo)致基層治理的碎片化和部門化。

（三）系統(tǒng)的協(xié)同性

一般來講，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是指系統(tǒng)各構(gòu)成要素組成并承擔(dān)著相應(yīng)的職能。系統(tǒng)是分層次的，大的系統(tǒng)包括諸多子系統(tǒng)，子系統(tǒng)在大系統(tǒng)中起著一個(gè)元素（要素）的作用，但是在需要考察子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)時(shí)，又可將它分解為更小的子系統(tǒng)。系統(tǒng)的各要素相互聯(lián)系、相互依賴、相互作用，構(gòu)成一種相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)關(guān)系，共同維系社會整體結(jié)構(gòu)的均衡和秩序。要素的結(jié)構(gòu)關(guān)系不是一成不變的，隨著外在環(huán)境的變化和刺激，系統(tǒng)內(nèi)的要素結(jié)構(gòu)以及職能都會不斷地進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，各要素在結(jié)構(gòu)調(diào)整中相互適應(yīng)、相互耦合，以適應(yīng)新的外部環(huán)境，從而達(dá)到系統(tǒng)新的均衡。這種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中的自我調(diào)節(jié)或調(diào)整的力量和特性就是系統(tǒng)的協(xié)同性[8]。

協(xié)同性首先可以體現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)同。系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)同性在橫向上體現(xiàn)為系統(tǒng)中諸要素或各個(gè)子系統(tǒng)間在運(yùn)行過程中的合作、協(xié)調(diào)和同步，在縱向上體現(xiàn)為上下層級結(jié)構(gòu)要素運(yùn)行的暢通與協(xié)調(diào)關(guān)系。系統(tǒng)在發(fā)展過程中，其內(nèi)部各要素或各個(gè)子系統(tǒng)之間所保持的合作性、整體性、耦合性的狀態(tài)是系統(tǒng)協(xié)同性的本質(zhì)所在。當(dāng)前，我國基層治理機(jī)構(gòu)改革和組織優(yōu)化就是為了實(shí)現(xiàn)基層治理系統(tǒng)的協(xié)同性，以增強(qiáng)基層治理體系的適應(yīng)性，提升基層治理的效能，滿足人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步的發(fā)展需要。在具體的實(shí)踐過程中，基層治理進(jìn)行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制、合作機(jī)制建設(shè)，目的在于取得協(xié)同性效果。

基層政府治理的系統(tǒng)協(xié)同不僅體現(xiàn)為治理體系內(nèi)部的部門和層級之間的協(xié)同，還體現(xiàn)為治理系統(tǒng)整體與外部環(huán)境的協(xié)同。當(dāng)前，國內(nèi)面臨改革發(fā)展穩(wěn)定的復(fù)雜局面，國際上面臨百年未有之大變局，原有的基層治理結(jié)構(gòu)和功能出現(xiàn)了不適合當(dāng)前形勢發(fā)展新要求的問題。因此，我國的基層治理改革需要通過系統(tǒng)化改革進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)和職能的優(yōu)化，在國家治理現(xiàn)代化的大局中謀求基層治理的創(chuàng)新發(fā)展，使基層治理體系最優(yōu)的功能得以發(fā)揮。具體說來，就是要在治理主體結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的主體結(jié)構(gòu)之間的協(xié)同與“共建”；在治理方式結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、德治和法治相結(jié)合的多種方式“共治”；在治理內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，從注重末端的維穩(wěn)管理向維護(hù)群眾權(quán)益和及時(shí)化解矛盾的源頭治理轉(zhuǎn)變，從而開創(chuàng)基層治理新局面。

二、系統(tǒng)觀念視角下基層社會治理的困境

基層社會治理是社會治理的基礎(chǔ)和重心。隨著改革不斷深入，改革所涉及的權(quán)利關(guān)系和利益關(guān)系更為復(fù)雜，國內(nèi)面臨的發(fā)展形勢和外部環(huán)境也比過去更加嚴(yán)峻。新時(shí)期，我們需要用系統(tǒng)思維來重新審視基層社會治理，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的視角來看待基層治理實(shí)踐，會發(fā)現(xiàn)存在很多問題，具體表現(xiàn)為系統(tǒng)認(rèn)知層面的困境、結(jié)構(gòu)層面的困境和功能層面的困境等。

（一）認(rèn)知層面的困境

首先，對社會治理“為了誰”的問題不明確?；鶎又卫硎莻€(gè)系統(tǒng)工程，涉及社會的方方面面，但是基層治理不是為了治理而治理，而是有其重要的價(jià)值追求。黨的十八屆五中全會提出以人民為中心的價(jià)值理念，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。黨的二十大繼續(xù)強(qiáng)化以人民為中心的理念，指出“江山就是人民，人民就是江山”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標(biāo)，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手”[9]。為此，要“推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[9]。當(dāng)前，在基層治理實(shí)踐中存在著對上負(fù)責(zé)、完成上級任務(wù)“被動治理”的認(rèn)識，使得基層政府本應(yīng)履行的為基層群眾服務(wù)的功能和及時(shí)化解社會矛盾的職能難以全面實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在執(zhí)行層面還存在著部門利益、集團(tuán)利益擠壓群眾利益的現(xiàn)象，這些認(rèn)識和行為與中央強(qiáng)調(diào)的“以人民為中心”的思想相背離，導(dǎo)致一些地方群眾的獲得感不強(qiáng)、中央政策落實(shí)的“最后一公里”難以到位。

其次，以系統(tǒng)性思維認(rèn)識“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變的重要意義。2013 年黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”概念，代替了原來的“社會管理”。治理與管理雖然一字之差，體現(xiàn)的卻是原有政府單一管理模式向“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)的是從“要素思維”向“系統(tǒng)思維”的轉(zhuǎn)變。在此過程中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識在不斷轉(zhuǎn)變和不斷深化，但在具體實(shí)踐過程中，還存在認(rèn)識不全面、不深入的問題，缺乏系統(tǒng)治理的思維?；鶎庸ぷ魅藛T仍然習(xí)慣用傳統(tǒng)的“管理思維”來處理基層事務(wù)，具體表現(xiàn)為部門之間仍然用“要素管理”方式看待問題，由此導(dǎo)致的結(jié)果是不僅原有的問題沒有得到解決，還產(chǎn)生了新的社會矛盾。黨的十九大提出“共建共治共享”理念，體現(xiàn)了社會治理過程中“系統(tǒng)治理”思維的重要性。

最后，從基層社會治理本身作為一個(gè)系統(tǒng)的角度來看，基層治理普遍缺乏對基層治理政府機(jī)構(gòu)職能和自治組織職能的清晰認(rèn)識?；鶎又卫淼慕值溃ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)）處于國家與社會的交匯點(diǎn)，并銜接政府條塊體系與基層社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級人民政府，街道是政府派出機(jī)構(gòu)，也可以說是國家行政職能的末梢，而且具有綜合服務(wù)和管理職能，社區(qū)居委會和村民委員會是基層群眾自治機(jī)構(gòu)。各個(gè)基層治理主體在基層治理體系中有其不同的責(zé)任，各自發(fā)揮不同的功能，但在基層治理實(shí)踐中普遍存在著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村（社區(qū)）委員會職能定位的模糊認(rèn)識，認(rèn)為社區(qū)居委會和村委會是政府行政職能的延伸，造成在實(shí)踐中出現(xiàn)職責(zé)不清、分工不明、過度“行政化”等問題。

（二）結(jié)構(gòu)層面的困境

2013 年黨的十八屆三中全會制定了我國社會治理的基本框架。從治理的主體結(jié)構(gòu)上確定了堅(jiān)持系統(tǒng)治理，黨委發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用?！罢l(fā)揮主導(dǎo)作用，社會參與共治”。政府作為社會治理大系統(tǒng)中的重要主體，在改革開放過程中不斷調(diào)整政府與社會關(guān)系，并在政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動目標(biāo)過程中做出了巨大努力，保障了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行。目前，我國進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新階段，中央提出基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對基層治理提出了發(fā)展方向，也提出了新的要求。從系統(tǒng)觀念的角度看，當(dāng)前基層治理還存在著結(jié)構(gòu)性的矛盾和困境，制約著我國基層治理現(xiàn)代化發(fā)展。在我國行政管理結(jié)構(gòu)上存在著一個(gè)縱向的“條”的管理組織體系和一個(gè)橫向的“塊”的管理組織體系，二者構(gòu)成我國的行政管理組織系統(tǒng)?！皸l”是一個(gè)等級分明的垂直管理組織體系，注重治理過程中的程序性和專業(yè)性?！皦K”是多個(gè)部門各自承擔(dān)一定的職能，承擔(dān)屬地管理責(zé)任，注重地方政府事務(wù)的綜合性職能。當(dāng)前基層治理體系中不僅存在“條條”垂直結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性矛盾，也存在“塊塊”部門結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性矛盾，還存在“條塊”關(guān)系結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性矛盾，例如我們熟知的因?yàn)楣芾砗蜎Q策權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生“九龍治水”的亂象，就是“條”“塊”結(jié)構(gòu)性矛盾的體現(xiàn)?；鶎又卫韺?shí)踐中因?yàn)椤皸l”“塊”結(jié)構(gòu)性矛盾而導(dǎo)致公共事務(wù)被分割、被推諉的現(xiàn)象屢見不鮮，表現(xiàn)如下:

第一，存在“條”“塊”自身的結(jié)構(gòu)性困境。一方面，從“條”的結(jié)構(gòu)來看，垂直管理結(jié)構(gòu)是縱向的決策由上到下層層下達(dá)的多層級執(zhí)行的過程，基層事務(wù)是由下而上層層傳遞到最高層的過程。垂直管理的一個(gè)重要目的是要加強(qiáng)對地方、對基層自上而下的管理，由此形成了“上層決策、中層傳達(dá)、基層執(zhí)行”的管理模式。這種管理模式在傳統(tǒng)社會中發(fā)揮了重要作用，但在面對當(dāng)前現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的復(fù)雜形勢，卻體現(xiàn)出了許多弊病。一是垂直管理具有專業(yè)性和邊界性特征，容易導(dǎo)致公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督出現(xiàn)“碎片化”，產(chǎn)生“政出多門”“各唱各的調(diào)、各吹各的號”的現(xiàn)象，也容易造成職能部門一家獨(dú)大，繼而出現(xiàn)“部門矛盾，條塊分割”等問題。政策出臺之前如果缺乏事前基層調(diào)研，還容易出現(xiàn)上層部門的政策“不貼合實(shí)際”的情況。二是垂直管理部門的權(quán)力從上到下層層遞減，基層的主要工作是完成上級分派的任務(wù)，內(nèi)部不同層級的行政人員的升遷和問責(zé)主要依靠上級單位，由此形成了向上負(fù)責(zé)的特點(diǎn)，容易導(dǎo)致垂直管理部門基層行政人員不重視基層群眾的工作。三是上級政府的政策方針在向下傳達(dá)的過程中，容易出現(xiàn)因?qū)蛹壎喽a(chǎn)生信息傳遞偏差、貫徹和落實(shí)滯后、政策執(zhí)行效率低下等問題。甚至，有的部門從地方利益出發(fā)，有選擇性地進(jìn)行政策傳達(dá)，容易導(dǎo)致信息扭曲和政策變形，政策執(zhí)行成本高[10]，滋生腐敗行為。另一方面，從“塊”的結(jié)構(gòu)來看。一是政府垂直管理有增無減，有些地方部門被劃歸上級管理，導(dǎo)致地方政府管理功能弱化，不利于地方政府管理職能的有效發(fā)揮。二是在這一過程中，上級賦予地方的任務(wù)也隨之增多，垂直部門偏重于對主管部門負(fù)責(zé)，忽視了地方發(fā)展的實(shí)際，再加上“政出多門”，也給地方的整體發(fā)展造成了一定的負(fù)面影響，從而使上層部門與地方部門之間矛盾增加。三是政府部門因管理部門機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，導(dǎo)致有的部門之間沒有明確的職責(zé)劃分，出現(xiàn)部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、各自為政、管理碎片化，不僅使部門之間溝通成本、協(xié)調(diào)成本和控制監(jiān)督成本上升，而且使部門運(yùn)行不暢、工作效率低下。

第二，存在“條塊”之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府內(nèi)部通過各層級、各部門的單位制為群眾提供公共服務(wù)、化解矛盾與糾紛。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)主體、社會主體逐步多元化，利益群體增多，必然導(dǎo)致社會各方面對公共服務(wù)的需求越來越多、利益訴求越來越突出。可是我國沿襲下來的以“條”為主的“條塊管理”在一定程度上還支配著基層社會治理，難以適應(yīng)公共服務(wù)需求多樣化、利益訴求復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)，具體表現(xiàn)為：一是在“條塊”關(guān)系中，上級政府擁有更多的管理權(quán)和管理資源，而基層政府及其派出機(jī)構(gòu)相應(yīng)的管理權(quán)和資源卻極為有限，在這種情況下，基層治理機(jī)構(gòu)“看得見、管不著”，而“條條”職能部門“管得著、看不見”的窘迫局面時(shí)有發(fā)生；二是“條條”管理注重專業(yè)性，過度的專業(yè)主義也會導(dǎo)致部門主義、管理的分割化和效率低下等問題；三是改革中過于強(qiáng)調(diào)部門之間的競爭機(jī)制、考核機(jī)制，導(dǎo)致各專業(yè)部門更關(guān)心本部門利益、忽略部門之間的相互合作與協(xié)調(diào)，使得管理力量分散化、碎片化[11]，難以形成整體性、協(xié)同性治理的效果。雖然在中央政策和國家戰(zhàn)略中早就提出“條塊結(jié)合”的雙重管理，有些地方在發(fā)揮雙重管理上有了很好的條塊結(jié)合的成效，但是，基層治理實(shí)踐中“路徑依賴”現(xiàn)象還很嚴(yán)重，“條塊”管理的分割化和碎片化仍然存在。雖然近年來加快了地方屬地化管理的步伐，這些“條條”機(jī)構(gòu)開始逐步向基層放權(quán)，但現(xiàn)實(shí)的行政領(lǐng)域并沒有做出更多適應(yīng)性調(diào)整，事權(quán)和資源下放不徹底，極大地制約了基層治理能力的提升。

第三，存在基層“條塊治理”的封閉性困境?！皸l塊”治理的封閉性也反映了基層治理的結(jié)構(gòu)性問題。系統(tǒng)觀念既強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用，又強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的信息交流、資源共享的動態(tài)化過程，體現(xiàn)為系統(tǒng)的開放性。系統(tǒng)的開放性要求基層治理重新構(gòu)建政府和市場的關(guān)系、政府和社會的關(guān)系。在基層治理實(shí)踐中，一部分基層政府出于本部門、本地方的利益考慮，會出現(xiàn)地方保護(hù)主義等不利于市場正常競爭的行為，進(jìn)而產(chǎn)生資源分配不公、環(huán)境破壞、經(jīng)濟(jì)失衡等問題。同時(shí)由于“條塊”結(jié)構(gòu)的政府組織結(jié)構(gòu)，施行的仍然是政府作為主體的單一化社會管理方式，沒有充分調(diào)動其他社會主體的積極性和主動性表現(xiàn)為一是村、社區(qū)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的作用沒有很好的發(fā)揮出來。二是社會組織參與不足。三是公眾參與不夠。因此，在新的發(fā)展階段，調(diào)動政府治理之外的社會力量參與提供公共服務(wù)、參與社會矛盾化解，是當(dāng)前基層治理改革創(chuàng)新的重要任務(wù)，目的是要形成中央要求的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

（三）功能層面的困境

系統(tǒng)的功能決定于系統(tǒng)各要素結(jié)構(gòu)之間的相互關(guān)系。目前，基層治理效能不高很大程度上與部門間的職責(zé)分工不清晰、責(zé)權(quán)不統(tǒng)一、運(yùn)行機(jī)制不完善有關(guān)。

第一，職責(zé)分工不清晰導(dǎo)致部門職能的“錯(cuò)位”。一種是橫向部門職能不清，一些治理事務(wù)多頭管理，導(dǎo)致九龍治水，各自為政，政出多門，出現(xiàn)了部門管理“缺位”“越位”“錯(cuò)位”，有利的事情爭著干，無利的事情互相推諉扯皮，加上部門政策不統(tǒng)一，基層組織落實(shí)的難度越來越大，基層組織的執(zhí)行力越來越差。另外一種是縱向上職責(zé)不清，體現(xiàn)在上級政府機(jī)構(gòu)與派出機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、政府派出機(jī)構(gòu)與基層自治組織的職責(zé)不清。市、縣（區(qū)）政府職能部門將本應(yīng)承擔(dān)的職能任務(wù)推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，在此邏輯下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道將村、社區(qū)作為自己基層任務(wù)落實(shí)的基層機(jī)構(gòu)，本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的“條塊式”行政職能下沉到村、社區(qū)，長期存在“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，導(dǎo)致村、社區(qū)不斷被“行政化”，村和社區(qū)一級的治理與其本質(zhì)性的規(guī)定越來越脫節(jié)，自主性不足。這種村和社區(qū)行政職能的增多擠壓了為轄區(qū)群眾服務(wù)的時(shí)間。同時(shí)，在上級政府問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)下，基層壓力很大、擔(dān)子很重。為了應(yīng)對上級嚴(yán)厲的考核問責(zé)要求，基層干部采取了各種策略來規(guī)避責(zé)任。在一些極端情況下，基層治理甚至出現(xiàn)了形式主義的避責(zé)現(xiàn)象和不出事的行為邏輯，服務(wù)水平和治理效能降低。這就需要理順上級政府部門和下級政府部門之間的職責(zé)關(guān)系。一方面，要對各級政府的事權(quán)進(jìn)行合理劃分。另一方面，對政府各部門之間的職能分工進(jìn)行合理界定，健全政府職責(zé)體系，分清主次責(zé)任，建立和完善部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力，提高行政效率。

第二，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一導(dǎo)致基層治理效能不高。由于職能不清晰，相應(yīng)的資源配置也存在不科學(xué)的問題。一是長期以來垂直管理的優(yōu)勢在于“條”的管理有執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和資源配置權(quán)，而現(xiàn)在基層治理強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，但在實(shí)踐中執(zhí)法權(quán)的懸置與基層治理的屬地責(zé)任存在矛盾，政府部門資源配置碎片化與基層治理的全局性之間存在矛盾，上級交給基層的治理任務(wù)很難有效完成。二是上級政府通過考核、督辦、獎(jiǎng)懲等舉措給基層干部增加了更多的責(zé)任，基層陷入屬地責(zé)任大而屬地行政職權(quán)小的治理困境，治理的“條塊”關(guān)系往往處于緊張的狀態(tài)，一些基層矛盾長期得不到有效解決，小問題拖成大問題。三是為了提高基層治理的效能，近些年來中央強(qiáng)調(diào)要把人力物力財(cái)力向基層傾斜，但由于路徑依賴和慣性思維等原因，一些地方執(zhí)行并不到位。四是一些地方城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)活動資源主要來自上級政府部門，資源渠道單一。村（居）委會的社區(qū)服務(wù)任務(wù)主要由上級政府下達(dá)，行政化導(dǎo)向增多，居民需求導(dǎo)向缺乏，上級政府下達(dá)的服務(wù)治理任務(wù)清單如果缺乏對基層的扎實(shí)調(diào)研，基層群眾意愿和訴求沒有在任務(wù)清單中體現(xiàn)出來，就會造成基層治理機(jī)構(gòu)無法與社區(qū)居民形成良好互動，社區(qū)居民參與社區(qū)發(fā)展的積極性不高。這需要厘清各級政府的責(zé)任清單以及政府機(jī)構(gòu)與基層自治組織清單，明確治理主體的分工和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，使各方面“任務(wù)角色”清晰明了，在基層履行治理職責(zé)時(shí)有據(jù)可依?；鶎又卫碛邢嚓P(guān)的制度作保障，才能真正增強(qiáng)基層治理的能力。

第三，運(yùn)行機(jī)制不暢導(dǎo)致基層執(zhí)行力不強(qiáng)?；鶎又卫頇C(jī)制主要表現(xiàn)為決策機(jī)制、實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督評價(jià)機(jī)制三個(gè)方面。首先，在決策機(jī)制上，由于上下級政府之間以及同級政府不同部門之間職能仍存在交叉、錯(cuò)位，決策咨詢、社會聽證、論證評估等多元決策制度體系還不夠健全，導(dǎo)致一些決策本身存在不合法、不合理、脫離實(shí)際的問題，不同部門之間缺乏溝通，出臺的政策各自為政，存在“政策打架”的問題，造成基層執(zhí)行難或執(zhí)行偏差的現(xiàn)象。其次，在實(shí)施機(jī)制上，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)、工作職能重疊、權(quán)責(zé)關(guān)系、規(guī)章制度不明確、辦事程序繁瑣等問題導(dǎo)致辦事拖拉、公文旅行、人浮于事、互相推諉等問題[12]。最后，在監(jiān)督評價(jià)機(jī)制上，決策執(zhí)行的評價(jià)、監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制建設(shè)不完備，如考核標(biāo)準(zhǔn)模糊，考核重過程不重結(jié)果，不同監(jiān)督環(huán)節(jié)交叉扯皮還有部分監(jiān)督環(huán)節(jié)虛置等[13]，使得基層在執(zhí)行中消極應(yīng)付或搞形式主義、搞象征性落實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。監(jiān)督機(jī)制匱乏，更為嚴(yán)重的是濫用權(quán)力、違法亂紀(jì)和貪污腐敗行為屢屢發(fā)生。在基層治理中，運(yùn)動式治理在基層政府行政運(yùn)行比較多，雖然在應(yīng)對國家治理各項(xiàng)緊急、重大、臨時(shí)性的任務(wù)時(shí)有一定效果，但基層治理普遍運(yùn)用這種非常態(tài)化模式，而不是更多注重常規(guī)的源頭治理，很多問題未能及時(shí)在源頭解決，矛盾上行趨勢突出，治理能力與群眾多元化訴求、期望還有很大差距[14]。

三、以系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)化改革開創(chuàng)基層治理新局面

習(xí)近平總書記指出，“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法[15]117，“必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，全面協(xié)調(diào)推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”[15]117。黨的十八大以來，我國各項(xiàng)實(shí)踐更好地體現(xiàn)了系統(tǒng)性、全局性和協(xié)同性的要求。但在目前日益復(fù)雜的國際環(huán)境下，不穩(wěn)定的和不確定性明顯增加。中國正經(jīng)歷廣泛而深刻的社會變革，改革發(fā)展穩(wěn)定面臨諸多深層次矛盾，新的不確定因素和難以預(yù)測因素常常牽一發(fā)而動全身，影響國家全局性發(fā)展的問題突出表現(xiàn)在基層治理中的一些重點(diǎn)領(lǐng)域。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。因此，我們要以系統(tǒng)化改革應(yīng)對復(fù)雜不確定性的形勢，突破基層治理的困境。從價(jià)值上看，需要以最大化地滿足居民需求作為改革的目標(biāo)追求；從整體性治理維度尤其是協(xié)同性治理來看，加大調(diào)整基層治理結(jié)構(gòu)、明確基層治理責(zé)任和職能，實(shí)現(xiàn)基層治理各主體的同頻共振，最大限度地提高基層治理的效能。

（一）發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局的作用，增強(qiáng)基層治理改革的系統(tǒng)性

人的全面發(fā)展和社會的全面進(jìn)步是時(shí)代發(fā)展的迫切要求，當(dāng)前，基層群眾的服務(wù)需求已經(jīng)從溫飽生存的需要向更高層次的需求轉(zhuǎn)變?；鶎拥姆?wù)與治理是全域性和整體性的，涉及各個(gè)領(lǐng)域和部門，而我國基層治理中存在部門間協(xié)同性不夠強(qiáng)、垂直管理上下層級溝通不暢等問題。因此，必須發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)各方。中國共產(chǎn)黨是中國最高的政治力量，黨組織可以充分發(fā)揮跨界整合的優(yōu)勢，圍繞基層社會治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，統(tǒng)籌各種治理資源，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，有效調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)各類組織機(jī)構(gòu)積極參與社會治理。同時(shí)，黨的組織建設(shè)是橫向到邊，縱向到底，通過“黨建聯(lián)盟”“區(qū)域化黨建”和“大黨建”等黨建資源整合，破除部門管理的碎片化和各自為政的困境。

一是在組織制度上，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，深化基層治理改革。二是在貫徹落實(shí)改革要求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層政府的作用，統(tǒng)籌兼顧，凝聚合力，因地制宜，走出一條具有本地特色的路子。三是作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委發(fā)揮“底線協(xié)同”作用，抓好黨建、治理、服務(wù)和改革政策落地。同時(shí)，做到政令民情上通下達(dá)、事項(xiàng)處置快捷高效。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工委）加強(qiáng)對基層各類組織和各項(xiàng)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，村（社區(qū)）黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于基層治理改革的全過程，確保改革的目標(biāo)方向，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的高效推進(jìn)。

（二）優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基層治理改革的整體性

系統(tǒng)化改革強(qiáng)調(diào)要素的整體性運(yùn)行。在基層治理中，上級部門垂直管理要求和基層群眾多元化、多層次服務(wù)需求對基層治理“條塊”兩方面形成壓力。為了改變長期以來“條”對“塊”的絕對優(yōu)勢，突破“條塊關(guān)系”矛盾的困境，在基層治理過程中國家需要從頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化統(tǒng)籌部門的權(quán)力資源，落實(shí)基層治理的屬地管理權(quán)責(zé)，切實(shí)解決基層財(cái)力、人力資源與基層事權(quán)倒掛的現(xiàn)象，推動人力、物力和財(cái)力向基層傾斜，并賦予基層一定的硬性制度建設(shè)，如執(zhí)法權(quán)、行政權(quán)、考核權(quán)、參與權(quán)和綜合管理權(quán)等，為基層政府賦權(quán)增能，提升基層社會治理能力。簡而言之，在黨建引領(lǐng)基層治理的框架下，我國基層治理必須重心下移，使以條為主的“條塊關(guān)系”向以塊為主的扁平化結(jié)果轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)基層治理的能力。

第一，上級政府必須“向下賦能”?；鶎尤松偈露嘭?zé)任大，上級職能部門要相關(guān)權(quán)力下放，為基層賦能。多年來在執(zhí)法問題上，存在著基層發(fā)現(xiàn)問題很多，但解決問題的權(quán)力很少的困境，基層一些矛盾長期得不到化解，群眾的獲得感不足，滿意度不高。為此，許多地方進(jìn)行了執(zhí)法制度改革實(shí)踐。例如，河南省信陽市通過“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的改革，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單，將基層管理迫切需要且能有效銜接的執(zhí)法事項(xiàng)，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使，并實(shí)行清單化動態(tài)管理。同時(shí)，推動縣區(qū)級部門行政執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）現(xiàn)有專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，組建由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)部門依法依規(guī)參與和密切配合的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。從組織結(jié)構(gòu)的視角來看，信陽市的執(zhí)法改革是將垂直管理的執(zhí)法部門進(jìn)行重組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道組建綜合執(zhí)法隊(duì)，旨在解決職能部門間推諉扯皮的問題，打破執(zhí)法部門“碎片化”“各自為政”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)不同部門和執(zhí)法功能的整合。

第二，基層政府必須開拓“向上協(xié)同”的機(jī)制改革。與上級政府主導(dǎo)的基層賦能相協(xié)調(diào)，一些基層政府為了解決治理難題，主動推動條塊協(xié)同機(jī)制改革成為基層治理創(chuàng)新的新趨勢。例如，北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”是為了解決基層“問題多而權(quán)力不夠”等突出問題而由平谷區(qū)率先發(fā)起的，后來成為北京市乃至全國基層治理改革的經(jīng)驗(yàn)和措施。又如，湖南湘潭的平湖區(qū)在機(jī)構(gòu)扁平化改革過程中，將服務(wù)端口前移延伸，把街道政務(wù)大廳和5個(gè)社區(qū)的服務(wù)大廳進(jìn)行整合，打造街社一體的便民服務(wù)中心，梳理“一站式”辦理事項(xiàng)40 個(gè)，對低保申請等15 項(xiàng)高頻事項(xiàng)提供幫代辦服務(wù)，讓群眾辦事不總是在社區(qū)、街道兩頭跑[16]。特別是當(dāng)前推動的基層網(wǎng)格化治理，與城市基層管理體制改革相融合，在網(wǎng)格內(nèi)部形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會、公眾參與的多元主體互動方式，實(shí)現(xiàn)了基層社會“行政性”與“自治性”有效結(jié)合[17]，同時(shí)網(wǎng)格間還能實(shí)現(xiàn)資源整合與信息流動，基層治理水平得到大大提高。還有的地方基層治理推動“全科網(wǎng)格”創(chuàng)新實(shí)踐，逐漸消除部門分散化管理的弊端以適應(yīng)基層事務(wù)越來越趨向綜合性的實(shí)際[18]。

第三，必須進(jìn)行系統(tǒng)化改革以優(yōu)化“條塊關(guān)系”。一些基層政府運(yùn)用數(shù)字化治理技術(shù)，搭建數(shù)字化治理平臺，打破部門的壁壘，在提高“塊”對“條”的影響能力基礎(chǔ)上，優(yōu)化“條塊結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)基層治理的整體性效應(yīng)。河南省信陽市基層治理改革以優(yōu)化組織體系為重點(diǎn)，按照“規(guī)范分工、上下對應(yīng)”的思路，構(gòu)建了“王”字型治理架構(gòu)①來源于2023年7月底在信陽市實(shí)地調(diào)研獲得的資料。，實(shí)現(xiàn)了政府各級組織各負(fù)其責(zé)、上下貫通、執(zhí)行有力。一是通過明確和規(guī)范縣區(qū)黨委政府班子成員分工，充分發(fā)揮縣人大、政協(xié)的作用，實(shí)現(xiàn)基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和功能明確，同心合力促發(fā)展，做優(yōu)縣區(qū)“頂線”治理。二是按照“綜合性、扁平化”的思路，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，做實(shí)模塊化改革，做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“中線”。三是堅(jiān)持“分崗明責(zé)、網(wǎng)格管理”，選優(yōu)配強(qiáng)村（社區(qū)）“兩委”干部隊(duì)伍，推進(jìn)網(wǎng)格化、精細(xì)化服務(wù)，做實(shí)村（社區(qū)）“底線”。在三級組織分工明確的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)市縣社會治理中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會治理室、村（社區(qū)）網(wǎng)格工作站建設(shè)，將社會治理的重要事項(xiàng)“線上線下”整合層級和部門資源協(xié)同貫通，做暢聯(lián)動指揮體系“豎線”。這種縱向的主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于充分發(fā)揮系統(tǒng)各要素職能，實(shí)現(xiàn)治理體系的整體性效應(yīng)。

（三）明確治理部門職能，推進(jìn)基層治理改革的協(xié)同性

系統(tǒng)中不同主體和不同要素，都具有不同的性質(zhì)，承擔(dān)著不同的功能。只有各個(gè)要素都明確自身的職能并有效地發(fā)揮作用，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)諸要素之間的協(xié)同發(fā)展和治理目標(biāo)的達(dá)成。治理的職責(zé)體系是政府治理體系的核心要素，基層政府治理體系建設(shè)不僅要清晰劃分“縱向政府間”的關(guān)系，還要在“橫向部門間”實(shí)現(xiàn)不同主體職能的協(xié)調(diào)和職責(zé)的耦合性。當(dāng)前，要破解基層治理職能不清、各自為政、權(quán)責(zé)不匹配的難題，解決職能部門越位、錯(cuò)位和缺位的問題，破解“有限權(quán)力、無限責(zé)任”尷尬，推進(jìn)基層治理主體分工明責(zé)、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)。近年來，以最新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)能力建設(shè)為契機(jī)，全國許多地方政府以權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)為切入點(diǎn)，分崗明責(zé)，公共服務(wù)資源下沉，探究基層政府治理體系和行政體制改革的內(nèi)在聯(lián)系與因果邏輯，目的是減少基層群眾獲得公共服務(wù)的時(shí)間成本、金錢成本、體力消耗成本[18]，切實(shí)實(shí)現(xiàn)由“管治型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，在增強(qiáng)基層治理的能力過程中，增強(qiáng)基層群眾更多的獲得感和滿意度，為此，要做到：

第一，破除層級限定，下沉服務(wù)職能。對直接面向人民群眾、量大面廣的服務(wù)管理事項(xiàng)，依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。河南信陽開展的“政務(wù)服務(wù)就近辦”就是這方面的有益探索。聚焦群眾經(jīng)常辦理且基層能有效承接的事項(xiàng)，分批次推動上級部門政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)以委托受理等方式，下沉鄉(xiāng)村兩級辦理②數(shù)據(jù)來源于2023 年7 月28 日信陽調(diào)研材料《信陽市突出“四個(gè)堅(jiān)持”穩(wěn)步推進(jìn)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制改革工作》。。首先，全面梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單、便民服務(wù)應(yīng)用清單。其次，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批服務(wù)權(quán)，把原來市級審批的權(quán)限下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），通過“權(quán)力下放、窗口前移、全程代理”等途徑，實(shí)現(xiàn)“就近辦”，及時(shí)破解群眾“急難愁盼”的問題。最后，在社區(qū)（村）建立便民服務(wù)終端，打造“家門口的政務(wù)服務(wù)大廳”。這種有針對性地“送政上門”，是政府服務(wù)由被動轉(zhuǎn)為主動的一種方式，也是基層治理扁平化改革的一種實(shí)踐形式。

第二，明確層級職能，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。制訂明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）權(quán)責(zé)清單，即按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，梳理出基層群眾自治組織“需依法履行的事項(xiàng)”和“需協(xié)助政府工作的事項(xiàng)”兩份清單，劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，解決基層治理權(quán)責(zé)不對稱、檢查考核多等問題，推動基層自治組織職能回歸，切實(shí)減輕社區(qū)和村的組織負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其服務(wù)群眾功能。在行政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間分工更為明確、權(quán)責(zé)更加清晰和治理資源增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，使作為屬地管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的協(xié)調(diào)功能得到強(qiáng)化，縣鄉(xiāng)之間的協(xié)同化機(jī)制能夠得到有效運(yùn)行，從而提升基層服務(wù)和治理的能力。

第三，優(yōu)化村（社區(qū)）職責(zé)，考核激勵(lì)增活力。基層村（社區(qū)）明確村“兩委”和村干部的職責(zé)分工，解決村干部分工不明、職責(zé)不清而造成工作相互推諉的問題。河南省息縣進(jìn)行的村“兩委”分工明責(zé)、“五星支部創(chuàng)建”，成功實(shí)現(xiàn)村（社區(qū)）分工明責(zé)的改革。一方面，按照中央經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)“五位一體”總體布局，村委會分別設(shè)立了五個(gè)崗、五個(gè)責(zé)，通過考核評估創(chuàng)建“五星支部”。黨支部書記（主任）抓發(fā)展，領(lǐng)創(chuàng)“產(chǎn)業(yè)興旺星”；紀(jì)檢（組織）委員抓黨的組織建設(shè)，領(lǐng)創(chuàng)“支部過硬星”；宣統(tǒng)委員（宣傳委員和統(tǒng)戰(zhàn)委員）負(fù)責(zé)宣傳統(tǒng)戰(zhàn)工作，領(lǐng)創(chuàng)“文明幸福星”；綜治主任負(fù)責(zé)矛盾糾紛調(diào)處和安全生產(chǎn)，領(lǐng)創(chuàng)“平安法治星”；環(huán)保主任負(fù)責(zé)人居環(huán)境整治，領(lǐng)創(chuàng)“生態(tài)宜居星”。上級政府對創(chuàng)成“五星支部”的村（社區(qū)）黨組織書記和“兩委”干部增加相應(yīng)的物質(zhì)報(bào)酬，對每年跨級晉星的村（社區(qū)）增加工作經(jīng)費(fèi)。這種考核激勵(lì)機(jī)制，能切實(shí)激勵(lì)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，激發(fā)廣大基層干部的責(zé)任感和成就感，使城鄉(xiāng)基層治理呈現(xiàn)新的活力與秩序。

（四）實(shí)施數(shù)字化治理，推進(jìn)基層治理的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型

政府系統(tǒng)改革的目的是要通過系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同治理的目標(biāo)，而數(shù)字技術(shù)從工具層面為突破結(jié)構(gòu)性不協(xié)調(diào)問題提供了全新的解決方案。政府的數(shù)字治理是數(shù)字技術(shù)與政府治理理論和實(shí)踐的融合疊加[19]，實(shí)踐上是公共服務(wù)數(shù)字化、管理技術(shù)數(shù)字化和管理手段數(shù)字化，是傳統(tǒng)“電子政務(wù)”從技術(shù)層面到治理層面的躍升，體現(xiàn)著數(shù)字要素和治理要素的結(jié)合。數(shù)字治理的特征是要強(qiáng)調(diào)治理主體的協(xié)同性、治理資源的共享性。對于基層治理而言，其治理結(jié)構(gòu)逐漸從過去金字塔式的科層制管理演變成扁平式的管理結(jié)構(gòu)，隨之改變的是管理層級的減少、機(jī)構(gòu)冗員減少、工作效率的提高，組織機(jī)構(gòu)能更好地適應(yīng)社會市場化和信息化的變化。當(dāng)前政府的系統(tǒng)化改革就是要通過刀刃向內(nèi)的“條塊”機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)治理體系協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。而信息化、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，為基層整合治理資源、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、改善“分割化”“碎片化”治理的缺陷，實(shí)現(xiàn)整體性和協(xié)同性發(fā)展提供了重要支撐。

2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》指出，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。2019 年，黨的十九屆四中全會在社會治理體系建設(shè)中，新增“科技支撐”這一重要因素。 黨的十九屆五中全會，中央提出“加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。2022 年6月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出，“以數(shù)字化改革促進(jìn)制度創(chuàng)新，保障數(shù)字政府建設(shè)和運(yùn)行整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，實(shí)現(xiàn)政府治理方式變革和治理能力提升”。黨的二十大報(bào)告指出，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。近年來，基層治理在數(shù)字治理平臺出現(xiàn)了一些新的舉措，比如以網(wǎng)格作為城鄉(xiāng)社區(qū)的基礎(chǔ)治理單元，將人、房、事、物、情、組織、保障等要素歸集在網(wǎng)格內(nèi)，統(tǒng)一建立數(shù)字化信息管理平臺，形成“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理模式。比較典型的有上海市的“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字治理平臺、浙江省的“基層治理四平臺”與整體智治模式等等。但是，由于部門分割化、碎片化管理問題未得到有效解決，我國當(dāng)前基層數(shù)字化治理蓬勃發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了“信息孤島”問題，政府部門間數(shù)據(jù)不能很好地互聯(lián)共通，影響了數(shù)字化治理的整體效應(yīng)；同時(shí)，有些地方數(shù)據(jù)化平臺的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各自為政，加上有的數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性和準(zhǔn)確性，將會影響公共決策和對基層事務(wù)的判斷。還有包括數(shù)據(jù)歸屬、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等數(shù)字治理相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)滯后，也嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)治理的有效性。雖然數(shù)字治理還存在很多問題，但要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化改革，數(shù)字化治理是其重要的工具和技術(shù)支撐。

四、結(jié)論：基層治理從“要素管理”向“系統(tǒng)治理”轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國正在從溫飽型社會進(jìn)入到發(fā)展型社會，從經(jīng)濟(jì)高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。國際上我們面臨世界百年未有之大變局，國內(nèi)面臨改革發(fā)展穩(wěn)定復(fù)雜的形勢，基層治理面臨著利益相互交織、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等新問題，各種深層次矛盾日益凸顯，過去那種單項(xiàng)突破或局部突進(jìn)的方式無法適應(yīng)當(dāng)前全面深化改革的新要求。習(xí)近平總書記指出，“改革開放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)”[20]?！耙獔?jiān)持整體推進(jìn)，增強(qiáng)各項(xiàng)措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼”[6]150?？梢钥吹?，以系統(tǒng)觀念推進(jìn)基層治理的系統(tǒng)化改革是當(dāng)前我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，因此，要以黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本準(zhǔn)則，以城鄉(xiāng)居民多樣化需求為導(dǎo)向，以治理主體多元共治為路徑，通過優(yōu)化治理要素結(jié)構(gòu)，對治理系統(tǒng)內(nèi)外的結(jié)構(gòu)關(guān)系、資源配置、運(yùn)行機(jī)制和管理方式做出進(jìn)一步調(diào)整，實(shí)現(xiàn)從“要素管理”向“系統(tǒng)治理”轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)我國現(xiàn)代化發(fā)展的新形勢。為此，要堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，通過明確部門要素分工，實(shí)現(xiàn)政府部門的協(xié)同合作，解決治理“碎片化”“條塊化”問題；通過明確層級要素職責(zé)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，以增強(qiáng)基層治理的效能；通過推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和下沉，解決治理資源“懸浮化”問題，提高基層治理的執(zhí)行力；通過整合系統(tǒng)內(nèi)外的治理要素資源，推進(jìn)政府與社會協(xié)同共治，解決治理“單一化”問題，構(gòu)建基層治理共同體，全面實(shí)現(xiàn)基層治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，開創(chuàng)基層治理新局面。

推進(jìn)基層治理系統(tǒng)化改革是在我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段的新要求、新趨勢，它不僅涉及政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，也涉及不同部門的關(guān)系和權(quán)責(zé)配置，還涉及干部配置、人員分流、思想觀念[21]、路徑依賴、社會協(xié)同等問題，故而需要在系統(tǒng)觀念指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化改革，形成系統(tǒng)治理。為此，一是要認(rèn)識到當(dāng)前基層治理改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨政的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃，在整體布局中優(yōu)化資源、統(tǒng)籌推進(jìn)，努力形成基層治理改革的整體合力。二是要認(rèn)識到當(dāng)前基層治理改革是一個(gè)動態(tài)的循序漸進(jìn)的過程。在頂層設(shè)計(jì)中要結(jié)合實(shí)際，制定改革實(shí)施的“路線圖”和“時(shí)間表”，提供改革指南；在改革政策實(shí)施過程中，要審時(shí)度勢，充分考慮不同階段面臨的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化問題意識，不斷研究探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相應(yīng)的改革配套政策，及時(shí)解決改革面臨的各種問題，增強(qiáng)改革的耦合性，分步實(shí)施。三是在改革實(shí)踐過程中注重局部改革與整體改革相結(jié)合。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾關(guān)系和日益固化的利益藩籬，必須找準(zhǔn)突破口和關(guān)節(jié)點(diǎn)，在重要領(lǐng)域集中發(fā)力、形成優(yōu)勢，牽引帶動其他改革。在此過程中，試點(diǎn)先行，取得經(jīng)驗(yàn)，再全面推進(jìn)。四是要認(rèn)識到當(dāng)前基層治理改革就是一場利益格局的大調(diào)整，要充分研究改革中不同部門不同利益群體的利益，既要破除一些利益群體對改革的阻撓，還要考慮相關(guān)部門的合法利益，避免可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，尋求改革的最大公約數(shù)，凝聚最大力量合力深化改革。五是積極推進(jìn)數(shù)字化治理，以“技術(shù)嵌入”搭建基層治理“信息整合”平臺[22]，為突破基層治理“碎片化”和“分割化”的困境、推進(jìn)基層治理系統(tǒng)化改革提供有力的技術(shù)支撐。六是在社會上加強(qiáng)系統(tǒng)化改革的輿論宣傳，爭取更多社會資源和基層群眾的支持，形成同頻共振的力量，使基層治理改革朝著既定目標(biāo)順利前行。