我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法的意義及問題與完善*
——兼論該立法在我國(guó)的演進(jìn)及域外狀況

劉長(zhǎng)秋，左琳，高婉琪

（溫州大學(xué)法學(xué)院，浙江溫州 325035）

作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，野生動(dòng)物對(duì)于維持生態(tài)平衡具有十分重要的作用。我國(guó)擁有豐富的野生動(dòng)物資源，但目前面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求高、保護(hù)與發(fā)展之間沖突較為劇烈、野生動(dòng)物保護(hù)工作壓力大的問題，不僅有10 多種哺乳類動(dòng)物滅絕，還有20多種珍稀動(dòng)物瀕臨滅絕。[1]我國(guó)從建國(guó)初期就開始著手立法保護(hù)野生動(dòng)物，截至目前，已經(jīng)形成了比較成熟的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系。中共十八大以來，我國(guó)將野生動(dòng)物保護(hù)納入生態(tài)文明建設(shè)之中，使野生動(dòng)物保護(hù)從生態(tài)文明建設(shè)中獲得了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)所形成的“食野”陋習(xí)以及對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的普遍漠視的現(xiàn)狀，不僅一直制約著我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作的高效推進(jìn)，也暴露出野生動(dòng)物保護(hù)立法的不足。鑒于此，必須進(jìn)一步完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的法律體系。這一任務(wù)難題不僅僅在于野生動(dòng)物資源的利用與保護(hù)，更重要地在于要消解人類活動(dòng)與野生動(dòng)物保護(hù)的沖突問題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度顯著提高，我們亟需從立法角度重新審視和處理人類活動(dòng)與野生動(dòng)物保護(hù)兩者之間的關(guān)系，以“人與自然和諧相處”的生態(tài)理念來重塑野生動(dòng)物保護(hù)的立法理念，以期在建設(shè)生態(tài)文明的過程中真正實(shí)現(xiàn)人與自然這一命運(yùn)共同體的和諧互動(dòng)。

一、立法保護(hù)野生動(dòng)物的意義分析

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。近年來頻頻暴發(fā)的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件警醒人們要關(guān)注和重視野生動(dòng)物保護(hù)問題，不僅要禁食野生動(dòng)物，更要以立法的形式保護(hù)野生動(dòng)物，以此提高社會(huì)公眾對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的法律意識(shí)，從源頭上解決野生動(dòng)物與人類的關(guān)系問題。立法保護(hù)野生動(dòng)物不僅僅是為了保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明，更重要的是為了解決公共衛(wèi)生安全問題，保護(hù)人民的生命安全和身體健康，也是彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的必然要求。

（一）立法保護(hù)野生動(dòng)物是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

中共十八大所提出的生態(tài)文明建設(shè)，是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念、科學(xué)發(fā)展觀、人與自然和諧相處等發(fā)展理念的高度概括，其目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)物保護(hù)與人類生存發(fā)展的共贏。[2]而野生動(dòng)物作為大自然生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分，本身具有無可替代的生態(tài)價(jià)值，對(duì)其加以保護(hù)是我國(guó)動(dòng)物保護(hù)的重中之重。然而現(xiàn)實(shí)中，野生動(dòng)物保護(hù)卻一直都是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，以致各種獵殺、濫捕、食用野生動(dòng)物的案例層出不窮；不僅如此，很多公民的野生動(dòng)物保護(hù)意識(shí)薄弱，以致破壞、掠奪野生動(dòng)物棲息地的事件屢屢發(fā)生，使得野生動(dòng)物生存需求與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求之間的矛盾愈益激烈。站在人類文明的角度上，只有具有善性，敬畏自然，懂得尊重和善待其他生命，才是一個(gè)文明的人；而人類的這種善性，體現(xiàn)在與其他生命和諧相處的過程之中。國(guó)家通過立法對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，則是“借助立法的權(quán)威宣示國(guó)家和社會(huì)保障人們尊重和善待生命、維護(hù)人類善性以確保人類文明的決心，是以法律的制度理性與文明來維護(hù)人類自身文明的需要”！[3]

長(zhǎng)久以來，我國(guó)在野生動(dòng)物保護(hù)上一直存在包括生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重以及野生動(dòng)物保護(hù)措施落實(shí)不到位等在內(nèi)的諸多問題。這不僅使得我國(guó)生物多樣性遭遇挑戰(zhàn)、生態(tài)文明建設(shè)受到很大影響，而且也引生了很多生物安全隱患，使得我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的迫切性日益凸顯。就此而言，立法保護(hù)野生動(dòng)物是維護(hù)我國(guó)生物多樣性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

（二）立法保護(hù)野生動(dòng)物是保障我國(guó)公共衛(wèi)生安全的內(nèi)在需要

從病毒學(xué)的角度上來說，野生動(dòng)物是許多疫病的自然宿主，是引發(fā)人類公共衛(wèi)生安全問題的一個(gè)重要源頭；源于野生動(dòng)物的致病風(fēng)險(xiǎn)始終威脅著人類生命安全和身體健康。禽流感、豬流感、SARS、埃博拉病毒……都曾經(jīng)引發(fā)公共衛(wèi)生事件，給人類生命健康帶來嚴(yán)重威脅。在此種情況下，國(guó)家提出“大安全觀”和引入生物安全的理念，將野生動(dòng)物保護(hù)置于公共衛(wèi)生安全乃至國(guó)土安全的高度來對(duì)待。[4]我國(guó)2016 年發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》確立了“健康中國(guó)”的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)該理念的措施之一即為防范和應(yīng)對(duì)基于野生動(dòng)物保護(hù)不力而產(chǎn)生的公共衛(wèi)生安全問題。正因如此，野生動(dòng)物保護(hù)問題一直都被作為我國(guó)生物安全保護(hù)不可忽略的一個(gè)重要方面，并被2020 年10 月頒布的《生物安全法》所確認(rèn)。①《中華人民共和國(guó)生物安全法》第32條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)野生動(dòng)物，加強(qiáng)動(dòng)物防疫，防止動(dòng)物源性傳染病傳播?！钡?，“我國(guó)法律對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的立法長(zhǎng)期關(guān)注的僅僅是野生動(dòng)物物種的數(shù)量，而忽視野生動(dòng)物對(duì)于公共衛(wèi)生的危害”[5]，這已經(jīng)成為我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法乃至我國(guó)生物安全法一個(gè)不容忽視的軟肋。

（三）立法保護(hù)野生動(dòng)物是彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的客觀選擇

野生動(dòng)物保護(hù)是生物多樣性保護(hù)中的重要一環(huán)，“直接關(guān)涉生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，影響生物多樣性保護(hù)，甚至也直接關(guān)涉廣大人民群眾的生命安全?！盵6]隨著全球政治經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，野生動(dòng)物保護(hù)問題已經(jīng)成為全球性議題，需要在全球?qū)用嫔嫌枰越鉀Q。我國(guó)作為野生動(dòng)物資源大國(guó)，對(duì)保護(hù)生物多樣性，推進(jìn)保護(hù)野生動(dòng)物一體化建設(shè)負(fù)有更大的責(zé)任。為維護(hù)我國(guó)生物多樣性，勇?lián)S護(hù)生物多樣性的國(guó)際責(zé)任，我國(guó)不僅加入了包括《生物多樣性公約》等在內(nèi)的多項(xiàng)國(guó)際條約，并與多個(gè)國(guó)家及地區(qū)簽訂了與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的合作計(jì)劃，還制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》。習(xí)近平總書記則基于全球動(dòng)物保護(hù)問題對(duì)世界提出了構(gòu)建“生命共同體”的理念，彰顯了我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的良好形象。

二、我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法的演進(jìn)

早從夏朝開始直至清朝晚期，我國(guó)都存在與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的規(guī)則，但是其并非以立法的形式出現(xiàn)，而往往是以圣人的言論、皇帝的詔書、禁令等形式表現(xiàn)出來。據(jù)資料顯示，我國(guó)最早的野生動(dòng)物保護(hù)立法是北洋政府農(nóng)商部所頒布的《狩獵法》，該法明確規(guī)定：“受保護(hù)之鳥獸，一律禁止狩獵?！倍蟊毖笳止剂恕夺鳙C法施行細(xì)則》。[7]中華人民共和國(guó)成立后，黨和國(guó)家高度重視野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)。隨著改革開放的深入推進(jìn)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)已初步形成了以《野生動(dòng)物保護(hù)法》這一基本法為核心，以《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》為單行法，以各個(gè)地方野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)和規(guī)章為支撐，涵蓋《動(dòng)物防疫法》《漁業(yè)法》《草原法》等規(guī)定在內(nèi)的一個(gè)相對(duì)完整的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系?；仡欀腥A人民共和國(guó)成立后的野生動(dòng)物保護(hù)立法的演進(jìn)歷程，可以將其分為四個(gè)階段，分別是初步探索階段、高速發(fā)展階段、全面發(fā)展階段和新時(shí)代發(fā)展階段。

（一）1949—1977年：初步探索階段

中華人民共和國(guó)成立之后，百廢待興，面對(duì)長(zhǎng)期以來的戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境的嚴(yán)重破壞，中央人民政府在1950年頒布了《古跡、珍貴文物、圖書及稀有生物保護(hù)辦法》②《古跡、珍貴文物、圖書及稀有生物保護(hù)辦法》規(guī)定：“珍貴化石及稀有生物（如四川萬縣之水杉，松潘之熊貓等），各地人民政府亦應(yīng)妥為保護(hù)，嚴(yán)禁任意采捕?！?，由此拉開了中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法工作的帷幕。但是，在這一歷史時(shí)期，由于自然資源的開發(fā)利用是迅速積累外匯、推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路徑之一，部分地方政府過度組織開展狩獵工作，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，濫捕濫殺野生動(dòng)物，造成極大的破壞。為避免產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響，中共中央及國(guó)務(wù)院積極出臺(tái)了一些規(guī)范性文件以規(guī)范野生動(dòng)物的管理與利用，如1957年中共中央發(fā)布的《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》、1962年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于積極保護(hù)和合理利用野生動(dòng)物資源的指示》等。

這一階段是我國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展均以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為優(yōu)先目標(biāo)。所以，我國(guó)這一階段的野生動(dòng)物資源以利用為主；雖制定一些政策法規(guī)以保護(hù)野生動(dòng)物，但是主要以通知、指示等形式出現(xiàn)，故存在效力規(guī)范性較低、雜亂無章且可操作性極差的弊端，這導(dǎo)致野生動(dòng)物保護(hù)工作推進(jìn)緩慢。但是，這一階段的相關(guān)政策法規(guī)標(biāo)志著我們邁出了我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)的第一步，也為改革開放之后野生動(dòng)物的法律保護(hù)和法制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[8]。

（二）1978—2011年：快速發(fā)展階段

1978 年召開的中共十一屆三中全會(huì)開啟了黨和國(guó)家事業(yè)的新序章。伴隨著改革開放的不斷深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，越來越多的自然資源產(chǎn)品不再由國(guó)家統(tǒng)籌安排，轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)自由流通。[9]為了限制人們對(duì)野生動(dòng)物制品經(jīng)濟(jì)利益的過度追求，全國(guó)人大常委會(huì)在1979年通過了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。該法將野生動(dòng)物界定為一種資源，并提出了“保護(hù)、發(fā)展和合理運(yùn)用”的方針。1982年的《憲法》，更是首次從國(guó)家根本大法的高度上明確了對(duì)野生動(dòng)物加以保護(hù)的法律立場(chǎng)，并為與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)的制定提供了可以遵循的基本原則；在此基礎(chǔ)之上，我國(guó)在1983年到1986 年間，陸續(xù)頒布了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的一系列法律。1988 年11 月，我國(guó)頒布了《野生動(dòng)物保護(hù)法》，其出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)正式建立了野生動(dòng)物保護(hù)機(jī)制，使野生動(dòng)物保護(hù)工作步入法治化、規(guī)范化的軌道；為了更好地實(shí)施該法，我國(guó)先后頒布了《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《自然保護(hù)區(qū)條例》《動(dòng)物防疫法》和《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等一系列與之配套的法律法規(guī)，初步構(gòu)建起了以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心的多層次法律法規(guī)體系。自此，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)管理工作進(jìn)入了有法可依、有章可循的新階段。[10]

除野生動(dòng)物保護(hù)專門立法之外，我國(guó)民事立法和刑事立法領(lǐng)域也開始關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)問題。在民事立法領(lǐng)域，2007 年制定的《物權(quán)法》第49 條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有。”在刑事立法領(lǐng)域，1979年的《刑法》首次以獨(dú)立罪名的形式規(guī)定了“非法捕撈水產(chǎn)品罪”和“非法狩獵罪”；1997年《刑法》修訂時(shí)，則將“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”單列一節(jié)，并增加了“非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品”作為新的罪名。在這一歷史時(shí)期，我國(guó)為將野生動(dòng)物的保護(hù)發(fā)展與世界接軌，陸續(xù)加入了《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》《濕地公約》《生物多樣性公約》《卡塔赫納生物安全議定書》等公約。

總體來說，這一階段我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法更多地強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的資源屬性，立法目的仍然以利用野生動(dòng)物為主——其具體表現(xiàn)在，盡管我國(guó)相關(guān)部門對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行了相對(duì)有益的分類保護(hù)探索，即將其劃分為重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物與非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物、陸生野生動(dòng)物與水生野生動(dòng)物以區(qū)別保護(hù)，但盡管如此，其整體上卻并不符合野生動(dòng)物保護(hù)的規(guī)律。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系上一直都將前者置于首位而將后者置于次要位置，這導(dǎo)致我國(guó)雖多次修正相關(guān)法律法規(guī)，但卻均未觸及“利用野生動(dòng)物”這一立法目的，法律法規(guī)的整體實(shí)施狀況也并不理想，使野生動(dòng)物保護(hù)工作的推進(jìn)受到很大的制約。

（三）2012—2019年：全面發(fā)展階段

2012年11月，中共十八大報(bào)告站在新的歷史起點(diǎn)上，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了戰(zhàn)略決策，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)生物多樣性的保護(hù)，并將以保護(hù)生物多樣性為重點(diǎn)環(huán)節(jié)的生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。以此為基點(diǎn)，中共中央頒布了一系列有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)政策，不斷開創(chuàng)野生動(dòng)物保護(hù)工作新局面，使我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入全面發(fā)展階段。

改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各個(gè)地方對(duì)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)欲望不斷強(qiáng)化，利用野生動(dòng)物的意識(shí)持續(xù)增強(qiáng)，但隨之而來的問題就是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與野生動(dòng)物保護(hù)的關(guān)系愈發(fā)緊張。鑒此，于2016 年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》明確將“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”作為立法目的之一，將2004 年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》中所規(guī)定的“加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針”修改為“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則”，首次專門突出了野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值，而不再僅僅強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)效用，體現(xiàn)出了國(guó)家對(duì)生態(tài)文明的重視。隨著《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改，為了進(jìn)一步從戰(zhàn)略高度全方位、全地域、全過程推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)陸續(xù)修訂了《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物利用特許辦法》，國(guó)家林業(yè)局和草原局等部門也相應(yīng)地修改完善《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《進(jìn)出口野生動(dòng)植物種商品目錄》等。

中共十八大之后，保護(hù)野生動(dòng)物成為了國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的理念實(shí)現(xiàn)了從資源利用到生態(tài)保護(hù)的轉(zhuǎn)變，越來越強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的生態(tài)價(jià)值。在“人與自然和諧共生理念”與建設(shè)生態(tài)文明相關(guān)政策的引導(dǎo)下，我國(guó)不斷對(duì)之前所發(fā)布的與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了調(diào)整和完善，針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程所出現(xiàn)的非法利用野生動(dòng)物及非法獲取野生動(dòng)物制品等問題予以了及時(shí)回應(yīng)，其既具有時(shí)效性又具有很強(qiáng)的可操作性，標(biāo)志著我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法治邁上了新的臺(tái)階。

（四）2020年至今：新階段

2020 年新冠疫情的暴發(fā)使我國(guó)開始關(guān)注因野生動(dòng)物保護(hù)不力所可能引發(fā)的公共衛(wèi)生安全問題，進(jìn)一步強(qiáng)化了全面保護(hù)野生動(dòng)物尤其是禁食野生動(dòng)物的意識(shí)。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），其中突破了原野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，規(guī)定全面禁止食用野生動(dòng)物，且不僅僅限于珍貴瀕危野生動(dòng)物和“三有”野生動(dòng)物?？梢哉f，該《決定》的頒布標(biāo)志著我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。[11]至此，我國(guó)開始圍繞野生動(dòng)物的生物安全價(jià)值完善相關(guān)立法，于2020年頒布了《生物安全法》，于2021年修訂了《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》《草原法》，2022 年修訂了《野生動(dòng)物保護(hù)法》，旨在多法并用以防控野生動(dòng)物所引發(fā)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，這標(biāo)志著我國(guó)野生動(dòng)物法治之完善進(jìn)入強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全這一二元目標(biāo)約束的時(shí)代。[12]

在該階段，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法理念開始偏向生物安全，尤其是公共衛(wèi)生安全。實(shí)際上，早在2003年我國(guó)在抗擊“非典”病毒過程中，社會(huì)公眾曾對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)可能是由于濫食野生動(dòng)物而造成的有過較為強(qiáng)烈的反響，但卻并沒有得到野生動(dòng)物保護(hù)法的充分回應(yīng)。[13]而“新冠”疫情則讓人們更加認(rèn)識(shí)到我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法中的弊病，開始真正將野生動(dòng)物保護(hù)的重心放在其生態(tài)價(jià)值而非經(jīng)濟(jì)價(jià)值上。

三、域外野生動(dòng)物保護(hù)立法之考察

從我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法的演進(jìn)可以看出，相關(guān)立法已經(jīng)取得相當(dāng)大的成績(jī)，但是“一切知識(shí)和認(rèn)識(shí)都可溯源于比較”[14]，縱觀全球，域外很多國(guó)家和地區(qū)在野生動(dòng)物保護(hù)方面已經(jīng)構(gòu)建了相對(duì)完善的法律體系；而與時(shí)俱進(jìn)地考察借鑒其相關(guān)立法，汲取其成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明有著重要意義，也是解決我國(guó)公共衛(wèi)生安全問題、保護(hù)人的生命安全和身體健康、彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的必然要求。

域外不少國(guó)家和地區(qū)都制定有專門的保護(hù)野生動(dòng)物的法律。例如，日本的《瀕危野生動(dòng)植物物種保存法》和《鳥獸保護(hù)及狩獵法》，基于保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全及公共衛(wèi)生安全等多元理念建立健全了野生動(dòng)物保護(hù)與管理法律體系，對(duì)野生鳥獸實(shí)施“全面保護(hù)”下的分類保護(hù)與管理制度，并在“有限利用”原則下對(duì)野生鳥獸利用進(jìn)行全過程精細(xì)化嚴(yán)格規(guī)制[15]；此外，還制定有《自然公園法》《自然環(huán)境保全法》《動(dòng)物愛護(hù)及管理法》《生物多樣性基本法》等法律維護(hù)生物多樣性。韓國(guó)則構(gòu)建了以《關(guān)于野生生物保護(hù)及管理的法律》為核心的，由《生物多樣性保護(hù)和利用法》《自然環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《關(guān)于海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及管理的法律》等多部法律及其施行令和施行規(guī)則，以及地方自治法律文件組成的較為健全的法律體系。[16]美國(guó)的《雷斯法案》要求對(duì)野生動(dòng)植物實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的原則，禁止非法捕獵、采收、運(yùn)輸和出售法案所保護(hù)的野生動(dòng)植物；雖然其所規(guī)定的內(nèi)容主要與動(dòng)物財(cái)產(chǎn)相關(guān)，但其宗旨仍涉及對(duì)野生動(dòng)植物開發(fā)利用的約束，對(duì)野生動(dòng)植物進(jìn)行嚴(yán)格約束和控制成為民事財(cái)產(chǎn)的方法和范圍。[17]此外，其《動(dòng)物福利法案》全面地規(guī)定了人類善待動(dòng)物的原則、制度和法律責(zé)任，《瀕危物種法》則規(guī)定了保護(hù)瀕危野生動(dòng)物的相關(guān)內(nèi)容，《信息自由法》則對(duì)聯(lián)邦政府與州政府就野生動(dòng)物保護(hù)所涉及的政府財(cái)政投入資金分配使用狀況和野生動(dòng)物的恢復(fù)情況等進(jìn)行了規(guī)定，另外還有比較完備的針對(duì)野生動(dòng)物、魚類、候鳥等具體的物種保護(hù)法律以及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)、野生動(dòng)物保護(hù)基金管理等專門的法律。

值得注意的是，域外有關(guān)野生動(dòng)物的保護(hù)立法很多都已上升到刑事立法的層面，在其刑法中明確設(shè)置了相關(guān)罪名。如斯洛文尼亞刑法典明確規(guī)定了“非法狩獵罪”“非法捕魚罪”“非法處置受保護(hù)動(dòng)植物罪”“在動(dòng)植物間傳播傳染病罪”“任意折磨動(dòng)物罪”等多項(xiàng)有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的犯罪罪名及其刑事責(zé)任；捷克刑法典規(guī)定了“非法處分受保護(hù)的野生動(dòng)植物罪”“過失處分受保護(hù)的野生動(dòng)植物罪”“非法遷移或者毀滅動(dòng)植物罪”“虐待動(dòng)物罪”“偷獵罪”“傳播動(dòng)物傳染病罪”等犯罪罪名；而西班牙刑法典也在“破壞國(guó)土資源、城市規(guī)劃、歷史遺產(chǎn)和環(huán)境罪”一編中專章規(guī)定了“殘害植物、動(dòng)物、家禽罪”罪名，將違法引進(jìn)或釋放非土生動(dòng)植物、狩獵或打撈受保護(hù)動(dòng)物等行為納入刑法規(guī)制范圍。這些刑事法律措施對(duì)于各自強(qiáng)化其本國(guó)民眾野生動(dòng)物保護(hù)的觀念、更好地推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)發(fā)揮了重要作用。

四、我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法中的問題與相應(yīng)的完善

中共十八大以來，在黨和國(guó)家的高度重視和不斷推進(jìn)下，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法不斷完善，已經(jīng)形成了一個(gè)以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心，以《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)條例》為主干和支撐，輔之以《生物安全法》《動(dòng)物防疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《環(huán)境保護(hù)法》《刑法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》等相配合，并包括諸如《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》《上海市野生動(dòng)物保護(hù)條例》《四川省大熊貓國(guó)家公園管理?xiàng)l例》《浙江省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》等在內(nèi)的大量地方性法規(guī)規(guī)章在內(nèi)的一個(gè)相對(duì)完整的法律體系。在當(dāng)今社會(huì)越來越重視法治而法治已成為國(guó)家治理主旋律的背景下，這些立法在保護(hù)我國(guó)野生動(dòng)物、維護(hù)我國(guó)生物多樣性以及保障我國(guó)生態(tài)文明方面做出了不可抹殺的重要貢獻(xiàn)。然而，與我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的實(shí)際需要相比，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法依舊存在明顯不足，需要繼續(xù)加以完善。

（一）我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法中的問題

1.未能體現(xiàn)更為先進(jìn)的野生動(dòng)物保護(hù)理念

對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)工作的推進(jìn)而言，理念至關(guān)重要。先進(jìn)的理念往往會(huì)產(chǎn)生先進(jìn)的保護(hù)制度與保護(hù)方法，從而助力保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而落后的理念則通常會(huì)制約先進(jìn)制度與方法的采用，影響保護(hù)目標(biāo)的達(dá)成。就我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)來看，《野生動(dòng)物保護(hù)法》所體現(xiàn)的保護(hù)理念還不夠先進(jìn)，不足以支撐我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作持續(xù)發(fā)展的需要。具體而言，現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》盡管相比之前的規(guī)定有了很大改善，突出了野生動(dòng)物保護(hù)在公共衛(wèi)生保障乃至生物安全保障方面的地位與作用，但依舊沒有脫離對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)與利用相結(jié)合的理念，依舊沒有從根本上放棄野生動(dòng)物是一種資源、需要加以利用的觀念。目前，野生動(dòng)物作為地球上所有生命和自然生態(tài)體系的重要組成部分，其生存狀況與人類命運(yùn)息息相關(guān)，與人類一起構(gòu)成生命共同體。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平總書記指出，必須“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，構(gòu)建人與自然和諧共生的地球家園”[18]，要求“正確認(rèn)識(shí)和把握人與自然兩者之間相互依存、相互影響的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在利用和保護(hù)自然的過程中尊重和順應(yīng)自然，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生關(guān)系”[19]。只有將野生動(dòng)物作為生命共同體中不可或缺的重要組成部分來加以考量，才能夠真正有效地保護(hù)好野生動(dòng)物。而現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》既沒有在立法目的中明確“構(gòu)建生命共同體”的目標(biāo)，也沒有在具體規(guī)定上強(qiáng)化“人與野生動(dòng)物同屬于生命共同體”的意識(shí)，在具體規(guī)定上依舊看重野生動(dòng)物的資源屬性，突出野生動(dòng)物的開發(fā)利用，以滿足市場(chǎng)多元化的需要，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這實(shí)際上是“傳統(tǒng)人類中心主義”的體現(xiàn)，它對(duì)野生動(dòng)植物進(jìn)行保護(hù)的主要目的是為了對(duì)之進(jìn)行利用”[20]，這種目的和態(tài)度無助于我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.內(nèi)容上依舊存在不足

2022 年修改后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》在制度設(shè)置上較之前有了很大改進(jìn)，顯現(xiàn)了我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)在法律制度上的進(jìn)步。例如，該法增設(shè)了“國(guó)家加強(qiáng)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)”的國(guó)家義務(wù)，加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)；擴(kuò)大了物種的保護(hù)范圍，規(guī)定了五年內(nèi)名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則，完善了野生動(dòng)物保護(hù)名錄制度；規(guī)定了國(guó)家加強(qiáng)野生動(dòng)物收容救護(hù)能力建設(shè)的義務(wù)，完善了野生動(dòng)物收容救護(hù)制度；明令禁止違法放生、丟棄野生動(dòng)物，強(qiáng)化了對(duì)生物多樣性的保護(hù)等。一方面，這些改進(jìn)內(nèi)容有利于推進(jìn)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作；另一方面，該法在制度設(shè)置上依舊存在不少問題，需要進(jìn)一步完善。例如，該法明確規(guī)定了“任何組織和個(gè)人有保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地的義務(wù)”，但并沒有規(guī)定相關(guān)組織與個(gè)人拒不履行保護(hù)義務(wù)時(shí)是否需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任以及怎樣承擔(dān)責(zé)任。據(jù)此，一旦實(shí)務(wù)中出現(xiàn)公民遇到偷獵分子偷獵野生動(dòng)物而不采取保護(hù)措施且不向有關(guān)部門舉報(bào)的情形時(shí)，法律就會(huì)毫無辦法，這勢(shì)必使得該條規(guī)定淪為空設(shè)。而這類問題在該法中并不在少數(shù)。例如，該法第26條明確規(guī)定“不得虐待野生動(dòng)物”，體現(xiàn)了鮮明的動(dòng)物福利思想，有助于維護(hù)并提高人們的善性，降低“虐熊”“虐貓”等虐待野生動(dòng)物事件在我國(guó)的發(fā)生率，有助于真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，但遺憾的是并沒有為以上規(guī)定設(shè)置罰則，這使得該規(guī)定很容易成為僅具有宣示或倡導(dǎo)意義的軟法條款[21]，無法實(shí)際發(fā)揮保護(hù)野生動(dòng)物而避免其受到虐待的作用。此外，我國(guó)于2018 年發(fā)生“基因編輯嬰兒事件”，這意味著基因編輯技術(shù)也將對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)造成現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因?yàn)閷?shí)務(wù)中并不能排除會(huì)有相關(guān)組織或個(gè)人利用基因編輯技術(shù)對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行基因編輯，由此產(chǎn)生新物種危害國(guó)家生物安全的可能性。但是，《野生動(dòng)物保護(hù)法》并沒有對(duì)基因編輯技術(shù)應(yīng)用于野生動(dòng)物的情況作出應(yīng)有的預(yù)判，在制度設(shè)置上也沒有預(yù)設(shè)必要制度加以規(guī)制，這顯然也是我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法在內(nèi)容上的不足。

3.野生動(dòng)物保護(hù)法律體系不夠完善

在現(xiàn)代社會(huì)中，任何法律都需要其他法律的支持與配合，才能在相應(yīng)的體系中發(fā)揮自己的作用。野生動(dòng)物保護(hù)涉及野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)、生物安全、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償或賠償?shù)葍?nèi)在諸多問題，需要不同法律的協(xié)同才能發(fā)揮作用，構(gòu)建完善的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系。但是，相關(guān)立法還存在規(guī)定失配的問題。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第57 條規(guī)定：“違反本法第三十八條規(guī)定，向境外機(jī)構(gòu)或者人員提供我國(guó)特有的野生動(dòng)物遺傳資源的，……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡覈?guó)現(xiàn)行《刑法》實(shí)際上僅就非法采集和走私人類遺傳資源規(guī)定了具體罪名③參見《中華人民共和國(guó)刑法》第341條。，而并未規(guī)定野生動(dòng)物乃至一般動(dòng)物遺傳資源保護(hù)方面的罪名，這就使得《野生動(dòng)物保護(hù)法》以上有關(guān)“依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定形同虛設(shè)，而成為具文，無法真正在野生動(dòng)物保護(hù)方面發(fā)揮作用，因而會(huì)影響該法自身的信用乃至權(quán)威。實(shí)際上，我國(guó)刑事立法在介入保護(hù)野生動(dòng)物問題上一直都較顯保守，具體表現(xiàn)在相關(guān)的刑事罪名相對(duì)較少，對(duì)于《野生動(dòng)物保護(hù)法》的支持不夠。

另外，現(xiàn)行立法在野生動(dòng)物保護(hù)問題上還存在規(guī)定不一的問題。例如，《生物安全法》第81 條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自引進(jìn)外來物種的，由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，沒收引進(jìn)的外來物種，并處五萬元以上二十五萬元以下的罰款。違反本法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自釋放或者丟棄外來物種的，由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，責(zé)令限期捕回、找回釋放或者丟棄的外來物種，處一萬元以上五萬元以下的罰款”；而2022年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第54 條、第55 條則規(guī)定，“違反本法第四十條第一款規(guī)定，從境外引進(jìn)野生動(dòng)物物種的，由縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門沒收所引進(jìn)的野生動(dòng)物，并處五萬元以上五十萬元以下罰款；未依法實(shí)施進(jìn)境檢疫的，依照《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》的規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，“違反本法第四十條第二款規(guī)定，將從境外引進(jìn)的野生動(dòng)物放生、丟棄的，由縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門責(zé)令限期捕回，處一萬元以上十萬元以下罰款；逾期不捕回的，由有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門代為捕回或者采取降低影響的措施，所需費(fèi)用由被責(zé)令限期捕回者承擔(dān)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。顯然，就立法內(nèi)容而言，《生物安全法》與《野生動(dòng)物保護(hù)法》在罰則上出現(xiàn)了不一致，《生物安全法》的罰則分別為“五萬元以上二十五萬元以下的罰款”“一萬元以上五萬元以下的罰款”，而《野生動(dòng)物保護(hù)法》的罰則是“五萬元以上五十萬元以下罰款”“一萬元以上十萬元以下罰款”。這很容易造成我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)同類案件有不同執(zhí)法結(jié)果的問題。

（二）我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法的完善

1.將生命共同體理念作為我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的基本理念

“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”[22]，這實(shí)際上意味著，人類的生命并不是孤立存在的，而是與其他生物的生命一起共同構(gòu)成整個(gè)生物圈，人類的命運(yùn)受其他生物生命的影響和制約，人類與其他生物共同構(gòu)成生命共同體，人類生命健康的保障必須立基于生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和保障之上?！吧锒鄻有允沟玫厍蛏喜煌梢院椭C共生，同樣也是人類社會(huì)得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?！盵23]人類應(yīng)當(dāng)反思和摒棄傳統(tǒng)的人類中心主義的倫理觀，逐漸學(xué)會(huì)并接受尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生的生態(tài)文明理念，不斷探尋可持續(xù)發(fā)展道路?！盵24]以上習(xí)近平有關(guān)生命共同體的論述，實(shí)際上已經(jīng)為我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的完善指明了方向，即將生命共同體理念作為我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)的基本理念，在生命共同體中看待并推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)工作；依據(jù)生命共同體的理念全面審視野生動(dòng)物保護(hù)的需要，構(gòu)建起更為科學(xué)的野生動(dòng)物保護(hù)法律制度；盡可能減少有關(guān)野生動(dòng)物利用的規(guī)定，以此防范因利用野生動(dòng)物可能導(dǎo)致的生物安全問題，這也是完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法的必要選擇。

2.進(jìn)一步完善現(xiàn)行立法中的相關(guān)制度

野生動(dòng)物保護(hù)工作的高效推進(jìn)，需要完善法律制度加以支撐?；诖耍仨毩⒆阌谖覈?guó)野生動(dòng)物保護(hù)的需要進(jìn)一步完善《野生動(dòng)物保護(hù)法》。就其路徑而言，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的完善可以采取兩種方式：其一是繼續(xù)修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》，針對(duì)其中的制度缺失或規(guī)則疏漏采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；其二則是通過出臺(tái)實(shí)施辦法的方式，對(duì)現(xiàn)行立法加以細(xì)化。就第一種方式而言，由于《野生動(dòng)物保護(hù)法》剛剛于2022年修訂通過，短時(shí)間再次修法會(huì)帶來法律的變動(dòng)性權(quán)威瑕疵，對(duì)立法的權(quán)威形成挑戰(zhàn)。[25]因此，目前應(yīng)當(dāng)采取第二種方式來完善《野生動(dòng)物保護(hù)法》，即盡早出臺(tái)《野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），在《實(shí)施辦法》中細(xì)化《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定。例如，可以在《實(shí)施辦法》中就《野生動(dòng)物保護(hù)法》未規(guī)定的野生動(dòng)物基因編輯問題作出規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任制度的實(shí)施等等。總之，通過《實(shí)施辦法》進(jìn)一步嚴(yán)密野生動(dòng)物保護(hù)法的法網(wǎng)，使野生動(dòng)物得到更好的保護(hù)。

3.構(gòu)建更為完善的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系

野生動(dòng)物保護(hù)需要有健全完善的法律體系加以支撐，需要確保法律規(guī)定的一致性及可實(shí)施性。具體措施包括：首先，應(yīng)當(dāng)針對(duì)目前野生動(dòng)物保護(hù)法律體系中不同立法之間上存在的失配現(xiàn)象，強(qiáng)化法律彼此之間的相互支撐。其次，需要關(guān)注并重視刑法在野生動(dòng)物保護(hù)法律體系中的作用，針對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》與《刑法》失配的問題，進(jìn)一步修改完善《刑法》有關(guān)規(guī)定，在刑法中增設(shè)相應(yīng)的罪名，并配設(shè)適宜的刑事責(zé)任，使刑事立法能夠更為全面深入地參與到野生動(dòng)物保護(hù)中來，在野生動(dòng)物保護(hù)方面發(fā)揮應(yīng)有作用；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)盡早矯正有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的不同立法之間規(guī)定不一的問題，盡可能使立法對(duì)同一類問題的規(guī)定達(dá)成統(tǒng)一，以維護(hù)我國(guó)法律的統(tǒng)一性，減少因?yàn)榱⒎ㄒ?guī)定不一而可能導(dǎo)致的法律實(shí)施不一致問題，這顯然也是完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法的客觀要求。