宋代提舉常平司的職能

肖帥帥

提舉常平司是宋神宗熙豐變法時(shí)的新設(shè)機(jī)構(gòu),它是以常平倉(cāng)、廣惠倉(cāng)為基礎(chǔ)逐步成司而發(fā)展起來的,兩倉(cāng)為提舉常平司履行各種職能提供資金支持,之后又有義倉(cāng)劃歸提舉常平司主管,義倉(cāng)也同兩倉(cāng)一樣,擔(dān)負(fù)起提舉常平司的各項(xiàng)資金,這就進(jìn)一步充實(shí)了提舉常平司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力[1]。提舉常平司的大部分職能是以這些倉(cāng)庫(kù)為資本依托最終實(shí)現(xiàn)的,也是因?yàn)槭种杏绣X,可發(fā)揮作用的地方越來越多,職能不斷擴(kuò)大。不過提舉常平司的職能非常龐雜,有些同其經(jīng)濟(jì)地位有關(guān),有些是其新法職能的延伸,還有些是同級(jí)官員的普遍責(zé)任。考察宋代史料,對(duì)其職能進(jìn)行梳理,提舉常平司職能在兩宋的增加、演變、細(xì)化,也是宋代社會(huì)演變的一個(gè)縮影。

一、基本總領(lǐng)了一路的新法事務(wù)

提舉常平司是新法的產(chǎn)物,也是統(tǒng)治者為在地方實(shí)現(xiàn)新法推行的主要官方機(jī)構(gòu)。新法推行之初,就受到了各方的強(qiáng)硬抵觸(1)熙寧二年閏十一月,第一次大規(guī)模派遣常平官,部分人就因抵觸新法而拒絕就職或者消極怠職而被調(diào)離或罷任。這也證明了常平司主管一路新政的事實(shí)。例,《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二百十,熙寧三年夏四月辛巳條,“初,張次山力詆新法,辭提舉常平倉(cāng)弗就”。第5105頁(yè)。《宋會(huì)要輯稿》職官四三之三:熙寧四年“四月十八日兩浙路提舉常平廣惠倉(cāng)等事、職方員外郎林英,勾當(dāng)官著作佐郎王醇,并沖替;提舉官太常博士張峋服闋,依沖替人例施行。以英等在任不推行新法也”,第4112頁(yè)。,變法派也只能像在中央新設(shè)制置三司條例司一樣,在地方也要通過可以掌控的機(jī)構(gòu)來踐行新法措施,提舉常平司也就因此而誕生。雖然變法涉及社會(huì)的各個(gè)方面,但總體看來,提舉常平司主要領(lǐng)導(dǎo)著一路的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和有限的行政事務(wù)。

神宗熙寧九年(1076年)“十月十二日,詔:‘常平錢谷、莊產(chǎn)、戶絕田土、保甲義勇、農(nóng)田水利、差役、坊場(chǎng)、河渡,委提舉司專管勾,轉(zhuǎn)運(yùn)使、副、判官兼領(lǐng)’”[2]4112。熙寧九年的詔書中劃定的提舉常平司的職能與新法相關(guān)的有青苗、保甲、差役等。然而,提舉常平司所掌管的新法事務(wù)也不僅止于這些。與以常平錢谷為資本的青苗法一樣,市易法也是于此基礎(chǔ)上由提舉常平司負(fù)責(zé)推行的。元豐七年(1084年)“八月二十四日,詔:“諸路提舉常平司存留一半見錢,以二分為市易抵當(dāng)”[2]3717。

此外,提舉常平司提領(lǐng)方田均稅的事實(shí)也零星的散見于史料之中。徽宗宣和六年(1124年)十一月“二十三日,詔:‘知東平府李延熙差管勾南京鴻慶宮,知深州向子伋、知磁州賀希仲并送吏部?！匝哉哒撗游鯂L知密州,掊克諸色錢以入公使庫(kù);子伋嘗為京畿常平,提舉方田不均,虛增賦稅;希仲曾任河北監(jiān)司,凡所薦舉,使其私仆干求百出。故皆罷之”[2]4905。

二、兼領(lǐng)一路賑濟(jì)及慈善事業(yè)

如前所述,提舉常平司掌管著常平、義倉(cāng)等,廣積錢谷,是其履行職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。提舉常平司在一路發(fā)揮賑濟(jì)職能,扶持慈善事業(yè)都是依托這些倉(cāng)庫(kù)實(shí)現(xiàn)的。

提舉常平司在一路的賑濟(jì)職能大致表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是在災(zāi)荒年份賑濟(jì)災(zāi)民。如徽宗崇寧三年(1104年),兩浙的杭、越、溫、婺四州因?yàn)榍锩缡粘刹缓?朝廷下詔常平司廣行賑濟(jì),如若遇上物價(jià)增長(zhǎng),常平司還要將所儲(chǔ)備的糧食投放市場(chǎng),平抑物價(jià)[2]7339。除了荒年這種跨區(qū)域大范圍,配合國(guó)家宏觀調(diào)控的賑濟(jì),提舉常平司對(duì)于小范圍內(nèi),日常的突發(fā)事件也負(fù)有賑濟(jì)的責(zé)任。如高宗紹興二十四年(1154年),“鎮(zhèn)江府火。詔:‘商販竹木捐其稅,被火之家以常平米濟(jì)之’”[3]3012。

提舉常平司支持一路的慈善事業(yè),具體是通過兩宋時(shí)期設(shè)于全國(guó)范圍內(nèi)的居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、慈幼局等大量的救濟(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。提舉常平司的慈善事業(yè)主要用來安置貧、弱、孤、老。

徽宗時(shí)期就有提舉常平司提領(lǐng)一路慈善機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定?；兆诔鐚幬迥?1106年),“九月二日,詔曰:‘居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園,以惠天下窮民。比嘗申飭,聞稍就緒,尚慮州縣怠于奉行,失于檢察,仁澤未究。仰提舉常平司倍功提按,毋致文具滅裂[2]7419?！?/p>

提舉常平司兼領(lǐng)一路慈善事業(yè)的職能一直延續(xù)到南宋,而且在南宋時(shí)期還對(duì)發(fā)放救濟(jì)的時(shí)間有統(tǒng)一規(guī)定。高宗紹興三十二年(1162年)十月下詔書,明確用常平司的糧米贍養(yǎng)一路孤貧老弱之人,并規(guī)定僅限每年十一月一日至次年三月這段時(shí)間支取[3]3401。救濟(jì)時(shí)間集中到冬、春兩個(gè)季節(jié),幫助老弱孤貧度過最難挨的時(shí)段,使得救濟(jì)工作更有重點(diǎn),能夠大大提高救濟(jì)效率。

三、提領(lǐng)一路田地事務(wù)

所謂田地事務(wù),包括處理水利興修、河渠疏通,及占佃和接收、轉(zhuǎn)賣戶絕田產(chǎn)與籍沒官田的事務(wù)等。

(一)處理與農(nóng)業(yè)相關(guān)的水利事務(wù)

農(nóng)業(yè)是中國(guó)古代社會(huì)的立國(guó)之本,受到統(tǒng)治者的高度重視,與農(nóng)業(yè)配套的水利工程的興修也備受關(guān)注,而這項(xiàng)重要的工作也由提舉常平司承擔(dān)了。

神宗熙寧四年(1071年),提舉京東常平倉(cāng)王子淵上言,講述了自己在治內(nèi)疏通湖泊、河道之政績(jī):“如本路濟(jì)州有南李堰,濮州有馬陵泊等處,久為積水所占,昨已疏治,修復(fù)良田約四千二百余頃。”“又修導(dǎo)過曹、單等九州一十三處溝洫河道,疏決畿內(nèi)以來諸處逐年夏秋積潦東入清河等處,遂入于海,無橫流之虞[2]5960。” 并借此請(qǐng)求下詔諸路提舉常平司,將農(nóng)田水利作為首要事務(wù)。

高宗紹興二十二年(1152年)八月,宰執(zhí)進(jìn)呈比部員外郎李泳的札子,他陳述利弊,請(qǐng)求官府組織力量,借鑒淮西之前的陂塘經(jīng)驗(yàn),立刻著手興修水利。陂塘是通過蓄水預(yù)防干旱的人工灌溉系統(tǒng),在中國(guó)古代社會(huì)中有著不可或缺的作用。高宗對(duì)此回復(fù)道:“聞諸郡陂湖蓄水去處,如紹興及淮南,往往為民侵占,雖目前州郡獲利,恐二三年后無水溉田,即為害不細(xì)矣。泳所奏可下本路常平司措置[3]2665?！泵鞔_提出由提舉常平司擔(dān)當(dāng)此任。

(二)處理民間田產(chǎn)糾紛

提舉常平司主要處理兩方面的民間田產(chǎn)糾紛。一為軍方占佃。如高宗紹興二十五年(1155年),尚書省批文,“川路諸軍見耕營(yíng)田,除逃亡死絕外,有占佃民間田地,如人戶陳訴,委本路常平司勘驗(yàn)”[3]2757。提舉常平司負(fù)責(zé)處理軍方占佃人戶田地之事,通過勘驗(yàn)田產(chǎn)契書真?zhèn)?判決田地的歸屬。

另外,為躲避戰(zhàn)亂而外逃,后又還鄉(xiāng)的人戶的被轉(zhuǎn)賣田產(chǎn),亦由提舉常平司負(fù)責(zé)處理。高宗紹興三十二年(1162年)春正月,“時(shí)江東提舉常平官洪適因上殿言;‘江鄉(xiāng)之民以旱荒而徙淮甸,比遭敵騎之?dāng)_,復(fù)還故鄉(xiāng),所棄之產(chǎn),已為官司估賣形勢(shì)之家,買者十不償一,佃者量納租課,無補(bǔ)于官,有害于民,乞斷自紹興二十八年以后州縣所賣逃產(chǎn),許元業(yè)人子孫以元估價(jià)就贖,專委提舉常平官覺察?！瘡闹盵4]。

盡管這些史料有著明顯的地域性,不可作為全國(guó)通行的事例去考量。但這些零星的史料也足以說明提舉常平司在地方田地事務(wù)中管理職責(zé)的廣泛。

(三)經(jīng)營(yíng)管理戶絕田及籍沒官田

早于提舉常平司成立之初,戶絕田土就被明確劃歸在其管理之下。此外,那些因政治過失而被罷黜的官員的田產(chǎn)收歸國(guó)有后亦歸提舉常平司提領(lǐng)。哲宗紹圣四年(1097年)五月,因“惟簡(jiǎn)引用陳衍交通執(zhí)政,變亂朝政”“詔:‘衍并梁惟簡(jiǎn)屋宅、產(chǎn)業(yè)、園地、錢物并根括籍沒入官,在京者撥與后苑房廊所,京城外者撥與提舉常平司’”[5]11569。

事實(shí)上,戶絕田及籍沒官田只是來源不同,收歸常提舉平司之后,都是作為“系官田產(chǎn)”存在的。經(jīng)營(yíng)管理這些“系官田產(chǎn)”也是提舉常平司的責(zé)任。如徽宗政和元年(1111年)五月,“二十七日,臣僚言:‘天下系官田產(chǎn)在常平司有出賣法,如折納、抵當(dāng)、戶絕之類是也’”[2]5962。

南宋時(shí)期,經(jīng)營(yíng)管理這些官田依然是提舉常平司的重要職責(zé)。如,高宗紹興二十九年(1159年)九月,“辛卯,左朝散大夫、提舉兩浙東路常平茶鹽公事都潔特轉(zhuǎn)一官。以本路出賣官田及五萬緡,戶部奏為諸路倡也”[3]3053。都潔還因?yàn)槌鲑u官田數(shù)量巨大,政績(jī)顯著而獲得升轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)。

四、其他經(jīng)濟(jì)職能

(一)礦冶

史料中常平司代管礦冶的記載最早始于徽宗崇寧二年(1103年)?！盎兆诔鐚幎耆露?宰臣蔡京札子奏:‘農(nóng)田水利、山澤、市易、抵擋,皆常平職事,悉以利民,所用錢物合支常平息錢[2]4115。’”中國(guó)古代社會(huì)以山澤國(guó)有為原則,將礦冶視為重要的財(cái)政來源。因提舉常平司與原來提舉坑冶事務(wù)的轉(zhuǎn)運(yùn)司及提點(diǎn)坑冶司職權(quán)有所沖突,崇寧三年又重新分散了坑冶事務(wù)的事權(quán)。“舊來坑冶自合屬提點(diǎn)鑄錢、轉(zhuǎn)運(yùn)司,自后新置合隸提舉司管勾[2]4115。” 提舉常平司擁有了地方新置坑冶的管理權(quán)。

(二)買撲坊場(chǎng)、河渡

提舉常平司掌管坊場(chǎng)、河渡的職能早在神宗熙寧年間機(jī)構(gòu)設(shè)立之初就被確定下來了,亦有大量的事例散見于之后的史料之中。坊場(chǎng)為官設(shè)專賣市場(chǎng),河渡,即渡口。買撲是宋代的一種包稅制度,即政府將渡口、市場(chǎng)、酒等的稅收核定數(shù)額,招商承包。提舉常平司掌管坊場(chǎng)、河渡,自然也要在買撲制度中分一杯羹。

徽宗政和三年(1113年)淮南轉(zhuǎn)運(yùn)司提出的買撲坊場(chǎng)、河渡的新政策中,還提到了轉(zhuǎn)運(yùn)司與提舉常平司在買撲坊場(chǎng)、河渡的收益中的分配原則。“又買撲坊場(chǎng)、河渡課利入轉(zhuǎn)運(yùn)司,凈利入提舉常平司[2]7110。”

五、其他政治職能

(一)按察、保舉官吏

提舉常平司作為一路的監(jiān)司之一,與轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司同樣擁有薦舉官吏的職能[6]。更準(zhǔn)確地說,這種職能是相應(yīng)級(jí)別的官吏特有的權(quán)利。

元豐元年(1078年)正月,還對(duì)提舉官舉薦官員的人數(shù)做出規(guī)定?！捌洚?dāng)舉官,于開封府界提點(diǎn)、諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使、副、判官、提點(diǎn)刑獄見舉官數(shù)內(nèi)均減立法。其立法:諸路提舉所舉官計(jì)二百有九人,內(nèi)二百有一人均減增定[2]4112?！?/p>

此外,提舉常平司與轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司及其他同級(jí)機(jī)構(gòu)間都有相互薦舉下屬的職能。哲宗元符三年(1100年)九月,“十九日,吏部言:‘準(zhǔn)都省批送下開封府界提舉常平司狀,乞開封府界提點(diǎn)司管勾文字并管勾帳司官、提舉司管勾官,許兩司互相薦舉。所有知開封府,亦乞依經(jīng)略安撫法。本部今相度安撫、發(fā)運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄、提舉常平司屬官,許本路逐司互相薦舉外,有開封府府界提點(diǎn)、提舉常平兩司屬官,欲亦許互相薦舉。及府界提舉常平司屬官,亦乞許依府界提點(diǎn)刑獄司檢法官、提點(diǎn)司帳司官,許知開封府歲舉?！瘡闹盵2]5802。

除了有限的薦舉職能,提舉常平司對(duì)一路官員又負(fù)有按察的職責(zé)。從本司下屬,到州縣官吏都是常平司的按察對(duì)象。

如,神宗熙寧四年(1071年)八月,“司農(nóng)寺言:‘諸路提舉常平官課績(jī),已許本寺考校升絀,其管勾官即令提舉司保明上司農(nóng),計(jì)功酬獎(jiǎng)[5]5506?！背Ｆ焦賹?duì)本司屬下有考課的權(quán)利。提舉常平司對(duì)州縣官員的按察事例也零星的散見于史料之中。孝宗乾道三年(1167年)“三月十九日,詔:‘知溫州劉孝韙,為不葬被水之人骸骨,以至暴露,可放罷?！蕴崤e常平宋藻按劾也”[2]2653。

(二)處理民事訴訟

提舉常平司同其他監(jiān)司機(jī)構(gòu)一樣,在地方也擁有著審判民事訴訟的職能?！睹珪星迕骷防锞痛嬖谥罅康某Ｆ剿咎幚砻耖g田產(chǎn)及家族內(nèi)部爭(zhēng)訟的事例。然而值得注意的是,一般民事爭(zhēng)訟多由縣到州再上訴到監(jiān)司。提舉常平司的所做的民事判決也多是在原有判決上“維持原判、改正錯(cuò)判以及發(fā)下重審等幾種情況”[7]。

除了上述提舉常平司的日常政務(wù)外,不同地區(qū)或不同情況下,提舉常平司還有臨時(shí)差遣的職能,或在個(gè)別地區(qū)獨(dú)有的職能。常平司的特殊職能具有隨意性,此文只討論各路提舉常平司的普遍職能,暫不梳理其特殊職能。

此外,賈玉英先生尤其特別提到常平司“兼領(lǐng)鹽法改革和買納鹽場(chǎng)”的職能[8],而其所引用的史料不完整,完整史料亦無法證明其論點(diǎn)。筆者所能看到的常平司措置鹽法的史料,只有《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷三百四十八,元豐七年(1084年)九月“己酉”條的記載?！疤崤e荊湖南路常平等事張士澄、轉(zhuǎn)運(yùn)判官陳偲等上本路八州鹽舊賣及今來相度合增賣鹽數(shù),修為湖南、廣東西鹽法條約總目。戶部言:‘欲依此推行,候就緒,令本路轉(zhuǎn)運(yùn)、提舉官同立法?！瘡闹甗5]8358?！背Ｆ剿敬胫名}法等事務(wù)也應(yīng)該屬于個(gè)別路分的個(gè)別職能。

據(jù)目前的史料所見,提舉常平司的職能主要包括以上幾個(gè)方面。在中國(guó)古代社會(huì),官府行政分工并不細(xì)致,一個(gè)機(jī)構(gòu)往往會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、行政和司法職能的交叉,因此,提舉常平司的職能看起來尤為龐雜,令人毫無頭緒。這雖然是中國(guó)古代行政機(jī)關(guān)的普遍現(xiàn)象,但是通觀提舉常平司的職能,也可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律。提舉常平司的職能主要是在新法賦予的基礎(chǔ)職能上不斷衍生出來的。而且因?yàn)槠涫治諅}(cāng)廩,經(jīng)濟(jì)職能尤為突出,久而久之,由于其突出的經(jīng)濟(jì)職能,甚至形成了一條以提舉常平司為主導(dǎo)的“第二征調(diào)系統(tǒng)”(2)“第二征調(diào)系統(tǒng)”由包偉民老師在《宋代地方財(cái)政史研究》(中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011年版)中提出,指區(qū)分于“主要由路分轉(zhuǎn)運(yùn)司(漕司)與州縣守臣負(fù)責(zé)”的地方財(cái)政管理系統(tǒng),“由提點(diǎn)刑獄、提舉常平、提舉茶鹽諸司,及通判、縣丞等組成的、從路分到州縣的財(cái)物管理系統(tǒng)”。“第二征調(diào)系統(tǒng)”亦稱為“倉(cāng)憲倅丞征調(diào)系統(tǒng)”,“起源于北宋中期,至南宋最后形成”,“倉(cāng)憲倅丞征調(diào)系統(tǒng)不同于運(yùn)使守臣負(fù)責(zé)的財(cái)政系統(tǒng)之處,正在于它不直接負(fù)責(zé)地方的日常經(jīng)費(fèi)開支,相對(duì)獨(dú)立于地方財(cái)政系統(tǒng),也就是說,它不具贍下供上的雙重性,而只負(fù)單一的供上之責(zé),因此效率較高”。,成為了中央重要的財(cái)政來源。這也是提舉常平司于南宋雖屢遭廢棄,最后又不得不重置的重要原因之一。