地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的法治邏輯及展開路徑

伊士國

(河北大學(xué) 法學(xué)院,河北 保定 071002)

黨的二十大報(bào)告中指出:“支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán),健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度,維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威?！盵1]但與過去地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督有所不同的是,由于“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”[2],導(dǎo)致地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨著一些新的課題和挑戰(zhàn)[3],亟須我們從理論上予以回應(yīng)和解決。基于此,本文對(duì)地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的問題進(jìn)行探討,分析其內(nèi)在法治邏輯及展開路徑,以為各級(jí)人大及其常委會(huì)開展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督提供參考借鑒。

一、地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的法治邏輯

法治的核心命題在于監(jiān)督和控制公權(quán)力,“在法律統(tǒng)治的地方,權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙,這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事”[4]。因而,無論是地方監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)所有公職人員進(jìn)行的監(jiān)察,還是地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,都是圍繞法治的核心命題即監(jiān)督和控制公權(quán)力展開的,都是法治系統(tǒng)工程不可缺失的部分。概言之,“用權(quán)者受監(jiān)督”與“對(duì)監(jiān)督者再監(jiān)督”都是法治的內(nèi)在邏輯和必然要求。所以,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)具有深刻的法治邏輯。

(一)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯要求

地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國的憲制安排,是《中華人民共和國憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)確立的人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯要求。根據(jù)我國《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定,人民代表大會(huì)制度在三重意義上使用,具有三重定位和使命,但其無一例外地都內(nèi)在地包含了地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的邏輯要求。

首先,人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度,是“我國國家機(jī)構(gòu)得以建立健全和國家政治生活得以全面開展的基礎(chǔ),是其他政治制度的核心”。[5]208因而,國家監(jiān)察體制改革必須要在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)進(jìn)行,不能違背人民代表大會(huì)制度的普遍原理和基本要求。由此導(dǎo)致國家監(jiān)察體制改革衍生的監(jiān)察制度與立法制度、行政制度、司法制度等具體政治制度都要以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ),都要由人民代表大會(huì)制度決定或支配,都要直接或間接地受人民代表大會(huì)制度的調(diào)整和規(guī)范。同理,國家監(jiān)察體制改革衍生的監(jiān)察機(jī)關(guān)也要與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣,都要由同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督,而不能“另起爐灶”、自成體系。正如有學(xué)者指出:“監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生,對(duì)人大負(fù)責(zé),接受人大監(jiān)督,這是把黨的監(jiān)督和人民的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合在一起的重要方式?！盵6]因而,由人民代表大會(huì)制度的根本政治制度屬性所決定,地方人大及其常委會(huì)必然要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

其次,人民代表大會(huì)制度是我國的政權(quán)組織形式,決定了我國國家機(jī)關(guān)的設(shè)置及其相互關(guān)系。由于政權(quán)組織形式是指擁有國家主權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)組織形式,因而,不同國家的政權(quán)組織形式不同,不同國家的國家機(jī)關(guān)設(shè)置及其相互關(guān)系便會(huì)有所差異甚至存有根本不同。由我國人民民主專政的國體所決定,我國的政權(quán)組織形式是中國特色的人民代表大會(huì)制度,其根本不同于資本主義國家的總統(tǒng)制、議會(huì)共和制、半總統(tǒng)半議會(huì)制、委員會(huì)制等政權(quán)組織形式,這就決定了我國國家機(jī)關(guān)的設(shè)置及其相互關(guān)系與資本主義國家存在根本不同。例如,盡管資本主義國家政權(quán)組織形式有所不同,國家機(jī)關(guān)設(shè)置及其相互關(guān)系有所差異,但其均以三權(quán)鼎立為國家機(jī)構(gòu)組織和活動(dòng)原則,因而,資本主義國家均設(shè)置了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān),且三者之間存在相互制約、相互制衡的關(guān)系。而我國依據(jù)人民代表大會(huì)制度設(shè)置了國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),但由民主集中制這一國家機(jī)構(gòu)組織和活動(dòng)原則所決定,它們之間并不存在相互制約、相互制衡的關(guān)系,而是在國家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間存在產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。因而,作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)之間自然存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,且這種監(jiān)督關(guān)系是一種單向監(jiān)督關(guān)系,而不是相互監(jiān)督關(guān)系,即只能由地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān),而不能反之。

再次,人民代表大會(huì)制度是我國的代議制度,是人民主權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)途徑。盡管人民主權(quán)意味著人民直接當(dāng)家作主,但受近現(xiàn)代民族國家“幅員遼闊”和“人口眾多”影響,人民當(dāng)家作主主要是通過間接民主制即代議制度實(shí)現(xiàn)的。我國人民代表大會(huì)制度就是中國特色的代議制度,其既不同于資本主義國家的代議制度,也不完全同于其他社會(huì)主義國家的代議制度,其有兩個(gè)鮮明特色:一是作為我國代議機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)代表人民掌握國家的一切權(quán)力,而資本主義國家的代議機(jī)關(guān)掌握的主要是國家立法權(quán),所以作為我國代議機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)被定位為國家權(quán)力機(jī)關(guān),而資本主義國家的代議機(jī)關(guān)一般被定位為國家立法機(jī)關(guān),這就決定了兩者與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系不同。在此需要說明的是,也有少數(shù)資本主義國家的代議機(jī)關(guān)被定位為國家權(quán)力機(jī)關(guān),但從其實(shí)際地位和掌握的權(quán)力來看,其實(shí)際上仍為國家立法機(jī)關(guān),與我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)不可同日而語。之所以會(huì)如此,主要的立論依據(jù)是“政治美稱說”?！按苏f認(rèn)為,‘所謂最高機(jī)關(guān),是作為政治代表者的國會(huì)所得到的美稱,不應(yīng)該是法律上的嚴(yán)格的解釋’?！盵7]二是作為我國代議機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān),而資本主義國家的代議機(jī)關(guān)一般不選舉產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān),只有少數(shù)資本主義國家代議機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)。這是因?yàn)?作為我國代議機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)“代表人民行使對(duì)國家的統(tǒng)治權(quán),由它來產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān),它是其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的直接來源?！瓏?yán)格地說,其他國家機(jī)關(guān)不是執(zhí)掌國家權(quán)力,而只是執(zhí)行國家權(quán)力?！盵8]27-28基于此,作為我國代議機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)既代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力,又代表人民授權(quán)給其他國家機(jī)關(guān),還代表人民對(duì)其他國家機(jī)關(guān)予以監(jiān)督。這就決定了地方人大及其常委會(huì)既代表人民授權(quán)給地方監(jiān)察機(jī)關(guān),也代表人民對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,以避免其違背人民授權(quán)的目的。

(二)強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的必然要求

孟德斯鳩曾云:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[9]因而,必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,特別是應(yīng)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行法治化,將權(quán)力納入法治化軌道,以法治的權(quán)力制約和監(jiān)督制度設(shè)計(jì)來消除權(quán)力運(yùn)用的任性空間。但由中外不同國體和政權(quán)組織形式所決定,中外的權(quán)力制約和監(jiān)督制度差異較大,比如,資本主義國家偏重“以權(quán)力制約權(quán)力”,建立了權(quán)力分立與制衡制度,而我國偏重“以權(quán)利制約權(quán)力”,建立了權(quán)力監(jiān)督制度。具體言之,受近代分權(quán)學(xué)說影響,資本主義國家普遍通過憲法和法律確立了“三權(quán)鼎立”權(quán)力制約和監(jiān)督制度,其核心內(nèi)容是將國家權(quán)力平等分為“三權(quán)”即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),分別由代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使,并使其相互制約、相互制衡,以避免任一權(quán)力的濫用。這就意味著資本主義國家代議機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督,主要是基于分權(quán)與制衡制度的設(shè)計(jì)。正如有學(xué)者指出:“在西方議會(huì)制度下,議會(huì)和議員擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)力,但是,在分權(quán)學(xué)說和制衡原則下,議會(huì)和議員同樣也被其他權(quán)力組織所監(jiān)督。因此,從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看,議會(huì)的監(jiān)督權(quán)是合理分權(quán)下的監(jiān)督權(quán),是為了維護(hù)與行政權(quán)、司法權(quán)的平衡地位而行使的職權(quán),議會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使并不能改變這一權(quán)力關(guān)系,從而使議會(huì)處于高于其他機(jī)關(guān)的地位?！盵10]36-37

而我國受馬列主義監(jiān)督思想影響,建立了權(quán)力監(jiān)督制度,其核心內(nèi)容包括:一是人民選舉產(chǎn)生作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及其常委會(huì),并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,且隨時(shí)可以罷免自己選舉的代表。正如馬克思指出:“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員對(duì)選民負(fù)責(zé),隨時(shí)可以罷免?！盵11]二是由作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān),并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。這里的監(jiān)督不僅是基于人大及其常委會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)之間的產(chǎn)生與被產(chǎn)生、授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的,還是基于人大及其常委會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的。正如有學(xué)者指出:“為了避免權(quán)力的過分集中,在保證權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國家最高權(quán)力的前提下,進(jìn)行職權(quán)分工,……以利于國家各項(xiàng)權(quán)力的有效運(yùn)行?！盵10]119但這種基于分權(quán)而產(chǎn)生的人大及其常委會(huì)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與資本主義國家基于分權(quán)而產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在根本不同,其本質(zhì)上還是作為授權(quán)者的人大及其常委會(huì)代表人民對(duì)作為被授權(quán)者的其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督。三是我國《憲法》賦予公民廣泛的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán),可以對(duì)所有國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。由此觀之,人大及其常委會(huì)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督是我國對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要制度設(shè)計(jì),且是最重要的制度設(shè)計(jì),因?yàn)椤白杂X接受人大監(jiān)督,就是接受人民的監(jiān)督;維護(hù)人大監(jiān)督的權(quán)威性,就是維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位”[12]。那么,監(jiān)察機(jī)關(guān)作為我國《憲法》設(shè)定的新型國家機(jī)關(guān),為了強(qiáng)化對(duì)其運(yùn)用監(jiān)察權(quán)的制約和監(jiān)督,必須要由人大及其常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。正如習(xí)近平總書記指出:“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求,就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！盵13]同理,由地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān),也是為了強(qiáng)化對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)察權(quán)的制約和監(jiān)督?？梢哉f,“用地方人大權(quán)力制約監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力,從而達(dá)到平衡或者說達(dá)到防止監(jiān)察委員會(huì)濫用權(quán)力的效果,是地方人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的核心要義之所在”[14]。

(三)對(duì)監(jiān)督者再監(jiān)督的題中之義

以健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的法治監(jiān)督體系為目標(biāo)導(dǎo)向,我們不斷深化國家監(jiān)察體制改革,通過整合機(jī)構(gòu)、完善職能、創(chuàng)新制度等途徑,一方面將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、檢察院反貪反瀆機(jī)構(gòu)整合為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)即監(jiān)察機(jī)關(guān),另一方面將監(jiān)督對(duì)象從黨員、干部、國家機(jī)關(guān)工作人員拓展到所有行使公權(quán)力的公職人員,實(shí)現(xiàn)了國家監(jiān)察的全面覆蓋,有效消除了權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。這就改變了過去多元主體反腐的格局,形成了集各種反腐資源和力量于一身的監(jiān)察機(jī)關(guān)“一家獨(dú)大”的反腐格局,也形成了監(jiān)察權(quán)實(shí)際上“優(yōu)位”于立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等其他國家權(quán)力的權(quán)力資源配置格局,由此便產(chǎn)生了另外一個(gè)問題,即誰來監(jiān)督作為監(jiān)督者的監(jiān)察機(jī)關(guān)? 這一問題解決得如何,不僅關(guān)系到國家監(jiān)察體制改革的成敗,也關(guān)系到我國的法治監(jiān)督體系能否形成監(jiān)督閉環(huán)。正如有學(xué)者指出:“誰來監(jiān)督監(jiān)察委,是伴隨監(jiān)察體制改革而來的一個(gè)重要議題?！盵15]304基于此,我國國家監(jiān)察體制改革堅(jiān)持“授權(quán)”與“監(jiān)督”的有機(jī)統(tǒng)一,既依法“授權(quán)”給監(jiān)察機(jī)關(guān),又依法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行“監(jiān)督”,即通過我國《憲法》《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)等構(gòu)建了比較完善的對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督體系,主要包括人大及其常委會(huì)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等,以防范監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)察權(quán)。

其中,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督在整個(gè)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督體系中具有至關(guān)重要的地位和作用,具體言之:一方面,由地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)符合國際慣例,世界上很多國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)都要接受本國代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督,其目的就是以民意機(jī)關(guān)監(jiān)督和控制監(jiān)察機(jī)關(guān),對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行再監(jiān)督,避免監(jiān)督者權(quán)力的“失序”。且代議機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),即“代議制議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府”[16]。另一方面,由地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)具有自身優(yōu)勢(shì)和特色,是其他監(jiān)督形式不可比擬和替代的。一是地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)具有民主性優(yōu)勢(shì)和特色。由于人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)直接來源于人民授權(quán),是人民當(dāng)家作主權(quán)利直接轉(zhuǎn)化過來的一種國家權(quán)力,因而,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是直接代表人民對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)進(jìn)行的監(jiān)督,本質(zhì)上屬于主權(quán)對(duì)治權(quán)的一種監(jiān)督,具有鮮明的民主性優(yōu)勢(shì)和特色,既不同于非國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,也不同于一般的國家機(jī)關(guān)對(duì)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,有利于從根本上防范和杜絕地方監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)察權(quán)。二是地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)具有全局性優(yōu)勢(shì)和特色。由于人大及其常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)決策事關(guān)國家或地方全局性的問題,人大及其常委會(huì)監(jiān)督主要從制度上保障事關(guān)國家或地方全局性問題的解決,因而,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,主要是就地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)和履行監(jiān)察職責(zé)的整體狀況進(jìn)行全局性監(jiān)督,而不是對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行微觀性監(jiān)督,這就不同于同級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)進(jìn)行的微觀性監(jiān)督,有利于從全局發(fā)現(xiàn)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作存在的問題,也有利于從全局解決地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作存在的問題。三是地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)具有權(quán)威性優(yōu)勢(shì)和特色。由人大及其常委會(huì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位所決定,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是代表國家和人民的監(jiān)督,是最高層次的監(jiān)督,是具有最高法律效力的監(jiān)督,能夠引發(fā)罷免地方監(jiān)察機(jī)關(guān)組成人員等法律效果,比其他監(jiān)督形式更具權(quán)威性,監(jiān)督效果更能得到保障。綜上,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督在對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督體系中占據(jù)極其重要的地位和作用,具有其他監(jiān)督形式未有的優(yōu)勢(shì)和特色。

二、地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察關(guān)系之辨析

“在監(jiān)察委員會(huì)與人大的關(guān)系上,即為監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生,對(duì)人大負(fù)責(zé),受人大監(jiān)督。然而,我們所設(shè)計(jì)的監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是全覆蓋的,即人大也在監(jiān)察對(duì)象之列。這就產(chǎn)生了‘監(jiān)察全覆蓋’與‘監(jiān)察委員會(huì)受人大監(jiān)督’的邏輯關(guān)系難題。”[15]20因而,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察都是我國法治監(jiān)督體系的重要組成部分,但兩者是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督,具有不同的制度設(shè)計(jì)和功能定位。只有首先弄清這兩者關(guān)系,我們才能既發(fā)揮這兩種監(jiān)督各自的優(yōu)勢(shì)和功能,又能實(shí)現(xiàn)地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的目的。總結(jié)起來,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的關(guān)系可以界定為“異中有同”和“相得益彰”。

(一)兩者“異中有同”

按照我國法治監(jiān)督體系之設(shè)計(jì),地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察是兩種不同類型的監(jiān)督,存有諸多不同,但由于地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察同屬我國法治監(jiān)督體系的重要構(gòu)成要素,兩者又存在一致性,具體言之。

首先,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察存有根本不同。地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察是我國憲法體制下兩種不同類型的監(jiān)督,有不同的制度設(shè)計(jì)和功能定位,因而,兩者存有根本不同。一是兩者性質(zhì)不同。如上所述,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn),具有民主性、全局性、權(quán)威性等優(yōu)勢(shì)和特色,而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)的監(jiān)督,具有政治性、集中統(tǒng)一性、權(quán)威高效性等優(yōu)勢(shì)和特色,因而,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督,兩者既不能簡(jiǎn)單等同,也不能相互代替。二是兩者監(jiān)督對(duì)象不同。地方人大及其常委會(huì)作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),其監(jiān)督對(duì)象是國家機(jī)關(guān),即同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。這里需要說明的是,盡管地方人大及其常委會(huì)也可以對(duì)上述國家機(jī)關(guān)的組成人員進(jìn)行監(jiān)督,但其本質(zhì)上還是監(jiān)督上述國家機(jī)關(guān)的工作,其可以根據(jù)對(duì)上述國家機(jī)關(guān)工作監(jiān)督的結(jié)果對(duì)被監(jiān)督國家機(jī)關(guān)組成人員作出相應(yīng)的決定,而不是監(jiān)督上述國家機(jī)關(guān)的組成人員是否依法履職。而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的對(duì)象是“人”,即本轄區(qū)內(nèi)所有行使公權(quán)力的公職人員,包括上述國家機(jī)關(guān)組成人員,而不能對(duì)其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。正如有學(xué)者指出:“監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán),只針對(duì)各種行使公權(quán)力的公職人員。對(duì)于公職人員所在的黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,仍然要依靠黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)所建立的監(jiān)督機(jī)制?！盵17]三是兩者監(jiān)督內(nèi)容不同?！叭嗣翊泶髸?huì)的監(jiān)督從本質(zhì)上來說都是法律監(jiān)督。人民代表大會(huì)監(jiān)督的根本特點(diǎn)就在于它全面監(jiān)督國家法律的實(shí)施?！盵8]365因而,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容就是法律監(jiān)督,就是對(duì)同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的內(nèi)容是對(duì)本轄區(qū)內(nèi)公職人員是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。四是兩者監(jiān)督方式不同。地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的形式主要包括聽取和審議工作報(bào)告及專項(xiàng)工作報(bào)告,審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況,執(zhí)法檢查,規(guī)范性文件備案審查,詢問和質(zhì)詢,特定問題調(diào)查,審議和決定罷免案、撤職案等。而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的形式主要包括教育和檢查。其中,教育方式較為多樣,主要是采用各種方法和手段進(jìn)行廉政教育,如談話、開會(huì)等;檢查方式主要包括聽取工作匯報(bào)、列席會(huì)議、查閱和審查文件等[18]。五是兩者監(jiān)督后果不同。“從人大法律監(jiān)督的方式看,它具有間接性的特點(diǎn)。”[8]367這就決定了地方人大及其常委會(huì)在監(jiān)督同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)時(shí),主要是通過間接手段來達(dá)到監(jiān)督目的,即使發(fā)現(xiàn)了違法問題,一般也是督促他們自己糾正違法問題,而不是直接去處理、糾正違法問題。而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察具有直接性的特點(diǎn),一旦發(fā)現(xiàn)公職人員有職務(wù)違法或職務(wù)犯罪情況,便可以直接作出相應(yīng)處置決定。

其次,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察存有一致性。地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察同屬我國法治監(jiān)督體系,都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行,也存有一致性。一是兩者監(jiān)督目標(biāo)一致?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》指出:“加強(qiáng)黨對(duì)法治監(jiān)督工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),把法治監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容,保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使,保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障。”[19]這就明確了我國法治監(jiān)督體系的目標(biāo)追求。而地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察作為我國法治監(jiān)督體系的重要組成部分,盡管有各自的監(jiān)督使命和監(jiān)督制度設(shè)計(jì),但都要以上述我國法治監(jiān)督體系目標(biāo)追求為最終歸宿。二是兩者價(jià)值取向一致?！叭嗣裨谡侮P(guān)系和政治社會(huì)中享有至高無上的權(quán)力,人民是社會(huì)公共權(quán)力的來源、依據(jù)和最終歸宿;一定歷史階段存在的政治國家只不過是人民權(quán)力的表現(xiàn)和規(guī)定,因而其應(yīng)服從人民權(quán)力?！盵5]143無論是地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督,還是地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察,都是人民權(quán)力的表現(xiàn)和規(guī)定,都應(yīng)服從人民權(quán)力,因而,兩者都應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向,堅(jiān)持監(jiān)督為了人民、監(jiān)督依靠人民,并堅(jiān)持把人民利益作為監(jiān)督工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。三是兩者監(jiān)督客體一致。盡管地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象是國家機(jī)關(guān),地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的對(duì)象是公職人員,但兩者監(jiān)督對(duì)象指向的客體具有一致性即兩者監(jiān)督的客體都是公權(quán)力,不同的是地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的是國家機(jī)關(guān)是否依法行使公權(quán)力,地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的是公職人員是否依法行使公權(quán)力,因而,兩者監(jiān)督的目的都是確保公權(quán)力依法得到正確行使,避免公權(quán)力的濫用和腐敗。

(二)兩者“相得益彰”

地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察作為我國法治監(jiān)督體系的兩種不同的監(jiān)督形式,并不是孤立存在、各自運(yùn)行的,而是有機(jī)聯(lián)系、相得益彰的。

首先,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察相輔相成、功能互補(bǔ)。如上所述,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象是地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),以確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。但地方人大及其常委會(huì)并不能對(duì)地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的一般工作人員進(jìn)行監(jiān)督,不能確保其依法行使職權(quán)、正確履行職責(zé)。而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的對(duì)象是公職人員,其有權(quán)對(duì)屬于公職人員的地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的一般工作人員進(jìn)行監(jiān)察,對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,確保其依法行使職權(quán)、正確履行職責(zé)。然而,地方監(jiān)察機(jī)關(guān)并不能對(duì)地方行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察,不能對(duì)上述國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行全局性監(jiān)察,不能從制度上解決全局性問題,這就需要依賴于地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督。綜上,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察相輔相成、功能互補(bǔ),有利于形成法治監(jiān)督合力,發(fā)揮整體監(jiān)督效能。

其次,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察可以相互彌補(bǔ)各自監(jiān)督的不足。按照我國憲法體制設(shè)計(jì),地方人大及其常委會(huì)作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),有權(quán)對(duì)同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,而同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)卻不能對(duì)地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督,這樣就導(dǎo)致在橫向監(jiān)督體系中缺失同級(jí)其他地方國家機(jī)關(guān)對(duì)地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督,留下了一定的監(jiān)督“漏洞”。“實(shí)際上,在共和政體中,議會(huì)濫用權(quán)力的可能性更大,立法機(jī)關(guān)到處擴(kuò)張其活動(dòng)范圍,將所有權(quán)力卷入其激烈的旋渦中?！盵20]同樣,地方人大及其常委會(huì)也有濫用權(quán)力的可能,也需要強(qiáng)化對(duì)其監(jiān)督和制約。但在同級(jí)其他地方國家機(jī)關(guān)對(duì)地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督不可能的情況下,由地方監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)地方人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)的公職人員以及履行地方人大職責(zé)的地方人大代表進(jìn)行監(jiān)察,可以“間接”對(duì)地方人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督,可以在某種程度上彌補(bǔ)這一監(jiān)督“漏洞”。而地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督可以有效彌補(bǔ)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)“自我監(jiān)督”的不足。按照國家監(jiān)察體制改革的方案設(shè)計(jì),地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的公職人員由其自身進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督,這雖然符合監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)定位,但難免存在“自我監(jiān)督”的弊端。正如有學(xué)者指出:“自我監(jiān)督的公開性和中立性很有限,自然會(huì)帶來公信力的問題,因此單純依靠自我監(jiān)督則監(jiān)督效果很難達(dá)到立法者初衷。”[21]這就需要引入外部監(jiān)督,以與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督形成監(jiān)督合力和監(jiān)督閉環(huán),加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的再監(jiān)督。而在外部監(jiān)督中,地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督最為重要,其作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,既是國家機(jī)關(guān)或國家權(quán)力的監(jiān)督,可以避免民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等非國家機(jī)關(guān)或非國家權(quán)力監(jiān)督的不足;也是全局性監(jiān)督,可以避免司法監(jiān)督微觀性監(jiān)督的不足;還是異體監(jiān)督,可以避免上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督等同體監(jiān)督之不足。

三、地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的展開路徑

地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)具有深刻而嚴(yán)密的法治邏輯,問題的關(guān)鍵在于地方監(jiān)察機(jī)關(guān)本身就作為監(jiān)督者存在,且承擔(dān)著開展廉政建設(shè)和反腐敗工作的重任,因而,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)需要正確認(rèn)識(shí)和處理好地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的關(guān)系,既要保證地方監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效開展反腐敗工作,又要保證地方人大及其常委會(huì)有效對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,避免出現(xiàn)“燈下黑”。而要實(shí)現(xiàn)上述雙重目標(biāo),就需要地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”[22]。

(一)地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“正確監(jiān)督”

“實(shí)行正確監(jiān)督,就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),自覺地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行監(jiān)督職責(zé);要正確處理好人大監(jiān)督與支持‘一府一委兩院’依法行使職權(quán)的關(guān)系,把監(jiān)督與支持結(jié)合起來。”[23]因而,地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“正確監(jiān)督”,就應(yīng)從以下兩方面著手:

首先,地方人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持地方黨委的領(lǐng)導(dǎo),自覺地在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行監(jiān)督職責(zé)?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是人大監(jiān)督工作必須始終不渝遵循的最重大的政治原則,也是做好人大監(jiān)督工作最根本的政治保證?！盵24]因而,地方人大及其常委會(huì)在對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督過程中,必須正確把握地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的特點(diǎn),發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì),自覺地接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo),保證黨的路線方針政策和決策部署在地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。其中,關(guān)鍵是地方人大及其常委會(huì)要自覺地在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行監(jiān)督職責(zé),對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“正確監(jiān)督”。這里的“正確監(jiān)督”,從正確把握地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的特點(diǎn)、發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)角度而言,主要包括以下幾點(diǎn):一是地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展全局性監(jiān)督,而不能開展微觀性監(jiān)督。地方人大及其常委會(huì)作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),主要是對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行全局性監(jiān)督,對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行整體性評(píng)價(jià),而不能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)如何處理具體事務(wù)進(jìn)行微觀性監(jiān)督。否則,就會(huì)妨礙地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。二是地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“類案監(jiān)督”,而不能開展“個(gè)案監(jiān)督”。“個(gè)案監(jiān)督”是20世紀(jì)八九十年代地方人大及其常委會(huì)在對(duì)地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)探索的一種監(jiān)督形式,其優(yōu)勢(shì)在于可以對(duì)地方司法機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行直接監(jiān)督,避免冤假錯(cuò)案出現(xiàn);其缺陷在于容易妨礙地方司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán),且“司法活動(dòng)是一項(xiàng)專業(yè)性、理論性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作,需要對(duì)案件有全面了解,只有具備良好法律知識(shí)的人才能勝任。人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、人大代表和工作人員很少法律專業(yè)人員,由于對(duì)斷定案件知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的不足,‘個(gè)案監(jiān)督’會(huì)造成新的司法不公正”[8]403-404。所以,綜合而言,“個(gè)案監(jiān)督”弊大于利,不宜作為地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的形式。比較穩(wěn)妥的是,地方人大及其常委會(huì)可以對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“類案監(jiān)督”?！耙?yàn)椤惏副O(jiān)督’既汲取了‘個(gè)案監(jiān)督’的優(yōu)點(diǎn),又避免了‘個(gè)案監(jiān)督’的缺點(diǎn)?！惏副O(jiān)督’并不對(duì)監(jiān)察委員會(huì)辦理的具體個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督,而是通過對(duì)監(jiān)察委員會(huì)辦理的類似案件的梳理,對(duì)其背后的監(jiān)察工作進(jìn)行監(jiān)督,通過發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)在監(jiān)察工作中存在的共性問題,提出整體性解決方案,從根本上解決類似問題?！盵3]三是地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“事后監(jiān)督”,而不能開展“事中監(jiān)督”。地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督具有“事后性”特點(diǎn),一般只能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)完成的工作進(jìn)行“事后監(jiān)督”,而不能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案、調(diào)查和處置過程進(jìn)行“事中監(jiān)督”,以避免干涉地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦案和獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。

其次,要正確處理好地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督與支持地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系,把監(jiān)督與支持結(jié)合起來。“寓支持于監(jiān)督之中”是我國人大監(jiān)督的一大特色,這主要緣于我國不同國家機(jī)關(guān)之間的分工合作關(guān)系。在我國人民代表大會(huì)制度的政權(quán)組織形式下,盡管我國在國家權(quán)力機(jī)關(guān)之下設(shè)置了行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),并分別賦予了它們相應(yīng)職權(quán),但它們相互之間是在總體目標(biāo)和根本利益一致前提下的各司其職、分工合作關(guān)系,而不是相互掣肘更不是對(duì)立沖突的關(guān)系。正如有學(xué)者指出:“此般國家機(jī)關(guān)間憲法關(guān)系的設(shè)計(jì),一是基于專業(yè)化分工的考量,從而配置給不同國家機(jī)關(guān)以相應(yīng)的職權(quán);二是借由互相之間的制衡,以期達(dá)致防止權(quán)力濫用之目的?！盵15]89因而,人大及其常委會(huì)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,不是相互掣肘,更不是“唱對(duì)臺(tái)戲”,而是將監(jiān)督與支持結(jié)合起來,既有監(jiān)督,也有支持,并“寓支持于監(jiān)督之中”,通過監(jiān)督推動(dòng)其他國家機(jī)關(guān)工作的開展。對(duì)于地方人大及其常委會(huì)來說,其對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,不是為了掣肘地方監(jiān)察機(jī)關(guān),更不是為了監(jiān)督而監(jiān)督,其對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督本身就蘊(yùn)含著支持的內(nèi)容,并將監(jiān)督與支持有機(jī)結(jié)合起來。第一,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,可以有效彌補(bǔ)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)“自我監(jiān)督”之不足,有利于建設(shè)忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍;第二,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,可以發(fā)現(xiàn)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作存在的問題,并督促地方監(jiān)察機(jī)關(guān)解決這些問題,進(jìn)而推動(dòng)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)改進(jìn)工作;第三,地方監(jiān)察機(jī)關(guān)可以地方人大及其常委會(huì)為依靠,獲得強(qiáng)有力的支持,又可以把自身工作置于地方人大及其常委會(huì)的有效監(jiān)督之下,最大限度地避免失誤。綜上,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要目的之一就是支持地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),促進(jìn)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)提高依法履職的能力和水平,而不是要干涉或代替地方監(jiān)察機(jī)關(guān)處理具體事務(wù)。

(二)地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“有效監(jiān)督”

“實(shí)行有效監(jiān)督,就是要緊緊圍繞黨和國家工作大局,強(qiáng)化問題導(dǎo)向,完善監(jiān)督機(jī)制,推動(dòng)解決問題?！盵23]“有效監(jiān)督”是針對(duì)人大監(jiān)督過去存在的監(jiān)督乏力和監(jiān)督效果不佳等問題提出來的,其目的是提升人大監(jiān)督實(shí)效,實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督目的。因而,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)要開展“有效監(jiān)督”,通過突出監(jiān)督重點(diǎn)、完善監(jiān)督機(jī)制、豐富監(jiān)督舉措等,增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性、有效性,避免“制度空轉(zhuǎn)”問題出現(xiàn)。

首先,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化問題導(dǎo)向、突出監(jiān)督重點(diǎn)。地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督盡管具有全局性優(yōu)勢(shì)和特色,但并不意味著地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的所有工作都開展監(jiān)督,這樣既可能突破地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的邊界,妨礙地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),還可能“眉毛胡子一把抓”,難以取得監(jiān)督實(shí)效。因而,地方人大及其常委會(huì)應(yīng)以問題為導(dǎo)向,突出監(jiān)督重點(diǎn),通過選取一些重點(diǎn)問題,有針對(duì)性地對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督,以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。例如,根據(jù)《監(jiān)察法》第53條之規(guī)定,地方人大常委會(huì)可以有計(jì)劃地安排聽取和審議地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告,對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作開展專項(xiàng)監(jiān)督。那么,地方人大常委會(huì)應(yīng)針對(duì)哪些重點(diǎn)問題對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作開展專項(xiàng)監(jiān)督呢? 可以考慮借鑒《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)第9條之規(guī)定,根據(jù)下列途徑反映的問題確定:一是地方人大常委會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的同級(jí)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作存在的突出問題;二是地方人大代表對(duì)同級(jí)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題;三是地方人大常委會(huì)組成人員針對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作提出的比較集中的問題;四是地方人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的同級(jí)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作存在的突出問題;五是人民來信來訪集中反映的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作存在的問題;六是社會(huì)普遍關(guān)注的與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作有關(guān)的其他問題。此外,地方人大及其常委會(huì)通過其他監(jiān)督形式對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督時(shí),也要強(qiáng)化問題導(dǎo)向、突出監(jiān)督重點(diǎn),以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

其次,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制,推動(dòng)解決問題。地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“有效監(jiān)督”,就需要汲取過去地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式方法,特別是應(yīng)通過完善監(jiān)督體制,實(shí)現(xiàn)地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的制度化。詳言之,一要完善地方人大及其常委會(huì)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的溝通互動(dòng)機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)“有效監(jiān)督”的目標(biāo),同時(shí)“寓支持于監(jiān)督之中”,地方人大及其常委會(huì)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)溝通互動(dòng),并建立相應(yīng)的溝通互動(dòng)機(jī)制,包括正式監(jiān)督程序啟動(dòng)前的溝通互動(dòng)環(huán)節(jié)、監(jiān)督過程中的溝通互動(dòng)環(huán)節(jié)、審議意見處理的溝通環(huán)節(jié)等,以增強(qiáng)兩者信息的傳遞和交換,加深兩者的理解和信任,保證監(jiān)督的效果。二要完善地方人大常委會(huì)的述職評(píng)議機(jī)制。從實(shí)踐來看,地方人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)地方行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)組成人員的述職評(píng)議活動(dòng)產(chǎn)生了積極成效,有效加強(qiáng)了地方人大常委會(huì)監(jiān)督效果。因而,可以考慮完善地方人大常委會(huì)的述職評(píng)議機(jī)制,將地方監(jiān)察機(jī)關(guān)組成人員也納入述職評(píng)議范圍,安排地方監(jiān)察機(jī)關(guān)組成人員每年在地方人大常委會(huì)會(huì)議上作述職報(bào)告,由地方人大常委會(huì)組成人員進(jìn)行評(píng)議,再由地方監(jiān)察機(jī)關(guān)述職人員根據(jù)評(píng)議意見對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行整改,以增強(qiáng)地方人大常委會(huì)監(jiān)督的深度、廣度和力度。在此需要說明的是,“由于監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查與案件有關(guān)的線索和證據(jù)的同時(shí),不可避免可能會(huì)知悉國家秘密、企業(yè)的商業(yè)秘密、被調(diào)查人或其他公民的個(gè)人隱私”[25],因而,地方人大常委會(huì)在對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)組成人員開展述職評(píng)議時(shí),應(yīng)做好相應(yīng)的保密工作,避免影響地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),辦理相關(guān)案件。三要完善地方人大常委會(huì)后續(xù)跟蹤監(jiān)督機(jī)制。為了保證地方人大常委會(huì)監(jiān)督成效,應(yīng)完善地方人大常委會(huì)后續(xù)跟蹤監(jiān)督機(jī)制,由地方人大常委會(huì)開展后續(xù)跟蹤監(jiān)督,如可以就地方監(jiān)察機(jī)關(guān)研究處理地方人大常委會(huì)審議意見情況聽取和審議地方監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告,必要時(shí)可以針對(duì)同一問題,在同一年內(nèi)統(tǒng)籌運(yùn)用多種監(jiān)督形式持續(xù)開展監(jiān)督,甚至可以在同一屆內(nèi)連續(xù)開展監(jiān)督,直至該問題切實(shí)得到解決。

(三)地方人大及其常委會(huì)要對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“依法監(jiān)督”

“實(shí)行依法監(jiān)督,就是要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行監(jiān)督?！盵23]堅(jiān)持“依法監(jiān)督”,既是全面依法治國的內(nèi)在要求,也是人大監(jiān)督必須遵循的一般原則。正如有學(xué)者指出:“從人民代表大會(huì)監(jiān)督的實(shí)際內(nèi)容看,它的最大特點(diǎn)在于它是一種全面的法律監(jiān)督。監(jiān)督的核心是保證國家法律的施行,其監(jiān)督行為也是嚴(yán)格按法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行的。”[8]365因而,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展“依法監(jiān)督”,就是要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行監(jiān)督。

首先,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)要遵循“依法監(jiān)督”原則。地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)遵循“依法監(jiān)督”原則主要包括兩方面內(nèi)容:一方面,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于法,是職權(quán)法定原則的產(chǎn)物。換言之,地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)必須依法取得,沒有明確的法定依據(jù),地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)就沒有其存在的合法性和合理性。因而,離開了我國《憲法》和相關(guān)法律的明確授權(quán),任何主體都不能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,否則,就會(huì)破壞地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。另一方面,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的權(quán)力受制于法。盡管地方人大及其常委會(huì)享有對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),但這一權(quán)力并不是無限的,而是有著法定的界限。地方人大及其常委會(huì)必須在法定的監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督范圍內(nèi),嚴(yán)格地按照法定權(quán)限并通過法定的程序來對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,否則,就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。

其次,地方人大及其常委會(huì)要嚴(yán)格依照法定權(quán)限對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)職權(quán)法定原理,無論是地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)還是地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)都源于我國《憲法》和相關(guān)法律的授權(quán),兩者都有法定的邊界,都必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)獨(dú)立行使,不能逾越各自的邊界。因而,地方人大及其常委會(huì)必須在我國《憲法》和相關(guān)法律所明確規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督。主要包括以下幾點(diǎn):一是地方人大及其常委會(huì)應(yīng)嚴(yán)格依法行使監(jiān)督權(quán),不能將自己的監(jiān)督權(quán)委托或轉(zhuǎn)讓給其他組織和個(gè)人。例如,無論是地方人大常委會(huì)主任會(huì)議還是地方人大監(jiān)察和司法委員會(huì)都不是合法的監(jiān)督主體,都不能代替地方人大及其常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)。二是地方人大及其常委會(huì)實(shí)行合議制,依法集體行使監(jiān)督職權(quán),集體討論問題,集體決定問題,而不能由個(gè)人或少數(shù)人作出決定。三是地方人大及其常委會(huì)只能依法對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,而不能對(duì)合署辦公的地方黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,也不能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的一般公職人員進(jìn)行監(jiān)督。四是地方人大及其常委會(huì)只能將地方監(jiān)察機(jī)關(guān)是否遵守法定的權(quán)限和程序等情況作為具體監(jiān)督內(nèi)容,即只能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督,而不能對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)日常工作進(jìn)行監(jiān)督。五是地方人大及其常委會(huì)應(yīng)運(yùn)用法定監(jiān)督形式對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督,包括人大常委會(huì)聽取和審議地方監(jiān)察機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查、進(jìn)行詢問或質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免案或撤職案的審議和決定等,但從實(shí)踐來看,地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí),運(yùn)用剛性監(jiān)督形式較少,影響了監(jiān)督效果?！耙淖兊胤饺舜蟊O(jiān)督‘柔性有余而剛性不足’的狀況,就必須根據(jù)前述將其作為以對(duì)‘權(quán)’監(jiān)督為中心的體系性定位,在充分發(fā)揮現(xiàn)有‘剛?cè)岵?jì)’的過程性監(jiān)督職能的同時(shí),重啟地方人大‘剛性’問責(zé)監(jiān)督職能,以保障再監(jiān)督的實(shí)效性?！盵26]

再次,地方人大及其常委會(huì)要嚴(yán)格依照法定程序?qū)Φ胤奖O(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。由于“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量”[27],因而,“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)案件過程中必須秉持法治意識(shí)、程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí)”[28],依照法定程序行使監(jiān)察權(quán)。對(duì)于地方人大及其常委會(huì)來說,其依法行使監(jiān)督權(quán),對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督,也需要嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行。正如有學(xué)者指出:“各級(jí)人大常委會(huì)運(yùn)用《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)督方式之時(shí),得適用《監(jiān)督法》規(guī)定的具體程序?！盵15]71具體而言,地方人大及其常委會(huì)要遵循程序法治原則要求,嚴(yán)格依照我國《憲法》《監(jiān)察法》《監(jiān)督法》等相關(guān)法律規(guī)定的程序?qū)Φ胤奖O(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督,以避免地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的“恣意”。在此需要說明的是,地方人大及其常委會(huì)可以在事后對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職是否遵守法定程序進(jìn)行監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定了地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職的法定程序,地方人大及其常委會(huì)可以在事后據(jù)此對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職是否遵守法定程序進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)語

“強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)出兩面性,它的構(gòu)建既為高效反腐目標(biāo)的完成提供了有力保障,其自身也隱藏著可能侵蝕其他公權(quán)力的法治風(fēng)險(xiǎn)?！盵26]因而,一方面,應(yīng)總結(jié)國家監(jiān)察體制改革的做法和經(jīng)驗(yàn),不斷推進(jìn)監(jiān)察工作法治化和規(guī)范化,保證監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),能夠集中統(tǒng)一、高效權(quán)威地開展反腐敗工作;另一方面,應(yīng)借鑒國內(nèi)外權(quán)力制約與監(jiān)督的有益做法,創(chuàng)新監(jiān)督形式,不斷健全我國法治監(jiān)督體系,不斷強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,避免國家監(jiān)察體制改革可能出現(xiàn)的法治風(fēng)險(xiǎn)。但在這一過程中,由于“受高壓反腐政策驅(qū)動(dòng)而構(gòu)造的監(jiān)察權(quán),在現(xiàn)行國家權(quán)力體系中表現(xiàn)得更為強(qiáng)勢(shì),由此導(dǎo)致立法、行政、司法、監(jiān)察新‘四權(quán)’配置模式天然存在著結(jié)構(gòu)性失衡”[26],因而,地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督還面臨著一些障礙和挑戰(zhàn)。這就需要進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革,在重新調(diào)整和平衡立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)“四權(quán)”配置模式的基礎(chǔ)上,不斷平衡地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的關(guān)系,通過地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”,實(shí)現(xiàn)地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的目標(biāo)。