村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地來自眉山市彭山區(qū)金燭村的探索與啟示

郭曉鳴 溫國強 鄭荏元

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)廣大農(nóng)民自身利益與農(nóng)村社會穩(wěn)定大局，四川省眉山市彭山區(qū)作為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，也是新一輪的宅基地制度改革試點區(qū)，積極探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式，著力打造具有可復(fù)制、可推廣價值的改革試點樣板。彭山區(qū)鳳鳴街道金燭村處于典型的城鄉(xiāng)接合地區(qū)，人口外流導(dǎo)致部分宅基地與集體建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)，集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱又制約了閑置資產(chǎn)的盤活利用?；诖?，金燭村將盤活閑置宅基地與壯大集體經(jīng)濟有機結(jié)合，通過有序盤活閑置宅基地為集體經(jīng)濟發(fā)展提供要素支撐，集體經(jīng)濟不斷壯大又為閑置宅基地的盤活提供載體依托，在“盤活”與“壯大”的雙向互促下，金燭村走出了一條村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地的創(chuàng)新路徑。

金燭村盤活

閑置宅基地的四個舉措

金燭村圍繞做好建制調(diào)整后半篇文章的工作重點，突出集體經(jīng)濟在盤活閑置宅基地中的主導(dǎo)作用，在如下四個方面進行了創(chuàng)新性探索。

尊重農(nóng)民意愿，凝聚盤活共識。切實尊重農(nóng)民在盤活閑置宅基地中的主體意愿，充分凝聚內(nèi)部共識。一是帶動農(nóng)民參與式體驗，消除盤活顧慮。宅基地改革是涉及利益最為復(fù)雜、推進過程矛盾最多的改革領(lǐng)域，也是農(nóng)民顧慮最大的領(lǐng)域。金燭村通過組織農(nóng)民外出學習考察，讓農(nóng)民親身體會到宅基地改革帶來的諸多利好，打消潛在顧慮。二是提供多元化服務(wù)，降低盤活阻力。建好線上微信公眾號與線下黨群服務(wù)中心兩個治理平臺，成立清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌管理閑置宅基地的盤活與后續(xù)運營，最大化地消解集體、農(nóng)民與業(yè)主在盤活閑置宅基地中的現(xiàn)實阻礙。三是發(fā)揮自治活力，凝聚盤活共識。以村集體為盤活主體，向上與多個部門溝通協(xié)調(diào)，確保項目資金落實到位，項目規(guī)劃不踩政策紅線。采用壩壩會形式，充分發(fā)揮農(nóng)民自治活力，推動形成閑置宅基地盤活利用的主人翁意識與集體行動意識。

先期改造提升，引入盤活主體。在達成盤活共識的基礎(chǔ)上，由村集體對閑置宅基地或農(nóng)房進行預(yù)先式的改造修繕，優(yōu)化使用功能，吸引、培育內(nèi)外部主體積極盤活村內(nèi)閑置宅基地和農(nóng)房。一是預(yù)前整治硬件設(shè)施。通過集中整治閑置宅基地，整合項目資金，統(tǒng)一進行道路、水電和農(nóng)房風貌整治。二是定制化裝修服務(wù)。村集體與外來業(yè)主達成合約后，由村集體按照商家的發(fā)展要求，提供一對一對接服務(wù)，定制化進行裝修，降低業(yè)主入駐成本。

創(chuàng)新使用機制，深化利益聯(lián)結(jié)。圍繞集體經(jīng)濟發(fā)展項目需求，嚴格規(guī)范閑置宅基地盤活流程，深化集體、農(nóng)民與業(yè)主的利益聯(lián)結(jié)機制，強化聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)機制。一是業(yè)主盤活閑置宅基地需要契合村莊發(fā)展需求。以村莊整體發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，有選擇地引入外來投資者盤活閑置宅基地進行休閑、民宿、餐飲等新業(yè)態(tài)的生產(chǎn)經(jīng)營，同時避免經(jīng)營同質(zhì)化，豐富項目業(yè)態(tài)種類。二是集體收益與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密掛鉤。以“村集體+運營公司+業(yè)主”的方式盤活閑置宅基地，村集體組織負責整合多方資金打造項目實施環(huán)境，同時組建平臺公司負責統(tǒng)籌運營管理，業(yè)主從事具體經(jīng)營活動。村集體既可以收取固定租金，也可以利用統(tǒng)一收銀系統(tǒng)提取一定比例營業(yè)額提成，實現(xiàn)業(yè)主低成本進入，輕資產(chǎn)發(fā)展，集體利益與產(chǎn)業(yè)升級緊密結(jié)合。三是統(tǒng)一服務(wù)標準。由村集體制定統(tǒng)一的服務(wù)標準，提供統(tǒng)一的旅游品牌以及產(chǎn)品營銷服務(wù)，協(xié)調(diào)村內(nèi)旅游產(chǎn)品定價，規(guī)范市場主體經(jīng)營行為，維持良好市場秩序。

聚焦集體發(fā)展，推動改革集成。推動宅基地制度改革與多項改革舉措聯(lián)動，發(fā)揮改革集成效應(yīng)。一是宅基地改革與深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革聯(lián)動。整合省級、區(qū)級在壯大集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)村振興獎補等多個項目資金，集中資金打造村集體的“萬家水碾”鄉(xiāng)村旅游項目，利用宅基地改革工作經(jīng)費建設(shè)農(nóng)耕文化體驗園以及修繕閑置農(nóng)房，實現(xiàn)閑置宅基地的合理盤活與有效配置。二是宅基地改革與完善鄉(xiāng)村治理體系聯(lián)動。充分發(fā)揮村集體的所有權(quán)主體地位，通過構(gòu)建一個組織章程、一套內(nèi)部特別法人治理機構(gòu)、一本股份額（股份）量化臺賬的“三個一”規(guī)范管理體系，以“農(nóng)戶自愿、集體登記、業(yè)主盤活”的議事流程，構(gòu)建自主參與的治理體系，將閑置宅基地和農(nóng)房作為壯大集體經(jīng)濟的儲備資源，實行集中統(tǒng)一管理與整治。三是宅基地改革與人居環(huán)境整治聯(lián)動。通過村集體為載體的治理平臺，開展房前屋后環(huán)境整治工作，依托集體經(jīng)濟項目，深化農(nóng)村廁所革命，建設(shè)旅游公共廁所，有效提升閑置宅基地的盤活價值。

金燭村盤活

閑置宅基地的四大成效

在持續(xù)的實踐探索中，金燭村不僅推動了閑置宅基地的價值實現(xiàn)，而且在農(nóng)民參與、集體經(jīng)濟發(fā)展以及營商環(huán)境優(yōu)化等方面取得了一系列擴展性成效。

閑置宅基地高效盤活。經(jīng)過對閑置宅基地的細致摸底，以及與集體經(jīng)濟項目的充分聯(lián)動，金燭村的閑置宅基地在村莊產(chǎn)業(yè)升級過程中得到了高效盤活，經(jīng)營效益初步顯現(xiàn)。一方面，閑置宅基地得到精準盤活。通過集體統(tǒng)一管理并且預(yù)先進行風貌整治，業(yè)主租賃閑置宅基地從事餐飲、住宿、休閑等經(jīng)營活動，有效盤活了閑置宅基地。截至2023年6月，金燭村通過租賃收回8戶閑置宅基地，4戶已經(jīng)得到項目落實，支付給相關(guān)農(nóng)戶租金共計33000元。同時，開展風貌整治，清理違建125處、改造農(nóng)房外立面6000平方米。另一方面，盤活閑置宅基地豐富鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)。將閑置宅基地與農(nóng)房用于民宿、餐飲、體驗等農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)，極大地豐富了鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)類型。截至2023年6月，使用閑置宅基地的項目涉及親子廚房、游樂設(shè)施、村歷史館等多種業(yè)態(tài)，累計營收110余萬元，接待游客5萬余人次。

農(nóng)民參與水平顯著提升。在參與式、體驗式的柔性引導(dǎo)下，農(nóng)民對盤活閑置宅基地的參與度逐漸提升。一是就業(yè)參與提升。村集體成立勞務(wù)公司，優(yōu)先聘用村民務(wù)工，解決閑置宅基地盤活后的勞動力需求問題，成功帶動本村農(nóng)民50人穩(wěn)定務(wù)工，臨時務(wù)工1000余人次，人均增收1000余元。二是經(jīng)營參與提升。整體打造下的閑置宅基地盤活項目初步顯現(xiàn)了輻射帶動作用，通過劃定自主創(chuàng)業(yè)點位，吸引了12戶本地農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)家樂、民宿、流動攤位等。三是靈活參與提升。農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展為金燭村帶來了龐大客流，對農(nóng)產(chǎn)品的需求也日益增加，為此村集體實行了農(nóng)產(chǎn)品銷售誠信承諾制度，協(xié)助農(nóng)民銷售自產(chǎn)的土雞蛋、水果、藕等農(nóng)產(chǎn)品。

集體經(jīng)濟組織不斷壯大。金燭村將盤活閑置宅基地作為壯大集體經(jīng)濟的重要途徑，集體經(jīng)濟實力不斷躍升。一是集體經(jīng)濟收益增長。2022年，集體經(jīng)濟收入從2020年的不到4萬元增加到45.9萬元，并且通過“固定租金+營業(yè)提成”的盈利方式，2023年前半年集體經(jīng)濟收取固定租金16.4萬元，提取營業(yè)額4萬元，整個集體經(jīng)濟項目累計營收大幅增至110余萬元。二是集體經(jīng)濟收益分配機制優(yōu)化。構(gòu)建了“442”集體收益分配機制，即項目收益的40%繼續(xù)投入壯大集體經(jīng)濟，40%用于農(nóng)民分紅或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，20%用于低收入群眾幫扶救助和村級公益事業(yè)。截至目前，已經(jīng)疏浚溝渠3.5千米，安裝路燈400盞，幫扶濟困12人次。

鄉(xiāng)村營商環(huán)境日益優(yōu)化。閑置宅基地的高效盤活推動了營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。一是管理機制規(guī)范化。金燭村為更好地管理與運營集體經(jīng)濟項目，制定了項目準入制度、商家收銀管理辦法、優(yōu)質(zhì)商家獎勵辦法；為最大化凝聚發(fā)展共識，通過“四議兩公開”程序，制定了“商家管理公約”。二是后續(xù)服務(wù)常態(tài)化。集體運營管理公司每月召開1次商家大會，研究解決日常經(jīng)營、策劃引流、延鏈配套等方面存在的問題，做好后續(xù)服務(wù)，強化發(fā)展信心。三是矛盾糾紛日益減少。隨著閑置宅基地被有序盤活，集體經(jīng)濟實力不斷壯大，金燭村的矛盾糾紛日益減少，為進一步招商引資提供了良好環(huán)境。全村信訪量、矛盾糾紛量從2020年以來逐年下降，分別從48件、61件降低到2022年的8件、22件。

金燭村集體經(jīng)濟主導(dǎo)

盤活閑置宅基地的四條經(jīng)驗

集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村宅基地的所有權(quán)主體，由村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地具有現(xiàn)實優(yōu)勢，金燭村的探索為宅基地制度改革提供了諸多創(chuàng)新經(jīng)驗與價值啟示。

保障農(nóng)民利益是村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地的基本底線。宅基地制度改革必須堅持紅線意識與底線思維，其中保障農(nóng)民利益不受損是重要的改革底線。金燭村盤活閑置宅基地的過程始終將集體利益與農(nóng)民利益放在首位，依托村集體構(gòu)建盤活協(xié)商機制，充分尊重農(nóng)民宅基地資格權(quán)權(quán)益，極大地降低了盤活過程中的不穩(wěn)定性和潛在風險。金燭村的經(jīng)驗表明，集體經(jīng)濟可以通過更加柔性的方式盤活閑置宅基地，在尊重農(nóng)民選擇的基礎(chǔ)上穩(wěn)健、持續(xù)地推進改革。

銜接產(chǎn)業(yè)需求是村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地的主要方向。單純依靠放活宅基地的使用權(quán)來吸引外來主體不僅很難與本土產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，而且外來主體經(jīng)營不穩(wěn)定也會導(dǎo)致市場風險相對較大。金燭村緊緊抓牢村莊整體產(chǎn)業(yè)升級這一關(guān)鍵需求，將盤活閑置宅基地作為發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的重要基礎(chǔ)支撐，按照集體預(yù)先改造閑置宅基地、盤活主體從事經(jīng)營活動的方式，保障盤活閑置宅基地與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級有效聯(lián)動。金燭村的經(jīng)驗表明，圍繞產(chǎn)業(yè)升級新需求，由村集體將閑置宅基地預(yù)先打造后，再交由盤活主體經(jīng)營開發(fā)，可以有效避免低效的閑置宅基地盤活困境，最大限度地優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)盤活閑置宅基地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的一體化推進。

構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制是村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地的關(guān)鍵保障。金燭村通過創(chuàng)新“集體經(jīng)濟全資自持、社會資本獨立經(jīng)營”的盤活模式，集體收取“固定租金+營業(yè)額”提成，農(nóng)民獲得分紅收入與就業(yè)崗位，既降低了社會資本進入的初始成本，又有效保障了集體與農(nóng)民收益。金燭村的經(jīng)驗表明，構(gòu)建長效利益聯(lián)結(jié)機制可以有效調(diào)動村莊內(nèi)外力量，激活各方協(xié)同發(fā)展的信心和熱情，更易形成“人人建設(shè)、人人共享”的鄉(xiāng)村發(fā)展格局。

集成多元改革是村集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地的重要依托。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革是一項系統(tǒng)工程，需要集成式改革提供發(fā)展動力。金燭村以深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革為發(fā)展契機，將盤活閑置宅基地作為壯大集體經(jīng)濟的重要途徑；以農(nóng)房風貌改造為主要方式，通過優(yōu)化人居環(huán)境為盤活利用閑置宅基地提供重要支撐；以基層治理創(chuàng)新為有效手段，高效化解盤活利用閑置宅基地過程中的各種矛盾。金燭村的經(jīng)驗表明，盡管集體主導(dǎo)盤活閑置宅基地有著多重制度優(yōu)勢，但仍然需要多項改革聯(lián)動協(xié)同才能綜合釋放改革紅利，使閑置資源變?yōu)閷氋F財富。

[本文為清華大學中國農(nóng)村研究院2023年重點研究課題“縣域城鄉(xiāng)融合問題研究——基于四川省的調(diào)查分析”（編號：CIRS2023-6）的階段性研究成果，作者郭曉鳴系四川省社會科學院研究員]