中國式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD政策的量化、評價與研判

作者簡介： 李玉濤，國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所政策管理室主任、研究員，經(jīng)濟學博士，主要從事綜合運輸與交通財政研究。E-mail：liyutao66@aliyun.com。

引用格式： 李玉濤.中國式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD政策的量化、評價與研判——《中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)報告（2023）》書評［J］.西南交通大學學報（社會科學版），2024，（2）：25-28.

習近平總書記在黨的二十大報告中對中國式現(xiàn)代化內(nèi)涵與特征的全面系統(tǒng)闡釋，成為指引我國現(xiàn)代化發(fā)展的重要理論基石。中國式現(xiàn)代化離不開城市高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。隨著城鎮(zhèn)化進程中人口和經(jīng)濟的快速增長以及公共政策措施的強力推動，城市軌道交通建設(shè)進入快速發(fā)展階段。面對城市耕地資源不斷銳減、自然生態(tài)超負荷運行、開發(fā)建設(shè)粗放低效益以及以城市交通擁堵為代表的“大城市病”等現(xiàn)實問題，推進中國城市現(xiàn)代化發(fā)展越來越需要選擇集約緊湊的城市空間發(fā)展模式，形成更為合理的城市土地利用方式。在此背景下，依托公共交通尤其是城市軌道交通引導城市發(fā)展的TOD模式成為地方政府實現(xiàn)城市經(jīng)營目標的關(guān)鍵路徑。

在實踐中，TOD綜合開發(fā)是一項復雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)行制度體系中面臨諸多政策堵點甚至空白，一些先行城市如早期的深圳、廣州、上海和近年來的成都、東莞等進行了不懈的政策探索。遺憾的是，現(xiàn)有研究缺乏系統(tǒng)性的梳理與總結(jié)。對于后發(fā)城市，如何開展TOD模式的政策準備、拓展與創(chuàng)新工作，仍亟需更為科學、全面、直觀的政策評價體系作為參考。在此背景下，西南交通大學公共管理學院李東坤、謝宇航、馮會會、何德文、雷斌、王永杰編著完成的《中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)報告（2023）——聚焦中國式現(xiàn)代化征程中的城軌發(fā)展之路》（后簡稱《報告》）的出版可謂恰逢其時。

《報告》充分結(jié)合TOD模式自身特點及其政策需求，從政策工具的視角出發(fā)構(gòu)建了中國城市軌道交通TOD政策體系，囊括“用地保障”“綜合開發(fā)”“理念規(guī)劃”“審批協(xié)調(diào)”“市場運用”等共計5大類12項二級指標。在此基礎(chǔ)上借助專家打分法和政策文本分析法對已開通運營城市軌道交通（主要為地鐵）的46個城市的TOD政策發(fā)展情況進行評估、排名與解讀，為我們?nèi)笆秸宫F(xiàn)了中國式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD發(fā)展的現(xiàn)狀、特征及趨勢，更為城市之間基于自身稟賦展開政策學習與政策優(yōu)化、進一步推動城市軌道交通TOD綜合開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的政策創(chuàng)新與實踐發(fā)展提供了重要參考。

《報告》發(fā)現(xiàn)，46個樣本城市的TOD政策指數(shù)分布并不均衡，成都市和東莞市的TOD政策指數(shù)遙遙領(lǐng)先，新興城市之間的TOD政策指數(shù)表現(xiàn)存在明顯分化。指數(shù)高低差異反映出不同城市政府在軌道交通TOD政策上的完備程度。在超大型一線城市中，廣州市、上海市的政策表現(xiàn)相對較好。作為經(jīng)濟發(fā)達、市場相對成熟的超大型城市，廣州市、上海市更為鼓勵引入市場主體及其多主體合作模式開展TOD實踐，同時在踐行TOD理念方面也更為精細化。反觀大多數(shù)二、三線城市在TOD政策出臺上仍處于觀望、探索、嘗試階段，推進態(tài)度相對比較慎重?！秷蟾妗愤€從“成網(wǎng)城市與未成網(wǎng)城市”“軌道交通線網(wǎng)運行時間”和“分項指標”等層面對46個樣本城市的TOD政策指數(shù)進行分類排名與深入解讀，以考察不同類型城市TOD政策的要點、經(jīng)驗與不足。

《報告》認為，中國城市軌道交通TOD政策呈現(xiàn)出“TOD發(fā)展理念得到更廣泛的認同”“TOD政策內(nèi)容不斷深化、差異性增強”“TOD模式與城市更新融合發(fā)展”等新趨勢。同時，中國城市軌道交通政策還存在明顯的擴散過程，經(jīng)歷了“以北京、上海、廣州、深圳等超大型一線城市引領(lǐng)的先行政策探索階段——以部分新興一線城市與二線城市驅(qū)動的城市軌道交通TOD政策擴散速度加快、質(zhì)量提高、多點擴散引領(lǐng)階段——從一線城市以及新一線、二線示范城市向周圍城市和其他新興城市、經(jīng)濟水平較低城市全面擴散階段”。在發(fā)展水平較高的地區(qū)向發(fā)展水平較低的地區(qū)擴散過程中，后發(fā)城市向先進城市主動學習吸收先進政策經(jīng)驗。

總體上看來，《報告》具有以下五方面特征：

第一，國際視野與中國實踐的有機結(jié)合。TOD意為以公共交通導向的城市開發(fā)，源于美國，大約在20世紀90年代末引入中國內(nèi)地。此后20余年，在各級政府政策支持下，TOD在我國迅速發(fā)展、演變，逐漸成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要工具?！秷蟾妗钒炎鳛椤安皝砥贰钡腡OD開發(fā)置于中國式現(xiàn)代化的新歷史方位中，通過城市軌道交通TOD政策指數(shù)，勾勒出我國地方城市如何利用各種政策工具助推軌道交通發(fā)展和土地利用綜合開發(fā)的整體圖景。在國際理念的本土化實踐方面，《報告》并未簡單的照搬復制，而是在扎實的研究工作基礎(chǔ)上進行了充分的消化再吸收，做到了洋為中用、中西融合?！秷蟾妗吠ㄆ环w現(xiàn)中國特色的指標設(shè)計和內(nèi)容編排，如對市場機制和民間資本的重視，契合了我國當前鼓勵民間資本的政策導向；再如TOD模式同我國城市更新政策的結(jié)合，大大拓展了其適用范圍，為城市空間優(yōu)化利用和集約化發(fā)展提供了新思路。

第二，軟硬結(jié)合的指標設(shè)計。以往反映我國TOD發(fā)展的報告文獻，基本上是從機動性和場所功能整合的層面上展開的，充分體現(xiàn)了交通與土地利用的一體化，這確實是巨大的進步。但是細思不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)報告局限在了物質(zhì)形態(tài)和物理空間上，體現(xiàn)的是一種絕對時空觀。此《報告》則注重物理空間與社會空間、工具理性與價值理性的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互轉(zhuǎn)化。如《報告》所言，在功能層面，TOD的核心是交通發(fā)展與土地利用的一體化。這就決定了TOD開發(fā)模式具有天然的跨部門、跨主體特征，進而對規(guī)劃的融合協(xié)同和市場激勵產(chǎn)生了明確的制度需求。換言之，注重挖掘功能問題背后的制度因素，把科學性問題轉(zhuǎn)化成政策設(shè)計，最終使得各指標在邏輯上相互支撐，構(gòu)成了《報告》的一大亮點。

第三，科學得當?shù)脑u估方法?！秷蟾妗返穆淠_點在公共政策，并非對TOD發(fā)展效果的一般性評估。實際上，城市軌道交通TOD政策涉及方方面面，各城市地理環(huán)境、人文條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等亦存在較大差異。如何制定出一套科學合理的城市軌道交通TOD政策評價框架體系，并在統(tǒng)一框架下借助合適的方法進行量化評估，并非易事。《報告》無論是指數(shù)指標體系的設(shè)計，還是比對結(jié)果的分析，都充分體現(xiàn)了政策自身的科學完備水平和發(fā)展效果之間的因果關(guān)系及反饋機制?！秷蟾妗分饕捎昧苏呶谋痉治龇ê蛯＜以u分法來對46個樣本城市的TOD政策文本進行量化評估。借助于規(guī)范的工具方法，使得《報告》脫離了定性的泛泛而談。從這個角度看，《報告》對我國TOD政策評估的科學化、規(guī)范化具有重要的推動作用和積極影響。

第四，多維度多視角的分析解讀?！秷蟾妗坊诳傮w情況、軌道交通是否成網(wǎng)、軌道交通線網(wǎng)運行時間幾個維度和分項指標的排名，進行深入的分析解讀，發(fā)現(xiàn)趨勢規(guī)律，挖掘政策價值。通過總體情況排名分析，《報告》清晰地展示出TOD政策在空間上的顯著集聚特征；通過對軌道交通是否成網(wǎng)和運營時間排名的解讀，《報告》指出了可開發(fā)用地、市場運作空間是決定TOD政策有效性的關(guān)鍵因素。這種多重視角揭示規(guī)律趨勢的方式豐富了我國城市軌道交通TOD政策的內(nèi)涵，可為軌道交通后發(fā)城市明確發(fā)展TOD的政策空間。

第五，深入透徹的案例分析。為了進一步展現(xiàn)特定區(qū)域城市軌道交通TOD政策發(fā)展的特點及其主要考量因素，《報告》依托中國城市軌道交通TOD政策指數(shù)框架與得分，立足經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高、土地資源緊缺、進入存量土地開發(fā)階段的粵港澳大灣區(qū)，選取了廣州市、深圳市、東莞市和佛山市為樣本進行深入探討，從中展現(xiàn)出這些城市在TOD模式與城市更新相結(jié)合方面的一些政策探索。案例分析把抽象的理念和枯燥的數(shù)據(jù)指標轉(zhuǎn)換到具體生動的案例故事中，有助于對政策目標、工具和效果之間關(guān)系形成情景化的認識。

截至 2022 年底，中國城市軌道交通運營里程（不含港澳臺）已突破 1 萬公里。隨著城市軌道交通在城市交通體系中的重要性日益凸顯，城市軌道交通 TOD 模式在城市現(xiàn)代化發(fā)展中的重要性亦將隨之增強。目前《報告》中樣本城市的 TOD 政策指數(shù)得分對各級政府總結(jié)城市軌道交通 TOD 的政策經(jīng)驗教訓、明確目標方向具有重要參考價值，并成為《中國城軌TOD指數(shù)報告》的重要組成部分，用于綜合評估城市軌道交通開通運營城市的TOD 未來發(fā)展?jié)摿Α?/p>

可以預見，《報告》及后續(xù)版本對中國式現(xiàn)代化征程中城市軌道交通TOD政策變遷和發(fā)展的持續(xù)觀察和解讀，必將得到行業(yè)內(nèi)人士的更廣泛關(guān)注。期待指數(shù)能夠發(fā)揮測量儀、風向標、指示器的作用，激勵引導地方政府更加重視利用軌道TOD政策推進城市高質(zhì)量發(fā)展。

（責任編輯：武麗霞）