加強規(guī)范農(nóng)村集體土地承包管理制度

李輔君

（威信縣農(nóng)村合作經(jīng)濟組織經(jīng)營管理站，云南 威信 657900）

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，2000年以來，農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理工作職責逐漸呈現(xiàn)不同階段的特點，特別是2007—2022年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展、2015—2021年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證以及2018—2021年農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展打下了基礎(chǔ)。我國在土地問題上經(jīng)過不斷探索，實現(xiàn)雙層經(jīng)營體制下以家庭承包經(jīng)營為主的模式，解決了廣大農(nóng)民的“吃飯”問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在得到巨大提升的同時，也暴露出因土地問題引發(fā)的一系列矛盾。在新形勢下，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織管理的工作重點體現(xiàn)在農(nóng)村土地管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟管理和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體上。

一、發(fā)展歷程

（一）農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展時期

威信縣于1982年開展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包，至1984年第一輪農(nóng)村土地承包到戶，進一步體現(xiàn)了“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。據(jù)威信縣農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計年報顯示，1990年威信縣耕地平均畝產(chǎn)達到200 kg，1999年第二輪續(xù)簽農(nóng)村土地承包合同。2021年頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，核定上證土地4.43萬hm2，穩(wěn)定了農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，提出了“三權(quán)（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)）分離”的指導(dǎo)思想，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，讓農(nóng)民吃上了“定心丸”。

（二）農(nóng)村土地承包負擔過重及減輕時期

1984年全縣從農(nóng)村土地承包初期核定農(nóng)村承包人口和承包土地承擔“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工）和“三提五統(tǒng)”（三項村級提留款、五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款），逐年增加，導(dǎo)致農(nóng)民負擔過重。同年，威信縣政府成立了減輕農(nóng)民負擔監(jiān)督管理辦公室（機構(gòu)設(shè)置在縣農(nóng)村合作經(jīng)濟組織經(jīng)營管理站），對農(nóng)民負擔試行預(yù)決算制度，確保農(nóng)民承擔勞務(wù)和負擔在可控制范圍。2005年，進行農(nóng)村稅費改革，核定全縣農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積1.91萬hm2；2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”；2008年至今，對種糧農(nóng)民進行種糧補貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系得到極大改善，生產(chǎn)力潛能得到極大釋放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，糧食產(chǎn)量逐年增長，人民生活日益改善，其核心主要是圍繞土地問題開展的。

二、集體土地承包管理缺乏有效監(jiān)管

（一）土地開發(fā)利用與保護不協(xié)調(diào)不合理

威信縣現(xiàn)有耕地面積4.43萬hm2。按土壤質(zhì)地分：黃壤土占比59.2%、紫色土占比13.5%、黃棕壤土占比3.5%、石灰土占比20.1%。按地力等級分：一級占比6.61%、二級占比8.53%、三級占比11.95%、四級占比15%、五級占比11.95%、六級占比7.85%、七級占比4.5%。按坡度分：25°以下占比68.14%、25°以上占比31.86%。具有中上等肥力耕地少、中下等肥力耕地多，平地少、坡地多的特點，加之農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工等多重因素疊加，導(dǎo)致土地開發(fā)利用與保護不協(xié)調(diào)不合理。一是中上等肥力耕地和平地利用率偏高，甚至出現(xiàn)“掠奪式”經(jīng)營，沒有休養(yǎng)生息與培肥地力的空間、時間；中下等肥力耕地和坡地利用率較低，甚至被撂荒，由耕地變成了草地或荒地。二是大多數(shù)農(nóng)民由山區(qū)搬遷到壩區(qū)，由坡上搬遷到平壩，占用了好田好地，基本農(nóng)田保護紅線岌岌可危。三是高頻率高強度施用化肥、農(nóng)藥和除草劑，導(dǎo)致土地面源污染與肥力下降。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

一是不遵守農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則及相關(guān)規(guī)定，采取行政干預(yù)而不是市場引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致糾紛時有發(fā)生。二是部分涉農(nóng)企業(yè)不遵守農(nóng)民承包地屬集體所有的原則，直接向承包地農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，在協(xié)議上沒有村組干部和村民簽字簽章。三是土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，雙方當事人姓名、住址、聯(lián)系電話、流轉(zhuǎn)土地的地名、類型、坐落、面積、質(zhì)量、期限和起止日期、農(nóng)業(yè)用途、雙方當事人的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)費用和付款方式、違約責任、解決爭議方式等信息不完整。四是土地流轉(zhuǎn)合同沒有呈報土地發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)備案。五是隨著威信縣城鎮(zhèn)化的推進、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和工業(yè)的發(fā)展，加之50多年人口的生育增長，促使大量土地用于建設(shè)，造成人多地少的客觀事實。根據(jù)威信縣2021年農(nóng)村土地確權(quán)數(shù)據(jù)，人均耕地面積不足0.1 hm2，所以人地矛盾也十分突出。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解有待加強

由于家庭人口的增減、家庭成員婚遷、村民建住宅、國家建設(shè)征用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致承包地增減變形，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛時有發(fā)生，需要及時、公平、公正予以解決。由于機構(gòu)改革隨意性大、人員不足、財政困難等原因，威信縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解還存在工作不主動、不及時、不徹底的問題，不利于維護農(nóng)民合法利益與訴求，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三、扎實做好農(nóng)村土地管理各項工作

（一）切實加強農(nóng)村土地精細化管理

土地是人類賴以生存的不可再生資源。人口的不斷增加和交通、住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的剛性需求與土地資源不可再生供需矛盾是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，加強土地精細化管理，做到農(nóng)村土地安全高效利用，實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益最大化就是推動發(fā)展、滿足人民對美好生活追求的重要舉措。用最高標準、最嚴要求，多層次、多領(lǐng)域、全方位貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護條例》，使農(nóng)村土地管理走向精細化、規(guī)范化、法制化。

1.強化農(nóng)村宅基地管理。堅持一戶一宅，人均占地不超過25 m2的標準不動搖。嚴格按照2022年年初審定通過的《威信縣“多規(guī)合一”實用村莊規(guī)劃（2021—2035年）》實施村莊規(guī)劃建設(shè)，嚴禁占用耕地。加大農(nóng)村宅基地違法建設(shè)查處力度，確保農(nóng)村耕地紅線不突破。

2.強化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地管理。堅持占補平衡標準不動搖，嚴格按照《威信縣國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》（草案）精準實施公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.強化土地安全保護。堅決杜絕一切破壞土壤結(jié)構(gòu)、降低土壤等級、增加面源污染、改變土地用途等人為破壞行為。

4.強化基本農(nóng)田保護。堅持基本農(nóng)田占耕地面積80%的標準不動搖。堅決守住基本農(nóng)田保護紅線，絕不能碰基本農(nóng)田保護底線。

5.強化土地保護和利用。遵循“保護與利用并重、保護優(yōu)先”的原則，一方面，要充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技優(yōu)勢，采用綜合配套的優(yōu)質(zhì)高效栽培技術(shù)、水旱輪作技術(shù)及秋冬農(nóng)業(yè)開發(fā)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等措施，千方百計增加單位面積產(chǎn)能，使有限的土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益和社會效益；另一方面，要通過高標準農(nóng)田建設(shè)、種植綠肥、秸稈還田、休耕輪作等工程措施以及農(nóng)藝措施、生物措施提高土壤肥力等級，確保土地休養(yǎng)生息，增強發(fā)展后勁，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

6.強化土地保護主體責任。加強土地承包管理，穩(wěn)定、完善土地承包關(guān)系。堅持農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營基本制度不動搖，發(fā)包方和承包方切實履行好各自的權(quán)利和義務(wù)。堅持農(nóng)民既是農(nóng)村土地的使用者和經(jīng)營者，同時也是農(nóng)村土地保護的責任主體和直接責任人。

7.充分利用強農(nóng)惠農(nóng)政策保護和利用土地。堅持“誰種地、誰受益、誰發(fā)展、獎補誰”的原則，兌現(xiàn)好國家強農(nóng)惠農(nóng)政策。對撂荒土地不予兌現(xiàn)獎補，撂荒兩年以上的，將土地收回集體或給予明確的處罰，督促恢復(fù)耕種。對國家建設(shè)征用的土地不予兌現(xiàn)獎補。已經(jīng)流轉(zhuǎn)的，土地獎補政策應(yīng)兌現(xiàn)給新的承包經(jīng)營者，有利于土地保護利用、土地流轉(zhuǎn)，實施規(guī)?；a(chǎn)。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式

1.農(nóng)村土地問題是一個政治問題。農(nóng)村土地不僅是基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生活的必要保障。土地制度安排得好不好，土地爭議問題解決得好不好，事關(guān)農(nóng)民利益、社會穩(wěn)定和基層政權(quán)鞏固。我國農(nóng)村實行的土地制度是政治問題，農(nóng)民的承包權(quán)是制度賦予的，具有社會保障性質(zhì)，農(nóng)村土地承包的發(fā)包方與承包方體現(xiàn)的是集體經(jīng)濟組織與其成員之間特殊的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，允許承包土地自愿有償流轉(zhuǎn)。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持平等協(xié)商、自愿有償。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包合同規(guī)定的承包期限，經(jīng)發(fā)包方備案或同意并堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途，在同等條件下，堅持本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)等四個基本原則。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須按政策、程序進行。簽訂書面合同并報發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)備案。土地流轉(zhuǎn)合同要載明雙方當事人姓名、住址、聯(lián)系電話、流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、類型、面積、質(zhì)量、期限和起止日期、農(nóng)業(yè)用途、雙方當事人的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)費用和付款方式、違約責任、解決爭議的方式和雙方當事人約定的其他條款等內(nèi)容。利于雙方正確行使和履行各自的權(quán)利義務(wù)，維護集體和當事人的合法權(quán)益，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入制度化、規(guī)范化和法制化管理軌道。

（三）加大土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)處力度

1.簽訂農(nóng)業(yè)承包合同。簽訂農(nóng)業(yè)承包合同是落實鞏固和完善家庭承包經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)有了法律保障，增強了穩(wěn)定性，是正確處理國家、集體、個人三者利益關(guān)系和協(xié)調(diào)集體內(nèi)部各行業(yè)、各承包單位之間利益關(guān)系的契約，使各方面得到合理調(diào)節(jié)與平衡，推動農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展，更好地發(fā)揮集體經(jīng)濟雙層經(jīng)營的作用，保障生產(chǎn)經(jīng)營順利進行，并對穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁起到積極的促進作用。

2.弄清楚引發(fā)農(nóng)村土地承包合同糾紛的原因和特點。一是發(fā)包方不民主。導(dǎo)致仗權(quán)承包、壟斷承包和壓價承包，少數(shù)干部以權(quán)代法、以言代法，隨意侵權(quán)甚至撕毀合同。二是上級有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)強迫命令、非法干預(yù)、決策失誤。三是少數(shù)人犯“紅眼病”，煽動群眾破壞承包者的正常生產(chǎn)秩序，欺上瞞下，哄搶果實，甚至侵犯他人人身權(quán)利。四是發(fā)包方不經(jīng)承包方認可隨意修改合同指標，大幅提高承包金；承包指標不合理，顯失公平，影響大多數(shù)群眾的利益；土地流轉(zhuǎn)承租方無故不繳納或延遲繳納土地流轉(zhuǎn)租金，不覆行合同規(guī)定的其他義務(wù)。五是合同條款不清楚、內(nèi)容不具體、手續(xù)不完備等，主要表現(xiàn)在自然災(zāi)害等不可抗力，土地等被征用，國家的價格、稅收、購銷等政策發(fā)生較大變化，市場經(jīng)濟發(fā)育過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，使經(jīng)營者不適應(yīng)等方面。

3.威信縣出現(xiàn)最多的是家庭成員之間土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛和土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，主要特點：一是時間的緊迫性。農(nóng)業(yè)有較強的連續(xù)性和季節(jié)性，如發(fā)生糾紛得不到及時處理，將貽誤農(nóng)時，影響生產(chǎn)或致絕收。二是關(guān)系的復(fù)雜性。承包合同糾紛一般不僅僅是雙方當事人的關(guān)系，還會牽涉到集體與成員、承包者與非承包者、發(fā)包方與其他承包者的關(guān)系，有的還摻雜著錯綜復(fù)雜的親戚關(guān)系。三是矛盾的尖銳性。承包經(jīng)營特別是果園、水面、林木、荒地、企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營承包，其糾紛多數(shù)是因承包者與非承包者的收益過于懸殊引起的，處理難度較大，矛盾容易激化。四是情況的多變性。許多土地承包合同簽訂時是合法、合理、合情的，且若干年不變，但在履行過程中，遇到政策和情況變化太大，往往會影響雙方的權(quán)利和義務(wù)。五是認識的片面性。承包合同的發(fā)包方是集體，承包方是農(nóng)戶，發(fā)包方認為自己是基層組織單位，承包方是個人。因此，發(fā)包方隨意修改土地承包合同內(nèi)容和撕毀合同的現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的調(diào)處力度。堅持“當事人法律地位平等，以調(diào)解為主、仲裁為輔，行政解決在先、司法參與在后”等原則，在糾紛復(fù)雜、一時難以處理時，應(yīng)堅持先恢復(fù)生產(chǎn)，逐步處理糾紛。同時，還要注意有效合同與無效合同、隨意修改合同與非法撕毀合同、缺乏經(jīng)驗發(fā)包與仗權(quán)壟斷發(fā)包、經(jīng)營不善與掠奪經(jīng)營、主觀過錯違約與客觀原因?qū)е逻`約、多數(shù)人合理訴求與少數(shù)人無理取鬧、依法監(jiān)督管理與不合理行政干預(yù)等糾紛的調(diào)解是否合法合理。要注重處理農(nóng)村土地承包合同糾紛的程序和方法，以協(xié)商解決為先，基層組織調(diào)解為次，仲裁解決為三，司法解決為四。在方法上要注意證據(jù)材料的系統(tǒng)性、完整性，仲裁解決要注重仲裁程序、適用的法律法規(guī)、仲裁決定書制作和仲裁的執(zhí)行。

四、結(jié) 語

存在問題是動態(tài)的，解決的基本對策也不是一成不變的，只有加強學(xué)習(xí)、提高認識、轉(zhuǎn)變作風、認真履職、樹牢群眾觀點、站穩(wěn)群眾立場、注重工作方法，在實際工作中不斷調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題，嚴格依照法律、法規(guī)、政策和工作程序，結(jié)合威信實際去研究和解決問題，才能在不斷發(fā)展中做好農(nóng)村土地管理各項工作。