數(shù)據(jù)共享:理念、經(jīng)驗(yàn)與制度

曲崇明

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素,只有在流通中才能創(chuàng)造更多的價(jià)值。處理好數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)控制者和其他平臺(tái)運(yùn)營者之間的權(quán)益關(guān)系,是促進(jìn)數(shù)據(jù)流通共享、發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力乘數(shù)效應(yīng)的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)流通共享應(yīng)兼顧效率與公平,做到激勵(lì)與規(guī)范相結(jié)合,既要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)要素供給的激勵(lì),鼓勵(lì)數(shù)據(jù)采集和開發(fā)利用,同時(shí)又要預(yù)防和制止濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的行為。2022年12月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出,要“打破數(shù)據(jù)壟斷,促進(jìn)公平競爭”,數(shù)據(jù)要素市場具有支配地位的經(jīng)營者不得通過拒絕開放必需數(shù)據(jù),排除、限制競爭。

一、數(shù)據(jù)共享:必要性及其限度

(一)大數(shù)據(jù)與市場力量

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素是否具有可壟斷性?學(xué)界持有“相關(guān)性”和“無相關(guān)性”兩種觀點(diǎn)。持“相關(guān)性”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,大數(shù)據(jù)會(huì)增強(qiáng)大數(shù)據(jù)企業(yè)的市場力量,排斥對(duì)手進(jìn)入競爭市場,甚至?xí)_立某些大數(shù)據(jù)企業(yè)的壟斷地位。持“無相關(guān)性”觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為,大數(shù)據(jù)與市場力量無相關(guān)性。

筆者認(rèn)為,單一的數(shù)據(jù)要素并不會(huì)使企業(yè)具有市場支配力量,數(shù)據(jù)一般不會(huì)產(chǎn)生壟斷問題,大數(shù)據(jù)與市場力之間不存在緊密關(guān)聯(lián)。首先,數(shù)據(jù)具有非排他性、非競爭性、可復(fù)制性,可同時(shí)被多個(gè)企業(yè)收集和利用,任何企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)的使用都不會(huì)造成數(shù)據(jù)價(jià)值的減少。其次,單一的海量數(shù)據(jù)并沒有多大價(jià)值。數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取決于四個(gè)因素,即數(shù)據(jù)的數(shù)量、維度、時(shí)效和價(jià)值。數(shù)據(jù)的數(shù)量越多、維度越寬、采集所花費(fèi)的時(shí)間越少、反映的信息價(jià)值越高,數(shù)據(jù)就越有價(jià)值。數(shù)據(jù)的量的優(yōu)勢(shì)要結(jié)合其他因素才能發(fā)揮作用,比如,優(yōu)秀的算法、工程師團(tuán)隊(duì)等。最后,數(shù)據(jù)具有相互替代性。不同企業(yè)采集的數(shù)據(jù)可能是重合的,即使數(shù)據(jù)來源不同,數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的結(jié)果卻可能是相似或者雷同的。一些無法獲得的特定數(shù)據(jù)為企業(yè)提供了強(qiáng)大的競爭優(yōu)勢(shì),對(duì)該特定數(shù)據(jù)的占有便可能構(gòu)成市場支配力,但這種數(shù)據(jù)獲取的差異化有時(shí)是不可持續(xù)的。大數(shù)據(jù)作為中間產(chǎn)品,并不足以促成多樣化的終端產(chǎn)品對(duì)市場形成壟斷,將擁有超級(jí)數(shù)據(jù)作為判定企業(yè)是否對(duì)市場形成壟斷的理論依據(jù)是不充分的。大數(shù)據(jù)只有和算法相結(jié)合才可能構(gòu)成競爭優(yōu)勢(shì),而擁有海量數(shù)據(jù)、具有市場支配地位并不一定會(huì)使企業(yè)形成壟斷,相反,濫用市場優(yōu)勢(shì)才可能形成壟斷。

(二)拒絕數(shù)據(jù)共享可能帶來競爭損害

盡管單一的數(shù)據(jù)要素并不會(huì)使企業(yè)具有市場支配力,但數(shù)據(jù)作為一種工具,有助于強(qiáng)化企業(yè)的壟斷地位。大數(shù)據(jù)目前已成為很多企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的瓶頸,當(dāng)部分企業(yè)拒絕與其他企業(yè)共享相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí),可能會(huì)帶來競爭損害,產(chǎn)生數(shù)據(jù)封鎖效應(yīng),從而阻礙創(chuàng)新。

一是企業(yè)拒絕開放必需數(shù)據(jù)可能會(huì)產(chǎn)生市場進(jìn)入壁壘,阻礙市場主體創(chuàng)新。一些平臺(tái)企業(yè)為了追求自身利益最大化,對(duì)自身控制的一些基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)、關(guān)鍵性數(shù)據(jù)實(shí)行排他性占有和控制。數(shù)據(jù)的收集只是市場競爭的第一步,新進(jìn)經(jīng)營者若不能獲取必需數(shù)據(jù),就難以改善自己的產(chǎn)品或服務(wù),最終會(huì)被擠出市場。那些被視為威脅的剛進(jìn)入市場的市場主體原本可通過正常的市場競爭成長為市場的重要參與力量,但因大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源已被具有市場優(yōu)勢(shì)地位的經(jīng)營者所掌控,導(dǎo)致這些企業(yè)不得不依附于現(xiàn)有的大平臺(tái)企業(yè),甚至面臨被并購、扼殺的風(fēng)險(xiǎn)。

二是平臺(tái)企業(yè)濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)而形成縱向和橫向市場封鎖,其目的是鞏固自身在市場中的壟斷地位。大數(shù)據(jù)企業(yè)可通過運(yùn)用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)形成縱向和橫向市場封鎖,從而將市場支配力傳導(dǎo)到關(guān)聯(lián)市場。數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)可以借助現(xiàn)有的流量優(yōu)勢(shì)、數(shù)據(jù)集中優(yōu)勢(shì),將市場支配力延伸到未來市場、不相關(guān)市場,形成所謂的“雙輪驅(qū)動(dòng)”現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)強(qiáng)大的市場反饋與預(yù)測(cè)功能可以幫助擁有數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)營者壓制“不相關(guān)市場”和“未來市場”上出現(xiàn)的競爭對(duì)手,形成“贏者通吃”的局面。過去的壟斷企業(yè)很少能識(shí)別自己的競爭對(duì)手在做什么或計(jì)劃做什么,但大型平臺(tái)企業(yè)憑借龐大的數(shù)據(jù)資源能夠較早發(fā)現(xiàn)競爭威脅,他們可以通過拒絕開放必需數(shù)據(jù)來壓制潛在的競爭對(duì)手。

(三)大數(shù)據(jù)與必要設(shè)施理論

拒絕開放數(shù)據(jù)可能會(huì)帶來競爭損害,但是否應(yīng)強(qiáng)制企業(yè)開放數(shù)據(jù)呢?學(xué)界對(duì)此持有兩種觀點(diǎn)。持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,數(shù)據(jù)要素?zé)o法滿足必需設(shè)施理論的構(gòu)成要件,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院也沒有能力保障必需數(shù)據(jù)的共享。持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為,拒絕開放必需數(shù)據(jù)應(yīng)受到反壟斷法規(guī)制,強(qiáng)制開放必需數(shù)據(jù)不會(huì)對(duì)投資和創(chuàng)新激勵(lì)造成減損。

開放必需數(shù)據(jù)與必要設(shè)施理論緊密相聯(lián)。若將數(shù)據(jù)界定為“必要設(shè)施”,則意味著擁有海量數(shù)據(jù)資源的企業(yè)如無正當(dāng)理由,不能拒絕其他市場主體的數(shù)據(jù)接入,這類企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循公平、合理、無歧視的原則,以合理價(jià)格向第三方開放,從而促進(jìn)數(shù)據(jù)流通共享。

然而,強(qiáng)制要求數(shù)據(jù)收集企業(yè)將收集的數(shù)據(jù)向所有市場主體開放,對(duì)該企業(yè)并不公平。數(shù)據(jù)收集企業(yè)為了收集到盡可能多的數(shù)據(jù),通常會(huì)搭建一個(gè)供用戶免費(fèi)或低價(jià)使用的平臺(tái)。要維系這樣一個(gè)平臺(tái),需要人力、資金的大量投入,數(shù)據(jù)收集實(shí)質(zhì)上是一場資金消耗戰(zhàn)。數(shù)據(jù)具有不同類型,企業(yè)收集的數(shù)據(jù)因場景的不同而具有不同的性質(zhì),例如有的數(shù)據(jù)可作為商業(yè)秘密予以保護(hù),也可能受到著作權(quán)法的保護(hù),可能會(huì)涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密,也可能會(huì)涉及數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等。因此,開放數(shù)據(jù)應(yīng)考慮對(duì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓企業(yè)的權(quán)益可能帶來的影響。很多情況下,數(shù)據(jù)的強(qiáng)制開放容易導(dǎo)致市場主體喪失創(chuàng)新及投資的積極性。

世界各國對(duì)數(shù)據(jù)是否為必要設(shè)施存在較大分歧。美國和歐盟認(rèn)為必要設(shè)施理論有5個(gè)核心因素需要考量,學(xué)界對(duì)必要設(shè)施理論存在“4要件說”“6要件說”“10要件說”等多種說法。數(shù)據(jù)必要設(shè)施理論需以具體場景為適用基礎(chǔ),除了要滿足相關(guān)要件之外,還需要結(jié)合其他部門法規(guī)來判斷。《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》第14條規(guī)定,可以根據(jù)平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)占有情況、交易相對(duì)人對(duì)平臺(tái)企業(yè)的依賴程度等因素判斷平臺(tái)企業(yè)是否構(gòu)成必要設(shè)施,進(jìn)而判斷數(shù)據(jù)是否應(yīng)該納入共享范圍。

二、美國、歐盟在促進(jìn)、規(guī)范數(shù)據(jù)共享方面的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(一)歐盟:數(shù)據(jù)對(duì)競爭有影響,強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù),強(qiáng)化“守門人”平臺(tái)的義務(wù)

2022年,歐盟通過了《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場法》。根據(jù)這兩部法規(guī),蘋果和亞馬遜等互聯(lián)網(wǎng)巨頭有義務(wù)向競爭對(duì)手提供數(shù)據(jù)訪問權(quán)限和共享數(shù)據(jù)?！稊?shù)字市場法》強(qiáng)化了“守門人”平臺(tái)的義務(wù),規(guī)定“守門人”平臺(tái)未經(jīng)許可不得交叉或合并使用從其核心平臺(tái)服務(wù)處或從其核心平臺(tái)服務(wù)上做廣告的第三方處獲得的個(gè)人數(shù)據(jù);不得限制用戶在不同應(yīng)用程序和服務(wù)之間切換。那么能否強(qiáng)制數(shù)據(jù)開放呢?歐盟委員會(huì)2019年發(fā)布的《數(shù)字時(shí)代競爭政策報(bào)告》提出,因數(shù)據(jù)與有形實(shí)體、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等必要設(shè)施不同,應(yīng)謹(jǐn)慎引入必要設(shè)施理論。在司法實(shí)踐中,歐盟一方面運(yùn)用必需設(shè)施原則來明確拒絕交易行為的違法性,另一方面卻認(rèn)為一味強(qiáng)制數(shù)據(jù)共享,會(huì)給企業(yè)帶來一些不利影響。歐盟法院對(duì)違反《歐盟運(yùn)行條約》第102條拒絕交易的行為規(guī)定了很高的適用門檻,認(rèn)為只有存在以下“特殊情況”,拒絕交易才會(huì)構(gòu)成濫用支配地位:一是投入是必不可少的,二是排除了下游市場上的有效競爭,三是阻止了新產(chǎn)品的出現(xiàn)(這一條件僅適用于受知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的資產(chǎn)),四是缺乏客觀理由。2014年,臉書順利并購了“美國版的微信”——WhatsApp,歐盟批準(zhǔn)的理由是用戶可注冊(cè)多個(gè)即時(shí)通信軟件,因而WhatsApp的數(shù)據(jù)不具有獨(dú)占性。在2019年谷歌收購可穿戴設(shè)備廠商Fitbit時(shí),歐盟擔(dān)心這筆交易會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化谷歌在網(wǎng)絡(luò)廣告市場的主導(dǎo)地位,因而展開反壟斷調(diào)查。在谷歌最后做出讓步的情況下,歐盟委員會(huì)才批準(zhǔn)了這筆交易。谷歌承諾把Fitbit用戶數(shù)據(jù)與谷歌廣告數(shù)據(jù)分開存儲(chǔ),不會(huì)將來自Fitbit和其他可穿戴設(shè)備的數(shù)據(jù)用于谷歌廣告,用戶可以自由決定是否將他們的健康數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在谷歌或Fitbit賬戶中。2017年6月,歐盟委員會(huì)針對(duì)“谷歌購物”反壟斷案作出裁決,對(duì)谷歌處以24.2億歐元罰款,理由是谷歌禁止廣告商將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至其他平臺(tái)侵害了數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)。

(二)美國:根據(jù)應(yīng)用場景的不同采取不同的規(guī)制措施,保障個(gè)人數(shù)據(jù)的可遷移性和數(shù)據(jù)的互操作性

美國最高法院在判例中一方面要求數(shù)據(jù)巨頭要向競爭者開放數(shù)字資源,另一方面在Trinko案中,美國最高法院卻認(rèn)為開放數(shù)字資源“可能會(huì)降低壟斷者、競爭對(duì)手投資于這些具有經(jīng)濟(jì)效益的設(shè)施的動(dòng)機(jī)”。

2021年,美國眾議院司法委員會(huì)發(fā)布的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報(bào)告》提到,谷歌、臉書等通過早期收購或?yàn)E用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)來排斥競爭,提議數(shù)據(jù)要具有互操作性和可遷移性。2021年美國眾議院審議了五個(gè)法案,提出大型平臺(tái)應(yīng)提供訪問接口,以方便用戶把數(shù)據(jù)遷移到其他平臺(tái)上進(jìn)而強(qiáng)化兼容性;要求平臺(tái)禁止使用非公開數(shù)據(jù)與平臺(tái)內(nèi)的商戶進(jìn)行競爭,甚至要求平臺(tái)剝離除基礎(chǔ)服務(wù)外的自營業(yè)務(wù),以防止自我優(yōu)待。在執(zhí)法方面,2007年谷歌發(fā)起對(duì)在線廣告企業(yè)DoubleClick的并購。微軟等企業(yè)認(rèn)為,谷歌已經(jīng)控制了大部分網(wǎng)絡(luò)搜索廣告市場,一旦其完成對(duì)DoubleClick的并購,將控制整個(gè)網(wǎng)絡(luò)廣告市場,從而造成不公平競爭。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)認(rèn)為,谷歌收購DoubleClick不會(huì)嚴(yán)重影響公平競爭,谷歌并購后者所獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)不會(huì)提高市場進(jìn)入壁壘。2011年谷歌收購ITA軟件時(shí),美國司法部考慮到ITA的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是其他旅行類網(wǎng)站和搜索類網(wǎng)站不可或缺的投入要素,因而要求谷歌承諾繼續(xù)以公平方式對(duì)外授權(quán)ITA數(shù)據(jù),谷歌在滿足這一要求后,美國司法部方才批準(zhǔn)了這一收購案。

(三)經(jīng)驗(yàn)與啟示

一是大數(shù)據(jù)與必要設(shè)施理論的關(guān)系非常復(fù)雜,應(yīng)結(jié)合具體場景具體分析。美國最高法院在終端鐵路案、美聯(lián)社案、高山滑雪場案中,要求相關(guān)企業(yè)對(duì)競爭者開放必要設(shè)施,一定程度上奠定了必要設(shè)施理論的法理基礎(chǔ)。但無論美國還是歐盟,并沒有要求所有的企業(yè)都必須承擔(dān)必要設(shè)施義務(wù)。必要設(shè)施理論應(yīng)結(jié)合具體場景具體分析。

二是保障個(gè)人數(shù)據(jù)攜帶權(quán),以此促進(jìn)數(shù)據(jù)流通共享。促進(jìn)數(shù)據(jù)共享,從消費(fèi)者的角度來說,就應(yīng)保障個(gè)人數(shù)據(jù)的可攜帶權(quán)、遷移權(quán),降低數(shù)據(jù)跨平臺(tái)遷移成本,制定數(shù)據(jù)互操作性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但是,將個(gè)人數(shù)據(jù)攜帶權(quán)作為執(zhí)法工具時(shí),需要考慮如下問題,即該數(shù)據(jù)來源是否與用戶個(gè)人直接相關(guān),該數(shù)據(jù)的遷移成本及產(chǎn)生的效益是否符合比例原則,數(shù)據(jù)遷移是否會(huì)侵犯他人的合法權(quán)益,遷移平臺(tái)的數(shù)據(jù)安全保障能力如何。

三是通過立法方式賦予大型平臺(tái)更多的義務(wù)。大型平臺(tái)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。平臺(tái)企業(yè)獲取來自社會(huì)公眾的各類數(shù)據(jù),理應(yīng)為社會(huì)公共利益服務(wù)。歐盟賦予了“守門人”平臺(tái)更多的法律責(zé)任和義務(wù)。大型平臺(tái)企業(yè)應(yīng)履行更多的數(shù)據(jù)開放義務(wù)。平臺(tái)內(nèi)上下游企業(yè)之間在相關(guān)市場中不存在競爭,拒絕數(shù)據(jù)共享就不應(yīng)受反壟斷法規(guī)制。平臺(tái)內(nèi)上下游企業(yè)之間對(duì)必需數(shù)據(jù)的縱向共享非但不影響投資激勵(lì),反而能促進(jìn)市場競爭。

三、建立科學(xué)有效的監(jiān)管體系,促進(jìn)、規(guī)范數(shù)據(jù)流通共享

(一)完善數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)法律制度

一是明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是建立數(shù)據(jù)流通規(guī)則的前提,是構(gòu)建數(shù)據(jù)共享制度的基礎(chǔ)。企業(yè)在數(shù)據(jù)共享的過程中,最突出的問題是權(quán)利界限模糊,數(shù)據(jù)權(quán)屬不明增加了數(shù)據(jù)共享的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)應(yīng)被納入何種框架內(nèi)予以保護(hù)?數(shù)據(jù)應(yīng)否確權(quán)?企業(yè)數(shù)據(jù)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利?這些問題在各國存在較大爭議。有學(xué)者將數(shù)據(jù)認(rèn)定為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,也有學(xué)者認(rèn)為可通過利用反不正當(dāng)競爭法中的商業(yè)秘密條款來保護(hù)企業(yè)數(shù)據(jù)。對(duì)此,《中華人民共和國民法典》將數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)并列。平臺(tái)為了收集數(shù)據(jù),在資金、技術(shù)方面作了大量投入,應(yīng)當(dāng)肯定企業(yè)通過勞動(dòng)對(duì)所收集的數(shù)據(jù)資源享有的權(quán)益。平臺(tái)數(shù)據(jù)大部分來自個(gè)人數(shù)據(jù),個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)包括人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)兩部分。立法應(yīng)當(dāng)肯定用戶對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)享有的人格權(quán),而個(gè)人數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)成本太高,財(cái)產(chǎn)價(jià)值也有限,確權(quán)沒有必要。因此,筆者建議通過立法方式,進(jìn)一步明確個(gè)人對(duì)與自身有關(guān)的數(shù)據(jù)享有的人格權(quán),同時(shí)肯定企業(yè)對(duì)收集來的個(gè)人數(shù)據(jù)享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益,但企業(yè)不能侵犯個(gè)人隱私等人格權(quán)益。

二是細(xì)化必需數(shù)據(jù)共享的條件。必需數(shù)據(jù)共享可參照知識(shí)產(chǎn)權(quán)合理使用條款,通過立法方式明確必需數(shù)據(jù)共享的條件和范圍。第一類是與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)的必需數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)是市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中不可或缺的生產(chǎn)要素,對(duì)于維持下游企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營尤為重要。由于平臺(tái)內(nèi)上下游企業(yè)之間一般不存在市場競爭關(guān)系,上游企業(yè)有義務(wù)將必需數(shù)據(jù)予以共享。第二類是企業(yè)基于壟斷、特許經(jīng)營等途徑獲取的數(shù)據(jù),如電力行業(yè)、天然氣行業(yè)等收集的客戶身份信息、消費(fèi)信息。第三類是醫(yī)療、交通等公用企業(yè)的數(shù)據(jù)。由于這類數(shù)據(jù)涉及公共利益,國家應(yīng)專門立法對(duì)數(shù)據(jù)的開放做出特別規(guī)定,并通過有效的監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全共享。

三是鼓勵(lì)平臺(tái)企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。平臺(tái)之間是競爭關(guān)系,一般不滿足“必要設(shè)施”的要件,即平臺(tái)沒有義務(wù)向競爭對(duì)手開放數(shù)據(jù)。如果滿足必要設(shè)施理論的適用條件,即數(shù)據(jù)接入是競爭者參與市場競爭必不可少的條件、數(shù)據(jù)具有不可替代性,那么反壟斷機(jī)關(guān)可以依法實(shí)施強(qiáng)制性數(shù)據(jù)接入。至于如何平衡數(shù)據(jù)供給者和數(shù)據(jù)需求者之間的關(guān)系,可參考?xì)W盟《公平訪問和使用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)則》,在數(shù)據(jù)持有人共享數(shù)據(jù)后,接受方平臺(tái)和其他企業(yè)用戶不得利用共享數(shù)據(jù)開發(fā)競爭性產(chǎn)品,其他同處于“守門人”地位的平臺(tái)不得作為第三方。

四是組建數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu),完善監(jiān)管規(guī)則。盡管數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)在我國數(shù)據(jù)市場中已開始發(fā)揮作用,但中介機(jī)構(gòu)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管,不能保證業(yè)務(wù)的獨(dú)立性與數(shù)據(jù)共享的安全性。《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定,從事數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)提供服務(wù)應(yīng)當(dāng)要求數(shù)據(jù)提供方說明數(shù)據(jù)來源,審核交易雙方的身份,并留存審核、交易記錄。但法律沒有就數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入問題、監(jiān)管權(quán)限與職責(zé)、數(shù)據(jù)供需雙方的權(quán)利義務(wù)等作出具體規(guī)定。企業(yè)間的數(shù)據(jù)共享應(yīng)該建立在必要信任的基礎(chǔ)上,建議加快完善對(duì)數(shù)據(jù)中介服務(wù)的監(jiān)管規(guī)則。首先,數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)的資質(zhì),要經(jīng)過主管機(jī)關(guān)評(píng)估并頒發(fā)行政許可證,應(yīng)具有相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)和安全保障能力,具有獨(dú)立性,不能從事其他經(jīng)營活動(dòng)。其次,賦予數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任。中介機(jī)構(gòu)必須保證數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益,承擔(dān)數(shù)據(jù)治理責(zé)任,依法確定數(shù)據(jù)流通范圍,設(shè)立數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制、數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制,統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式,防止包含個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)在市場上流轉(zhuǎn),確保數(shù)據(jù)共享的公平、安全、透明。

(二)規(guī)范合同當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系,提高數(shù)據(jù)供給的數(shù)量和質(zhì)量

一是制定數(shù)據(jù)共享指南。當(dāng)前,企業(yè)間大都采用點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的數(shù)據(jù)共享模式,這種模式依當(dāng)事人意志自由決定。這種模式大都采用格式合同,運(yùn)作一般由數(shù)據(jù)提供方與需求方通過內(nèi)部規(guī)定或數(shù)據(jù)共享協(xié)議的方式進(jìn)行,數(shù)據(jù)提供方針對(duì)不同數(shù)據(jù)企業(yè)開出不同的條件,中小企業(yè)處于相對(duì)弱勢(shì)地位,利益易受到損害。私法中的意思自治原則不能完全適用于數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域,政府應(yīng)采取必要的干預(yù)措施。然而,不同類型平臺(tái)的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍不同,政府部門對(duì)此不宜采取一刀切的監(jiān)管方式。政府部門可發(fā)揮行政指導(dǎo)作用,制定有關(guān)數(shù)據(jù)共享的法律指南,包括數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制、數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。

二是對(duì)共享協(xié)議的內(nèi)容予以合理規(guī)制。首先,數(shù)據(jù)共享行為不能超出合法目的。企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享主要是為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的二次使用價(jià)值。供給方提供數(shù)據(jù)共享是為了數(shù)據(jù)變現(xiàn),需求方獲取數(shù)據(jù)是為了從事數(shù)據(jù)深加工、數(shù)據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營活動(dòng)。其次,審查數(shù)據(jù)共享的范圍。審查企業(yè)是否有平等的機(jī)會(huì)參與數(shù)據(jù)共享,若是僅限于特定的企業(yè),就可能受到反壟斷調(diào)查。再次,審查數(shù)據(jù)共享的條件,如數(shù)據(jù)共享協(xié)議約定的數(shù)據(jù)使用費(fèi)和條件是否遵循公平、合理、無歧視的原則。最后,審查對(duì)共享數(shù)據(jù)使用權(quán)限方面的限制。重點(diǎn)審查平臺(tái)企業(yè)在數(shù)據(jù)共享過程中是否要求下游企業(yè)將一些非必要的數(shù)據(jù)提供給上游企業(yè),因?yàn)檫@種反向的數(shù)據(jù)回授義務(wù)將增強(qiáng)上游企業(yè)對(duì)下游企業(yè)的實(shí)際控制,影響公平競爭。

三是嚴(yán)格平臺(tái)責(zé)任。約束平臺(tái)的壟斷行為可適當(dāng)增加大型平臺(tái)企業(yè)關(guān)于數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)保護(hù)的義務(wù),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)義務(wù)的合規(guī)審查。無論歐美國家還是我國,對(duì)新型數(shù)據(jù)濫用行為均給出新的規(guī)制路徑,即“特定主體+特殊義務(wù)”模式。合規(guī)義務(wù)審查范圍和內(nèi)容主要包括:一是數(shù)據(jù)企業(yè)是否履行了禁止性的義務(wù),如是否實(shí)行自我優(yōu)待,是否有干擾或限制商業(yè)用戶定價(jià)等歧視性行為。二是數(shù)據(jù)企業(yè)是否依法履行了共享必需數(shù)據(jù)的義務(wù)。三是數(shù)據(jù)企業(yè)的并購行動(dòng)是否合理,是否強(qiáng)化了數(shù)據(jù)集中和市場主導(dǎo)地位。四是數(shù)據(jù)企業(yè)是否將其平臺(tái)業(yè)務(wù)與自營業(yè)務(wù)相分離。五是對(duì)以獲取數(shù)據(jù)為目的的經(jīng)營者集中行為要加強(qiáng)審查力度,評(píng)估數(shù)據(jù)集中帶來的潛在影響,分析數(shù)據(jù)是否具有唯一性,防止數(shù)據(jù)企業(yè)利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)來排斥競爭對(duì)手或限制上下游企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),也要防范整合后的企業(yè)侵害用戶個(gè)人信息權(quán)益。

(三)增加平臺(tái)的互操作性,確保個(gè)人數(shù)據(jù)能夠在不同平臺(tái)之間遷移

數(shù)據(jù)攜帶權(quán)能夠削弱平臺(tái)的用戶鎖定效應(yīng),實(shí)現(xiàn)個(gè)人數(shù)據(jù)在不同平臺(tái)之間的轉(zhuǎn)移,促進(jìn)數(shù)據(jù)資源在不同平臺(tái)之間的流通。《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》第45條規(guī)定,個(gè)人有權(quán)向個(gè)人信息處理者查閱、復(fù)制其個(gè)人信息,個(gè)人有權(quán)請(qǐng)求將個(gè)人信息轉(zhuǎn)移至其指定的個(gè)人信息處理者處。數(shù)據(jù)攜帶權(quán)在實(shí)踐中還面臨諸多挑戰(zhàn),如對(duì)數(shù)據(jù)主體身份驗(yàn)證而導(dǎo)致的可能的數(shù)據(jù)泄露問題,還有平臺(tái)之間互操作性等其他問題,但這不能否認(rèn)個(gè)人數(shù)據(jù)攜帶權(quán)作為私法規(guī)制工具的價(jià)值。

目前用戶將數(shù)據(jù)切換到新平臺(tái)時(shí)一般會(huì)面臨技術(shù)障礙,很難將原有平臺(tái)上的數(shù)據(jù)遷移到新平臺(tái)。建議根據(jù)市場競爭程度和具體應(yīng)用場景,明確平臺(tái)互操作性的適用條件,增強(qiáng)平臺(tái)之間數(shù)據(jù)的互操作性。不僅應(yīng)在數(shù)字平臺(tái)層面施加互操作性義務(wù),也應(yīng)在用戶界面層面增加互操作性,以此降低數(shù)據(jù)切換成本。

(四)防范數(shù)據(jù)共享過程中可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)

一是對(duì)參與數(shù)據(jù)共享的平臺(tái)實(shí)行分類管理。提升安全保障能力是取得用戶信任、獲取數(shù)據(jù)的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)共享的前提是數(shù)據(jù)供需雙方都具備較高的技術(shù)保障能力,具備必要的維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和風(fēng)險(xiǎn)防控能力,否則數(shù)據(jù)共享會(huì)帶來安全風(fēng)險(xiǎn)。目前,我國尚未就數(shù)據(jù)共享主體的準(zhǔn)入資格進(jìn)行立法。對(duì)此,應(yīng)該對(duì)參與數(shù)據(jù)共享的平臺(tái)實(shí)行分類管理。參與數(shù)據(jù)共享的供需雙方應(yīng)具備一定的技術(shù)保障、風(fēng)險(xiǎn)防控能力。應(yīng)根據(jù)平臺(tái)的技術(shù)水平、風(fēng)險(xiǎn)防控能力的不同,明確數(shù)據(jù)共享的準(zhǔn)入資質(zhì)。同時(shí)根據(jù)平臺(tái)的規(guī)模、掌握的信息數(shù)量和安全保障能力的不同,對(duì)平臺(tái)資質(zhì)進(jìn)行劃分,明確不同類型的平臺(tái)應(yīng)承擔(dān)的數(shù)據(jù)共享義務(wù)。

二是防范數(shù)據(jù)共享過程中產(chǎn)生新的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)企業(yè)可能會(huì)通過開放數(shù)據(jù)接口進(jìn)行“反競爭性信息交換”,這為商家之間共謀提供了便利。此時(shí),法律應(yīng)該明確強(qiáng)制數(shù)據(jù)共享的條件和范圍是什么、數(shù)據(jù)價(jià)格如何確定、共享的大數(shù)據(jù)質(zhì)量如何保證、企業(yè)的商業(yè)秘密如何保護(hù)等。這些實(shí)質(zhì)上是多方利益再平衡的問題,政府監(jiān)管應(yīng)該在激勵(lì)與規(guī)范、公平與效率之間尋求平衡,最終形成各方都能接受的監(jiān)管方案。