如何做到“真減負(fù)、不反彈”？

每年地方政府的招商引資工作，按照一二三產(chǎn)業(yè)，都有“招大引強”的任務(wù)指標(biāo)要完成。相較比較成熟的工業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)特別是基礎(chǔ)條件局限性特別大的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，完成指標(biāo)的壓力就很大。某地去年被要求完成一定數(shù)量的第一產(chǎn)業(yè)“招大引強”指標(biāo)。為了避免上級追責(zé)問責(zé)以及檢討等處罰手段，相關(guān)主責(zé)部門找到空殼平臺、公司橋接資源，通過簽署沒有任何實質(zhì)性內(nèi)容的框架性協(xié)議，在紙面上完成了年終考核需要的指標(biāo)，但又準(zhǔn)備來年取消掉協(xié)議。

受訪體制內(nèi)中層、基層干部告訴廉政瞭望·官察室記者，如今對于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門而言，年終考核呈現(xiàn)出脫離實際、過度考核的趨勢。為了滿足這些考核指標(biāo)，類似上述這種形式主義的應(yīng)付手段層出不窮。

某地一名剛從當(dāng)?shù)厥忻裾终{(diào)至某區(qū)政府辦的干部對記者說，基層干部普遍都很反感過度考核，“在我們看來，這就是形式主義和官僚主義在考核領(lǐng)域的一種變相體現(xiàn)，把用來考核的‘指揮棒’，變成了對基層干部的‘殺威棒’，更加磨滅了基層的能動性?！?/p>

近兩年，從中央到地方都意識到并采取措施推動為基層減負(fù)，基層減負(fù)專項工作逐步向下延伸，但實際收效在考核領(lǐng)域還不明顯。如何在完善考核的“指揮棒”作用的同時，切實做到“真減負(fù)、不反彈”，是不少中層、基層干部的心聲。武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華認(rèn)為，“現(xiàn)在考核變成問題的最大原因之一就是條線中心化。條線部門將自己從業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督部門，下達(dá)的‘中心工作’越來越多，而形式主義、負(fù)擔(dān)很重已經(jīng)是困擾基層的現(xiàn)實。減負(fù)本身因而就是當(dāng)前工作要解決的最直接問題，減負(fù)就是目的本身?！?/p>

樹立正確政績觀

以前的考核多以百分制計算，后來一些地方逐漸出現(xiàn)了千分制甚至雙千分制?！皢栴}在于，每個部門又都按照百分制或者千分制設(shè)置自己的考核指標(biāo)，而部門單獨考核指標(biāo)可能在整個綜合考核里面只占5%，但是依舊按照自己的百分制來設(shè)計指標(biāo)?！惫鹑A說，比如，具體到一個股室、科室的工作，折合下來可能只能在千分制考核中占一兩分。但這個分如果被扣掉，后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層很難承受的，因而每項工作都得抓。

這就涉及考核結(jié)果的運用問題。一方面，年終考核直接反映了被考核單位領(lǐng)導(dǎo)干部的“政績”。一名受訪干部指出，“年終考核成績好不一定能確保提拔，但是壞成績卻可以確保領(lǐng)導(dǎo)得不到提拔。故而對于一些干部而言，年終考核是影響特別直接和顯著的一種強激勵。連續(xù)兩三年考核落后，班子成員就要調(diào)整了?！绷硪环矫妫瑢τ跂|部一些較發(fā)達(dá)地區(qū)，單位年終考核的成績又與一般干部的績效工資高度掛鉤。個別公務(wù)員的這一部分績效工資，甚至可能占到其全年總收入的三分之一。正因此，即便面對越發(fā)細(xì)致乃至苛刻的考核，被考核單位都不能不認(rèn)真對待每個考核，如此疊加起來，基層負(fù)擔(dān)就變得特別沉重。

“應(yīng)該采取合適的方式，在基層可以承受的方式之內(nèi)，針對重點指標(biāo)來進(jìn)行考核，避免考核指標(biāo)治理走向形式主義。現(xiàn)在有些地方在針對形式主義、官僚主義方面，也專門搞一些考核指標(biāo)出來，這些指標(biāo)又反過來成為形式主義、官僚主義的根源?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認(rèn)為。

在他看來，從指標(biāo)治理的角度來說，其實一套好的考核指標(biāo)體系本來可以起到“指揮棒”作用，更好地列明工作重點和效果，有利于中、基層開展工作。但如果過度考核，指標(biāo)越搞越多，不符合社會發(fā)展規(guī)律，就會陷入形式主義和官僚主義的窠臼?？己诉^多或者過度，只是在年終集中表現(xiàn)出來而已，在各種專項性的考核指標(biāo)中，其實問題也很突出。要解決考核指標(biāo)所出現(xiàn)的問題，僅僅靠調(diào)整考核指標(biāo)本身作用不大，重要的是改變政府的考核運行方式。

對此，一名受訪基層干部建議，地方政府首先要樹立正確的政績觀，不能為了出成績而罔顧地方實際情況，不切實際地亂定籠統(tǒng)型目標(biāo)，忽略了不同產(chǎn)業(yè)、不同階段、不同地區(qū)的差異，光是同梯隊的單位或者轄區(qū)橫向比較，忽略該單位和該轄區(qū)的縱向比較，即自己同比以往增速、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等。另外，應(yīng)該建立會商機制，特別是聽取下級的意見建議。

“考核基層政府、干部有很多種方式，并不是僅僅通過量化指標(biāo)就可以實現(xiàn)的。還應(yīng)通過日常的觀察、群眾處的了解，以及一些重大事件中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的表現(xiàn)輔助考核。所以，我們對基層政府和對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核一定要全面、多元?！鼻f德水說。

有效考核的前提是精準(zhǔn)

“以往能分清輕重緩急的工作，似乎都變得同等重要了。作為上級的領(lǐng)導(dǎo)干部，為了保全自己，形式上特別注重開會、調(diào)度，樣樣都在向下面干部傳導(dǎo)壓力，只要哪里出了紕漏，自己反正是傳導(dǎo)到位了的，是下面干部落實不到位，是工作方式方法有問題，實則上就演變成了新的官僚主義?！鄙鲜鍪茉L區(qū)政府辦干部告訴記者，“作為基層干部，我覺得一個好的考核指揮棒，是能尊重客觀規(guī)律和實事求是的?！?/p>

“以區(qū)縣一級向下考核為例，在過去，區(qū)縣年終考核一般由區(qū)縣‘兩辦’主持，圍繞著年初定下的經(jīng)濟發(fā)展、稅收增長、基層穩(wěn)定等主要指標(biāo)展開。由于這些都是基層的中心工作，考核項目并不多，工作成效比較客觀，考核過程相對簡單?！惫鹑A指出。

尤其在基層的行政工作中，有大量內(nèi)容是做群眾工作，接觸群眾、組織群眾、發(fā)動群眾，為群眾服務(wù)，把它們轉(zhuǎn)化成一個個具體的客觀指標(biāo)其實存在難度。因而現(xiàn)在干部們面對的困境是，考核變得特別“精準(zhǔn)”，然而目標(biāo)有時又特別抽象。

桂華近來在多個地方進(jìn)行實地調(diào)研，在中部某地調(diào)研時他了解到，當(dāng)?shù)孛裾置總€月對鄉(xiāng)鎮(zhèn)遺體火化的數(shù)量也要提前下指標(biāo)，進(jìn)行完成率排名。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忍不住向桂華抱怨，一個月本地去世幾位老人無法預(yù)知，這也要排名？！

過去的考核多是“達(dá)標(biāo)考核”，目標(biāo)和結(jié)果都很確定。有專家將這種治理現(xiàn)象叫做指標(biāo)治理，基層按照考核體系所規(guī)定的指標(biāo)來開展工作，對列入考核指標(biāo)的就予以重視，投入資源和人力?！皬纳霞壗嵌葋碚f，特別是從審計需要出發(fā)制定了很多指標(biāo)體系?；鶎赢?dāng)然希望考核少一點、壓力小一點。但與此同時，中、基層也需要一定的形式來表現(xiàn)自己的工作業(yè)績，所以這種需求是多樣化的?！鼻f德水說。

而現(xiàn)在，考核傾向全過程化、全領(lǐng)域化，并且越來越多的考核采取排名的方式，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，勢必產(chǎn)生“相對落后”，讓一些基層、中層單位必須“卷”起來。多名受訪專家、干部都認(rèn)為，考核不宜事事采取這種“內(nèi)卷”式的排名制。

“考核的一個前提就是必須要精準(zhǔn)，考核指標(biāo)或者任務(wù)和目標(biāo)之間必須要匹配?！贬槍@一現(xiàn)象桂華提出，統(tǒng)一回歸到以“兩辦”為中心，以中心工作為內(nèi)容的年終考核，不失為一種選擇。

“需要領(lǐng)導(dǎo)干部把抓主要矛盾的主要方面的能力提升起來，吃不透本地情況，兩眼一抹黑，自然只能‘把把抓’?！蹦车貐^(qū)政府辦干部說。

某縣交通運輸局一干部認(rèn)為，各級在開展年度考核工作時，務(wù)必先吃透相關(guān)規(guī)定，把開展年度考核的考核方式、考核對象、考核范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)搞清楚整明白，從而制定好詳細(xì)、具體、貼合實際的評分細(xì)則，讓年度考核有據(jù)可依，從而減少隨意性和盲目性。同時，要把握好高效、精準(zhǔn)、科學(xué)的原則，多在制定簡潔有效、可行性強的考核辦法上下功夫，堅決避免多頭考核、重復(fù)考核、層層加碼的現(xiàn)象。

破除“假積極”和“假消極”

“現(xiàn)在很多工作文件下來，甚至就連非正式的白頭工作提示，都動不動就納入年終考核，或是作為‘重要依據(jù)’，倒逼大家不得不樣樣都聚焦，工作精力是聚了，但是長此以往的話，人的心態(tài)也快‘崩’了?！蹦车貐^(qū)政府辦干部向記者倒苦水。

目前一些年終考核指標(biāo)，表現(xiàn)出從實質(zhì)性考核向形式性考核、從客觀良性考核向主觀考核、從鼓勵干事的導(dǎo)向到存在著違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險的趨向?！半S著考核過細(xì)、過嚴(yán)而來的是一些紙面成績的水分式增長?？陀^上，似乎考核促進(jìn)了大家跳起摸高、良性循環(huán)，但是受到不愿被上級質(zhì)疑的主觀影響，考核壓力越來越大，基層干部更多考慮的是如何想方設(shè)法去補考核的缺口，而不是專心致志把任務(wù)做實。”上述干部補充道。

他還認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度機制，建立切實有效的考核指標(biāo)機制，“不能所有東西一股腦地‘一票否決制’，一股腦地納入年終考核，不要讓基層覺得事事都要被追責(zé)問責(zé)，為了不被追責(zé)問責(zé)而疲于應(yīng)付。”

在桂華看來，這是一種“假積極”，承擔(dān)主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部必須努力完成任務(wù)，才能避免被問責(zé)或是通過排名靠前而獲得晉升機會。但是為此的資源投入，很多時候僅僅是為了完成考核，與改進(jìn)群眾生活的關(guān)系不大，這種嚴(yán)厲考核排名帶動的積極作為，是干部利己的“積極”。

而地方政府通過一些取巧的方式和渠道，實現(xiàn)一定程度上的考核補缺，對于執(zhí)紀(jì)監(jiān)督而言，還是一個相對空缺的領(lǐng)域，更加容易滋生違紀(jì)違規(guī)的行為，哪怕程序上看起來的合法合規(guī)，是集體決策、也是論證結(jié)果，但是本來就是為了不存在的目標(biāo)而走的形式，實際上也是對公權(quán)力的濫用和傷害。

與“假積極”相對應(yīng)的是一種“假消極”，即減負(fù)政策層層傳達(dá)后，“減負(fù)”本身又變成了基層需要完成和體現(xiàn)的一項工作，需要通過做臺賬、拍照留痕等方式，向考核部門進(jìn)行證明，變成了“完成工作+形式主義”。

桂華認(rèn)為，“減負(fù)本身就是當(dāng)前工作要解決的最直接問題，減負(fù)就是目的本身。減負(fù)雖然最終是為了釋放基層干部活力，但是，這是迂回之后要達(dá)到的間接目標(biāo)。而不是將減負(fù)變成了工具，以成立類似‘效能辦’的方式推行工作?！?/p>

他建議，要想“真減負(fù)、不反彈”，首先應(yīng)當(dāng)讓條線部門回歸業(yè)務(wù)部門，條線工作要變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持和服務(wù)，而不是條線部門變成考核部門和行政權(quán)力部門。其次就是工作考核以達(dá)標(biāo)考核為主，任務(wù)要聚焦，工作要有重點，不能將出發(fā)點變成回應(yīng)上級考核和承擔(dān)部門轉(zhuǎn)移下來的責(zé)任。

“將減輕負(fù)擔(dān)、減輕心理壓力、反內(nèi)卷、減少消耗、反形式主義本身當(dāng)做目的。這些都是困擾體系有效運轉(zhuǎn)的不健康癥候。先將癥候去了，讓基層干部感覺輕松、不內(nèi)卷、不消耗，才能夠直面業(yè)務(wù)本身，也才能夠去接觸和了解群眾?！彼f。