考核懸頂，“指揮棒”為何變成“增壓石”？

“上級(jí)各部門各處室對街道各項(xiàng)工作進(jìn)行考核，考核細(xì)則共計(jì)160頁，非常細(xì)致，這還只是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的考核?！?/p>

臨近農(nóng)歷新年，已經(jīng)在重慶市某街道鍛煉第二年的干部易寒，仍然感到基層年終考核所涉及的項(xiàng)目細(xì)而繁雜，令自己驚嘆。據(jù)她觀察，在基層，有些干部頗有種聞“年終考核”色變的感覺。其街道黨政辦主任梁笑向記者反映，只要一項(xiàng)工作被納入考核，就必須要做到位。干部們疲于奔命?！啊笓]棒’有千斤重，壓得人喘不過氣來?！?/p>

考核的本來目的是評(píng)價(jià)前一階段下級(jí)工作的狀況，鼓勵(lì)下級(jí)更好地做好下一階段的工作，起到“指揮棒”的作用。但是在許多干部的反饋中，一些地方卻過度依賴考核指標(biāo)體系推動(dòng)工作，出現(xiàn)“過度考核”。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》指出，加強(qiáng)計(jì)劃管理和監(jiān)督實(shí)施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。

但一些地方干部反映，并沒感覺“負(fù)”減去了太多，相反，考核還有愈發(fā)繁重的傾向。過度考核產(chǎn)生的深層原因是什么？考核的“指揮棒”為何變成了“增壓石”？正值一年工作收尾階段，廉政瞭望·官察室記者采訪多位干部，與專家對話，探析為何考核任務(wù)繁重難減，干部壓力到底從何而來。

考核細(xì)則緣何“狂飆”？

“第一年到基層，就認(rèn)識(shí)了我們單位的‘表哥’。他是我們單位最擅長填表的同事。”易寒說，上級(jí)部門對下級(jí)的考核大多以填表、看留痕、查臺(tái)賬等方式進(jìn)行，“表格意味著清晰對應(yīng)的指標(biāo)考核體系，所以‘填表’是基層經(jīng)受考核的主業(yè)。發(fā)文件讓下面作報(bào)告，和實(shí)際到點(diǎn)核查，哪種方式效率更高，耗費(fèi)的人財(cái)物更少一目了然。省錢省力還能調(diào)動(dòng)下面干活，各單位都想來考核?！?/p>

梁笑感覺，從紙上列出的考核細(xì)則是最容易把基層工作“兌現(xiàn)”成數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)直觀對比的。因此上級(jí)部門已經(jīng)習(xí)慣通過“考核表”來進(jìn)行指揮，因?yàn)檫@樣容易對下面的工作好壞進(jìn)行快速判斷。最終造成考核指標(biāo)層層累積，考核表格堆積如山，“文件”“表格”“臺(tái)賬”讓干部們疲于應(yīng)對的局面，以至于群眾究竟得到多少實(shí)惠，地方發(fā)展質(zhì)量究竟如何，都成了次要的事情?！吧霞?jí)在考核清單上加一個(gè)新的考核指標(biāo)很容易，但有時(shí)候工作就這些，一個(gè)東西翻來覆去地變著花樣考核，這樣就進(jìn)入到一個(gè)愈演愈烈、考核泛化的循環(huán)中?！?/p>

“文件導(dǎo)向式的考核方式不僅容易讓下級(jí)部門誤以為考核的核心在于文件而不是工作，也更容易出現(xiàn)應(yīng)付了事的情況。因?yàn)樽罱K上級(jí)部門只會(huì)檢查‘留痕’，至于‘痕’如何留的那就無從得知了。那么多的部門、工作也難以去一一核實(shí)?！蔽髂夏呈?huì)城市生態(tài)環(huán)境局干部唐新月對記者說。

易寒告訴記者，她在協(xié)助整理上級(jí)單位的考核文件時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層形式主義盛行的重要原因在于痕跡管理可以應(yīng)付形式化和運(yùn)動(dòng)式的檢查。出色的痕跡管理可以幫助基層政府在考核中獲得更好的排名，所以基層政府會(huì)對各種文字工作吹毛求疵，上級(jí)部門也會(huì)對下級(jí)的考核要求越來越多。

而出現(xiàn)這樣的情況，有干部認(rèn)為不單單一句“拍腦袋決定”或者“形式主義”就能概括?！翱己俗⒅嘏_(tái)賬，通過立表格交辦任務(wù)，只能是照單看資料，而不注重實(shí)際效益。”四川某縣民政局干部龔臣水向記者“吐槽”，除了“以紙為中心”，許多大型考核中“外行人指導(dǎo)內(nèi)行人”的現(xiàn)象也屢見不鮮，主要體現(xiàn)在許多考核標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際工作難以對應(yīng)，讓下級(jí)單位對考核內(nèi)容感到無從下手。

“其實(shí)就是不切實(shí)際，不了解下面的真實(shí)情況，隨意制定考核標(biāo)準(zhǔn)。有些考核標(biāo)準(zhǔn)憑空設(shè)立，怎么可能輕重有度？”梁笑向記者舉例，某上級(jí)部門要求街道對征地拆遷地區(qū)進(jìn)行“全優(yōu)化”治理，指標(biāo)是該地退耕50畝，然而該地除去所有已建樓和硬化道路，只剩30畝地，“我到哪去給他找另外的20畝呢？這個(gè)事情我們還得打報(bào)告更改考核指標(biāo)，這又是額外的工作?！?/p>

龔臣水認(rèn)為，考核細(xì)則在文件上再怎么增加，也總有照顧不到的地方。而工作中臨時(shí)的、突發(fā)的狀況正是需要下級(jí)部門或基層單位根據(jù)實(shí)際情況，發(fā)揮治理智慧的方面?！坝袝r(shí)候上級(jí)單位發(fā)現(xiàn)做得好，可能把它納入第二年的考核，但有些做法具有地區(qū)特點(diǎn)或部門特色，需要具體事具體分析?？赡芤恍┎块T、地方能做，另一些不能做。如果看到什么做法好就簡單粗暴納入考核，其他單位就會(huì)摸不著頭腦，產(chǎn)生怨言?！?/p>

“考核標(biāo)準(zhǔn)隨意制定，肆意增加壓力的根源可能在于，上級(jí)對下級(jí)日常事務(wù)以及臨時(shí)轉(zhuǎn)派任務(wù)的工作界限沒有明確。在下達(dá)考核標(biāo)準(zhǔn)之前沒有對下級(jí)部門的實(shí)際情況做好分析研判，沒能充分了解下級(jí)單位的能力和完成考核面臨的困難?！背啥几咝聟^(qū)管委會(huì)一干部表示。

“不確定性”：焦慮的倍增器

不只是數(shù)量細(xì)則繁雜，部分細(xì)則的指標(biāo)讓人摸不著頭腦，考核指標(biāo)的不確定性也讓下級(jí)單位感到頭大。“考核指標(biāo)不停地變，有些東西可能去年一年都沒說是工作重點(diǎn)，結(jié)果考核突然占比很大。突擊式的考核也不少?？赡芤郧安豢?，今年考，今年不考，明年考?！碧旖蚴泻推絽^(qū)某街道干部王明學(xué)說，為了應(yīng)對考核指標(biāo)的“不確定性”，單位只能按以往經(jīng)驗(yàn)盡可能多做。因此工作量也大大提升。

梁笑舉例，今年社會(huì)教育方向的考核指標(biāo)突然增加，要求街道拍兩條宣傳視頻，這在以往是從沒有的任務(wù)。但該部門往年一直要考核的一些項(xiàng)目今年又有所減少?！拔覀兠磕甓荚谕七M(jìn)，結(jié)果今年又突然不推了，上級(jí)單位覺得是給我們減負(fù)，但我們覺得工作更難做，考核更難應(yīng)對?！?/p>

蘇州大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師兼江蘇省機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)理事、副秘書長施從美和臺(tái)州市委黨校講師吳昊俊告訴記者，他們在基層調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層考核面臨著更多的不確定性。臨時(shí)下任務(wù)和突然指派隨時(shí)都有可能發(fā)生。不被重視的政策執(zhí)行細(xì)節(jié)可能會(huì)在未來某個(gè)節(jié)點(diǎn)成為考核重點(diǎn)，所以在這種壓力的驅(qū)動(dòng)下，為了應(yīng)對可能的考核，基層單位得用更高的要求進(jìn)行政策執(zhí)行。

“當(dāng)考核越來越細(xì)，下級(jí)部門的責(zé)大于權(quán)，但考核只走文件的過場時(shí)，就可能出現(xiàn)‘指揮也不動(dòng)’的情況?！笔拿勒J(rèn)為，實(shí)際情況中，許多工作由于考核手段單一，難以被全面地審核，最終變成流于形式的檢查資料，助長了形式主義之風(fēng)。而一些干部為了避免做多錯(cuò)多，則唯考核條目馬首是瞻，能不多做就不多做?！翱己藛栘?zé)方式單一、不符合實(shí)際情況，還會(huì)出現(xiàn)負(fù)激勵(lì)，從而引發(fā)下級(jí)部門行為偏差。”

唐新月所在的市生態(tài)環(huán)境局過去經(jīng)常需要通過“指揮棒”，以目標(biāo)考核的方式推動(dòng)工作開展。但唐新月發(fā)現(xiàn)，如果“指揮棒”揮得太猛，相關(guān)部門則頗有微詞，工作反而成效不佳?！耙虼宋覀儸F(xiàn)在達(dá)成一種默契，不通過以目標(biāo)考核的方式來壓實(shí)工作，只有工作進(jìn)展困難，阻力較大時(shí)，才會(huì)使用目標(biāo)考核進(jìn)行督促。否則很容易出現(xiàn)越考核越難推進(jìn)工作的情況?！?/p>

施從美舉例，某區(qū)為響應(yīng)市委市政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的號(hào)召，開展了全區(qū)范圍的高新技術(shù)企業(yè)培育政策的專項(xiàng)工作。但該區(qū)一街道卻選擇較為被動(dòng)的執(zhí)行策略，僅在申報(bào)日期截止前一周對企業(yè)進(jìn)行集中走訪，通過短期內(nèi)宣傳、培訓(xùn)等手段，勉強(qiáng)湊夠了10家企業(yè)進(jìn)行申報(bào)。這是因?yàn)楸M管這項(xiàng)工作做好了，但該街道沒有太大的核心競爭力留下來這些企業(yè)，如果該街道培育的優(yōu)質(zhì)企業(yè)被其他區(qū)搶走，其他區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變好，就會(huì)損害該區(qū)的考核排名。

但排名靠后最終又會(huì)有怎樣的結(jié)果？一些財(cái)政情況較差地區(qū)的干部表示，領(lǐng)導(dǎo)、單位集體會(huì)被批評(píng)沒面子外，實(shí)際的獎(jiǎng)懲并沒有“跟上”?！翱己私Y(jié)果對于干部評(píng)優(yōu)、晉升等的幫助微小，反而成了問責(zé)的重要依據(jù)，容易造成干部在執(zhí)行工作中按部就班，不想改革創(chuàng)新，甚至出現(xiàn)為了不為他人做嫁衣而被消極推進(jìn)工作的情況?！饼彸妓f。

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授楊華在其對基層政府治理的研究中指出，在一些地區(qū)，盡管考核排名高，單位有資格獲得資金獎(jiǎng)勵(lì)，但由于獎(jiǎng)勵(lì)由地方財(cái)政兌現(xiàn)，很多時(shí)候這種獎(jiǎng)勵(lì)不了了之。因此考核這一“指揮棒”到底能起到多大的激勵(lì)作用，還需看具體地方如何兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲結(jié)果。

“現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)考核指標(biāo)明顯超過基層工作能力，又沒有合理有序推進(jìn)政策資源下沉，就很容易陷入越僵越考，越考越細(xì)，越細(xì)越難發(fā)揮創(chuàng)新公共服務(wù)能力的情況?！笔拿勒J(rèn)為。

政出多門，壓力疊加難以完成

“一百多頁的細(xì)則很常見，這種考核細(xì)則就是越來越多，以前考核是百分制，后來出現(xiàn)千分制，我們實(shí)行千分制考核都很久了?？己瞬患?xì)，帶動(dòng)不起工作，也拉不開差距。有些地方還有‘雙千分’。”山東某市政府管理辦工作人員反映。

安徽合肥某縣一位干部表示，該縣最早考核實(shí)行百分制，但后來考核總分逐漸走高，開始出現(xiàn)小數(shù)點(diǎn)后一位、兩位的分?jǐn)?shù)，為了讓分?jǐn)?shù)拿到領(lǐng)導(dǎo)那里好看，則開始實(shí)行“千分制”，而隨著各考核部門對基層工作越來越“重視”，“‘千分制’也不夠用了?！?/p>

對于為什么年終考核分?jǐn)?shù)會(huì)“卷”起來，這名干部解釋，在綜合考核百分制時(shí)，可能某部門占10分權(quán)重，但考核目的是將工作細(xì)化分配給基層，以推動(dòng)工作，因此該部門會(huì)在這10分下，設(shè)置諸多零點(diǎn)幾分的二級(jí)指標(biāo)。但考核的出發(fā)點(diǎn)是為了“推動(dòng)工作”，考核部門也不愿意把分?jǐn)?shù)控制得“不好搞”，以至于和基層關(guān)系變僵。因此這些指標(biāo)里有許多是“基本動(dòng)作”，只有極少部分分?jǐn)?shù)能起到判斷工作好壞的作用?！斑@樣彈性比較大，打分的時(shí)候分差也就很小。最后考核分差都延伸到小數(shù)點(diǎn)以后兩三位。為了拿出來好看，最后干脆把總分放大十倍百倍，這樣分差就拉開了。但這也造成更多‘條線’上的工作考核指標(biāo)越來越細(xì)?！?/p>

王明學(xué)對“考核越來越細(xì)”深有體會(huì)，他認(rèn)為，這背后的原因在于一些非強(qiáng)勢部門如果不將自己的工作納入考核就很難在基層推動(dòng)工作?！盎鶎拥氖虑槟敲炊啵S多工作都是一人兼多職，具體承辦人員的工作精力分配都是向著掌握著人財(cái)物大權(quán)的強(qiáng)勢部門傾斜，而對于一些非強(qiáng)勢部門，如果不將其工作納入考核，那就叫不動(dòng)人、工作也布置不下去。如果不考核，就意味著和政績不相關(guān)，自然無人在意。為了確保正常的工作能夠落實(shí)下去，有些部門削尖了腦袋也要在綜合考核中占有一席之地?！?/p>

除了自上而下的層層加碼，還出現(xiàn)隨時(shí)間發(fā)展的持續(xù)加碼。成都高新區(qū)管委會(huì)一干部告訴記者，一些領(lǐng)導(dǎo)可能只在某單位部門工作一段時(shí)間，一心追求“出成績”，因此會(huì)變著花樣想點(diǎn)子，而這些點(diǎn)子最終也都會(huì)變成下級(jí)部門的考核指標(biāo)。

梁笑向記者反映，基層人員有限、資金有限，但什么部門都想考核下級(jí)單位，層層傳遞，以至于基層考核事項(xiàng)呈現(xiàn)“爆炸”狀態(tài)，導(dǎo)致“人權(quán)事權(quán)不匹配”。對于財(cái)政來說希望把錢用在刀刃上，但是考核時(shí)又面臨‘政出多門’的情況，一切能想到的工作都要考核，為了力爭上游，哪怕再小的分都要爭取。

施從美表示，這種過度精致化的考核方法看似合理，卻可能會(huì)占用干部們過多開展本職工作的時(shí)間，給基層帶來額外的負(fù)擔(dān)。“常規(guī)工作是基層治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，而非常規(guī)的轉(zhuǎn)派任務(wù)則承擔(dān)著上級(jí)的壓力轉(zhuǎn)移。由于基層權(quán)力較弱，指揮棒指向哪里、怎么指揮都是指揮者說了算，如何考核、考核多少，下級(jí)部門、單位并說不上話。因此上級(jí)部門的壓力轉(zhuǎn)移很難進(jìn)行一定的限制，基層的壓力就會(huì)出現(xiàn)過載?！?/p>