更好地發(fā)揮地方債的逆周期調(diào)節(jié)作用

摘要：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出2024年積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。2023年，地方債成為積極的財(cái)政政策擴(kuò)大投資、穩(wěn)定增長、帶動(dòng)就業(yè)的重要手段。本文回顧2023年地方債發(fā)行使用償還的基本情況，重點(diǎn)分析當(dāng)前較為關(guān)注的若干問題，并對(duì)下一階段做好工作提出建議。

關(guān)鍵詞：地方債 逆周期 調(diào)節(jié)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2024年積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。本文重點(diǎn)分析當(dāng)前較為關(guān)注的若干問題，并對(duì)下一階段做好工作提出建議，包括進(jìn)一步做好地方債項(xiàng)目和資金管理、地方政府債券（以下簡稱“地方債”）本息償還管理工作、統(tǒng)籌地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系、推動(dòng)財(cái)政體制改革等。

地方債發(fā)行、使用、償還情況

（一）發(fā)行情況

2023年，地方債發(fā)行情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，發(fā)行總量超上年。據(jù)財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心《地方政府債券市場報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2023年1—10月，全國發(fā)行地方債84745.72億元（一般債券30776.95億元、專項(xiàng)債券53968.77億元）。從總量上看，前10個(gè)月發(fā)行總量已超上年全年約1.1萬億元。

第二，前10個(gè)月新增債券發(fā)行已超九成。1—10月，發(fā)行新增債券43355.76億元，其中新增一般債券6573.88億元，新增專項(xiàng)債券36781.88億元。新增一般債券與新增專項(xiàng)債券發(fā)行量分別占當(dāng)年發(fā)行限額的91.30%和96.79 %，接近完成全年新增債券發(fā)行計(jì)劃量，有效服務(wù)于穩(wěn)增長、擴(kuò)投資的目標(biāo)。

第三，發(fā)行特殊再融資債券，落實(shí)一攬子化債方案。1—10月，發(fā)行再融資債券41389.96億元，占總發(fā)行量的48.84%。其中，一般債券24203.07億元，專項(xiàng)債券17186.89億元。為落實(shí)一攬子化債政策，10月起開始發(fā)行特殊再融資債券，用于化解地方政府存量債務(wù)。10月當(dāng)月發(fā)行再融資一般債券8228.70億元，是上月的16.27倍（見圖1）。

第四，平均發(fā)行利率總體下降。1—10月，地方債平均發(fā)行利率為2.90%，較年初先降后升總體下行（見圖2），較上年同期下降13BP。其中，一般債券平均發(fā)行利率為2.80%，專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率為2.96%。地方債平均利率發(fā)生變化有兩個(gè)原因：一是貨幣政策下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率等利率，引導(dǎo)市場利率有所下降。二是受地方債發(fā)行定價(jià)換錨影響，深圳、廣東等發(fā)行主體從過去參考“財(cái)政部－中國國債收益率曲線”轉(zhuǎn)向參考“財(cái)政部-中國地方政府債券收益率曲線”設(shè)置投標(biāo)區(qū)間。三是10月后受特殊再融資債券放量發(fā)行等因素影響，利率有所回升。

第五，平均發(fā)行期限略有下降。1—10月末，地方債平均發(fā)行期限為12.58年，同比減少0.84年。其中，一般債券7.47年，同比減少0.53年；專項(xiàng)債券15.49年，同比減少0.19年。10年期及以上債券50549.38億元，占比為59.65%，比上年同期減少8.14個(gè)百分點(diǎn)，比上年全年減少6.25個(gè)百分點(diǎn)（見圖3）。

（二）使用情況

一是新增債券超五成投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，1—10月，新增地方債主要投向以下領(lǐng)域：市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施12857.05億元，占比30.85%；交通基礎(chǔ)設(shè)施7559.55億元，占比18.14%；社會(huì)事業(yè)7405.38億元，占比17.77%；保障性安居工程4860億元，占比11.66%；農(nóng)林水利3946.37億元，占比9.47%；支持化解中小銀行風(fēng)險(xiǎn)1590億元，占比3.82%；生態(tài)環(huán)保1449.61億元，占比3.48%；倉儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施836.38億元，占比2.01%?？梢?，基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)仍然是地方政府新增債券的最大投向領(lǐng)域，占比超五成。

二是逐步擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域及用作資本金范圍。隨著新基建、新能源領(lǐng)域自2022年納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，2023年這兩大領(lǐng)域開始興起，新型基礎(chǔ)設(shè)施投入416.64億元，新能源投入81.53億元。2023年專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域新增新能源、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3個(gè)領(lǐng)域。據(jù)《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》（2023年8月28日），截至2023年7月末，約2200億元專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)投資。

（三）償還情況

1.保障按期還本付息。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，1—10月，地方債到期還本付息共計(jì)44920億元。其中，償還地方債本金34387億元，占本息償還的比例為76.55%；償付利息10533億元，占比23.45%。

2.利用再融資債券償還本金比例近九成。前10個(gè)月，在償還本金中，通過發(fā)行再融資債券償還本金30610億元，占本金償還的比例為89.02%。

3.積極通過盤活資產(chǎn)、統(tǒng)籌財(cái)政資金等方式還本付息。各地積極通過盤活存量資金資產(chǎn)資源、統(tǒng)籌財(cái)政資金等方式償還本金3777億元，占本金償還的比例為10.98%。利用財(cái)政資金還本付息的金額占還本付息總額的31.86%，約占同期地方政府綜合財(cái)力的7.15%。

展望與建議

（一）進(jìn)一步做好地方債項(xiàng)目和資金管理工作

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，針對(duì)存在的問題，要進(jìn)一步做好地方債項(xiàng)目管理和資金撥付管理工作。

一是加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期管理。扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，把好項(xiàng)目審批關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目負(fù)面清單管理，從源頭把握專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益平衡關(guān)系，防范化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量，更好地發(fā)揮地方債在逆周期的穩(wěn)投資、穩(wěn)增長作用。

二是強(qiáng)化專項(xiàng)債券資金使用管理，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債投向領(lǐng)域及用作資本金范圍。合理把握債券資金支出進(jìn)度，保障資金及時(shí)撥付，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，提高資金管理使用效益。合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域及其用作資本金范圍。例如進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域；將專項(xiàng)債用作資本金的范圍擴(kuò)大支持供熱、供氣、發(fā)電站、城市軌道交通、保障性租賃住房等建設(shè)。

（二）切實(shí)做好地方債本息償還管理工作

近年來，各級(jí)政府高度重視償還地方政府債務(wù)，通常在當(dāng)年預(yù)算中優(yōu)先安排“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）、債務(wù)償還等資金。接下來，各地仍需積極統(tǒng)籌各項(xiàng)收入，盤活相關(guān)資產(chǎn)資金存量，結(jié)合“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）等各項(xiàng)剛性支出需求和債務(wù)到期時(shí)間，穩(wěn)妥安排、按期償還地方債本息。同時(shí)，鼓勵(lì)省級(jí)財(cái)政建立各地債務(wù)償還備付制度。該兜底時(shí)兜底，在關(guān)鍵時(shí)刻最大限度保護(hù)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府的信用；不該兜底時(shí)不兜底，切實(shí)壓實(shí)基層政府責(zé)任，防范道德風(fēng)險(xiǎn)和救助依賴。

（三）統(tǒng)籌地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系

一是進(jìn)一步摸清各地區(qū)債務(wù)規(guī)模和償還規(guī)劃。在嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)、推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的背景下，切實(shí)摸清地方債務(wù)，為推動(dòng)法定債務(wù)與隱性債務(wù)合并監(jiān)管奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二是扎實(shí)落實(shí)一攬子化債方案。在特殊再融資債券化解存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)財(cái)政、金融等多方聯(lián)動(dòng)，支持多種方式化債。例如通過債務(wù)核減、抵銷、展期、轉(zhuǎn)移、置換等方式逐步償還與化解存量債務(wù)，尤其是城投公司的隱性債務(wù)。

三是在化解債務(wù)中，要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)，要在化債中尋找新發(fā)展路徑，改善營商環(huán)境，更多激發(fā)民間投資活力、引進(jìn)外資，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，促進(jìn)消費(fèi)。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的經(jīng)濟(jì)大省，要真正挑起大梁。第一，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)勢，扎實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保持高水平安全，能多干就多干一些，為全面推進(jìn)科技創(chuàng)新、強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)做排頭兵。第二，發(fā)揮上繳財(cái)政收入和穩(wěn)就業(yè)等方面的優(yōu)勢，以先富帶后富，為全國經(jīng)濟(jì)作出更大的貢獻(xiàn)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。

（四）推動(dòng)財(cái)政體制改革

在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的同時(shí)，還應(yīng)推動(dòng)新一輪財(cái)政體制改革，理順上下級(jí)財(cái)政關(guān)系，加大轉(zhuǎn)移支付力度，以體制機(jī)制創(chuàng)新充實(shí)地方財(cái)力，保障債務(wù)資金?？顚Ｓ?，提高地方政府債務(wù)資金管理水平和使用效益。加大省、市級(jí)對(duì)市、縣基層一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障等轉(zhuǎn)移支付力度，并盡早下達(dá)到基層財(cái)政，以便基層能更及時(shí)、更全面地統(tǒng)籌運(yùn)用好相應(yīng)資金。以體制機(jī)制有效遏制資金被擠占挪用，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。