政府購買公共教育服務(wù)：價值、困境與出路

苗紅培，苗志紅

（1.山東政法學(xué)院公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250014；2.河南省濟(jì)源市克井鎮(zhèn)第一中學(xué)，河南濟(jì)源 454650）

公共教育服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，其供給方式與我國公共服務(wù)供給方式變革相伴隨，呈現(xiàn)了從政府單一主體供給向政府主導(dǎo)、市場與社會力量參與的多元主體供給的發(fā)展與轉(zhuǎn)變。我國政府購買公共服務(wù)始于20世紀(jì)90年代，并逐漸成為公共服務(wù)的重要供給方式之一。政府購買公共教育服務(wù)提升了服務(wù)的可及性、便利性，有助于彰顯社會的公平正義、推進(jìn)共同富裕，這對于受教育者個人、家庭以及社會都是有益的。政府購買公共教育服務(wù)不是一項新生事物，但其發(fā)展時間并不長，面臨著諸多需要系統(tǒng)性地進(jìn)行梳理和化解的問題。為了更好地保障公共教育服務(wù)的質(zhì)量，政府購買公共教育服務(wù)相關(guān)主體在理念轉(zhuǎn)變、制度健全、體制完善等方面都需要進(jìn)一步完善。

一、政府購買公共教育服務(wù)的價值分析

公共教育服務(wù)是為社會公眾提供的基礎(chǔ)性教育服務(wù)，包含由義務(wù)教育、學(xué)生資助等構(gòu)成的基本公共教育服務(wù)和由學(xué)前教育、高中教育等構(gòu)成的非基本公共教育服務(wù)，公平普惠是其核心價值目標(biāo)［1］。我國公共教育服務(wù)水平與公共財政投入的增加、供給機制改革的推進(jìn)等相伴隨穩(wěn)步提升。政府購買公共教育服務(wù)可以提高服務(wù)供給效能，進(jìn)而在提升公眾的獲得感、保障社會的公平正義以及助力共同富裕方面發(fā)揮作用。

（一） 政府購買公共教育服務(wù)提升了公眾的獲得感

我國處于持續(xù)的改革進(jìn)程中，改革是為了滿足人民的“美好生活需要”，包括公共教育服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)是人民“美好生活需要”的重要組成部分。作為由政府主導(dǎo)、惠及社會公眾與滿足社會教育共同利益需求的公益性服務(wù)的公共教育服務(wù)［2］，其保障水平則居影響人民群眾獲得感的重要因素之首［3］。公共教育服務(wù)面臨著范圍拓展和標(biāo)準(zhǔn)提升的問題，問題解決得好，可以使更多人享受到更優(yōu)質(zhì)均衡的服務(wù)。公共教育服務(wù)的優(yōu)質(zhì)均衡通過如下幾個方面的指標(biāo)體現(xiàn)出來，即教育機會的均等、教育過程和教育設(shè)施的均等、教育結(jié)果的均等以及追求個性化的教育［1］。教育機會均等保障教育起點的公平，教育過程和教育設(shè)施均等保障教育資源均衡配置，教育結(jié)果均等主要關(guān)乎教育質(zhì)量，追求個性化的教育強調(diào)尊重學(xué)生的差異和個性。

優(yōu)質(zhì)均衡的公共教育服務(wù)供給需要供給方式的變革。我國政府向社會力量購買服務(wù)方式自出現(xiàn)之后，在頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的雙重推動下前行，受到越來越多地方政府的青睞。政府購買公共教育服務(wù)作為其中的一部分，增加了公共教育服務(wù)的生產(chǎn)主體，使公共教育服務(wù)的獲得更為便捷，使社會公眾可以享受足夠數(shù)量和一定質(zhì)量的公共教育服務(wù)，這大幅提升了社會公眾的公共教育服務(wù)獲得感。公共教育服務(wù)無論是在理論上，還是在社會公眾的認(rèn)知與現(xiàn)實生活中，都是公共服務(wù)中關(guān)鍵的部分，因此，政府購買公共教育服務(wù)提升了社會公眾的獲得感，使社會公眾在參與改革發(fā)展大潮的同時更多享受到改革發(fā)展的成果。

（二） 政府購買公共教育服務(wù)保障了社會的公平正義

公共教育服務(wù)的公平公正供給既是公共服務(wù)的要求，亦是社會公平的重要基石［4］。社會的公平正義是人類社會發(fā)展的追求，公共教育服務(wù)供給實現(xiàn)公平公正是我們國家一直追求的教育均等化目標(biāo)。公共教育服務(wù)，尤其是義務(wù)教育，直接影響到一個人、一個家庭所能享受到的教育，進(jìn)而影響到個人對政府的態(tài)度、對社會的態(tài)度。

政府購買公共教育服務(wù)是在社會發(fā)展到一定階段，政府為了更好地滿足社會公眾日漸增長的教育服務(wù)需求而出現(xiàn)的，也是為了使區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的公共教育發(fā)展逐漸平衡而出現(xiàn)的。通過政府購買公共服務(wù)，可以解決區(qū)域教育發(fā)展不平衡的問題，使不同區(qū)域的社會公眾享受基本同等水平的公共教育服務(wù)，讓一些群體享受到特定的教育公共服務(wù)，滿足社會公眾在公共教育服務(wù)方面的個性化的需求。公共教育服務(wù)領(lǐng)域的公平正義會延伸到教育的其他階段，再延伸到接受公共教育服務(wù)的人未來在社會中的發(fā)展領(lǐng)域。從這一角度來看，政府購買公共教育服務(wù)保障了社會公眾的受教育權(quán)，也保障了社會的公平正義。

（三） 政府購買公共教育服務(wù)助力共同富裕

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也成為脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利之后擺在中國人民面前的更具挑戰(zhàn)性的目標(biāo)［5］。共同富裕的實現(xiàn)是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)性的過程，需要社會各個方面的發(fā)展與進(jìn)步，其中就離不開教育事業(yè)的發(fā)展。教育與共同富裕之間有著密切的關(guān)聯(lián)，教育既是共同富裕的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)共同富裕的手段［6］。共同富裕既需要物質(zhì)財富的增加，這主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及財富的積累，又需要人們精神需求的滿足，這主要通過教育的發(fā)展、社會公眾受教育水平的提升、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等體現(xiàn)。教育事業(yè)的發(fā)展可以為共同富裕提供人才支撐、技術(shù)支撐、良好的社會環(huán)境等，因此它是共同富裕不可或缺的部分。

公共教育服務(wù)是教育事業(yè)中基礎(chǔ)性的、支撐性的部分，高質(zhì)量供給公共教育服務(wù)可以為教育事業(yè)的整體發(fā)展做好鋪墊。一方面，推進(jìn)公共教育服務(wù)發(fā)展應(yīng)拓展公共教育服務(wù)范圍，即隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展將一些原本不在公共教育服務(wù)領(lǐng)域但具有極強的公共性、公益性的教育內(nèi)容也納入到公共教育服務(wù)中。另一方面，推進(jìn)公共教育服務(wù)發(fā)展則應(yīng)提升公共教育服務(wù)的效能。政府購買公共教育服務(wù)的目的是通過供給方式變革增強公共教育服務(wù)的可獲得性，使更多人可以更便捷地享受到公共教育服務(wù)。當(dāng)更多人可以享受到公共教育服務(wù)之后，人們的平均受教育年限、職業(yè)技能等都能獲得提升，這與共同富裕的要求是一致的。從這個角度來看，政府購買公共教育服務(wù)有助于實現(xiàn)共同富裕。

二、政府購買公共教育服務(wù)面臨的現(xiàn)實困境

政府購買公共教育服務(wù)在獲得蓬勃發(fā)展的同時，也面臨著現(xiàn)實的問題。這些問題表現(xiàn)在以下方面。從主體上看，購買主體并不具備熟練的政府購買服務(wù)操作能力，承接主體發(fā)育不充分導(dǎo)致競爭性市場結(jié)構(gòu)尚未形成；從過程上來看，監(jiān)督機制、消費者的參與機制不健全；從結(jié)果來看，服務(wù)質(zhì)量評價不到位。

（一） 購買主體業(yè)務(wù)能力尚需提升

政府購買公共教育服務(wù)涉及多方主體，一是作為“購買主體”的政府，二是作為“承接主體”的各類組織，三是作為“消費者”的社會公眾，即通常認(rèn)為的三方主體。也有的分析者將評估、監(jiān)督的第三方單獨作為一方，從而形成四方主體［7］。購買主體主導(dǎo)購買全程，應(yīng)該具備與承接主體打交道的能力，購買主體在購買公共教育服務(wù)方面的業(yè)務(wù)能力在一定程度上影響到了購買的結(jié)果。比如，購買合同需要對購買主體、承接主體的權(quán)利、義務(wù)做出明確規(guī)定，從而成為約束雙方且保障雙方權(quán)益的重要契約性文件。購買主體要擅長通過簽訂規(guī)范的購買合同來保障雙方權(quán)益，進(jìn)而保障作為公共教育服務(wù)受眾的社會公眾的權(quán)益。如果購買公共教育服務(wù)的主體欠缺業(yè)務(wù)能力，那就可能在合同簽訂方面出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致在后續(xù)承接主體出現(xiàn)問題時，很難保障教育公共服務(wù)質(zhì)量。

從關(guān)系的角度來看，購買行為中存在著購買主體與承接主體、承接主體與消費主體、購買主體與消費主體等多對關(guān)系。從購買主體與承接主體關(guān)系的角度來看，通過公開競爭選擇承接主體是購買主體選擇承接主體的理想方式，但現(xiàn)實中存在著非競爭性的方式，即購買主體的選擇向具有一定依附關(guān)系的承接主體傾斜。這在一定程度上會影響到購買的公平性以及其他潛在承接主體的參與積極性。相對于原來政府在公共服務(wù)領(lǐng)域“提供者”和“生產(chǎn)者”角色合一的狀況，在政府購買服務(wù)背景下政府身份變成了購買主體，它需要與由社會組織等承接主體扮演的“生產(chǎn)者”打交道，政府需要監(jiān)督“生產(chǎn)者”行為以保障公共教育服務(wù)的質(zhì)量，業(yè)務(wù)內(nèi)容較之前更為復(fù)雜，政府需要在實踐進(jìn)程中進(jìn)一步摸索，以提升政府在政府購買服務(wù)方面的能力。

（二） 競爭性的市場結(jié)構(gòu)尚在形成中

政府購買公共教育服務(wù)的制度設(shè)計旨在改變政府單一主體供給狀況，將一部分公共教育服務(wù)通過購買的方式交由其他主體來提供，通過競爭擇優(yōu)選取優(yōu)質(zhì)的公共教育服務(wù)“生產(chǎn)者”，從而提高公共教育服務(wù)提供的效能。這一設(shè)計能夠順利推進(jìn)的前提在于公共教育服務(wù)的潛在“生產(chǎn)者”數(shù)量是充足的，且要符合一定的資質(zhì)，能夠形成一個競爭性的市場結(jié)構(gòu)，即充足的社會組織和契約系統(tǒng)［8］。一般來說，地方政府在購買服務(wù)的相關(guān)制度、政策以及具體的購買公告等中，都有對參與競爭者資質(zhì)的規(guī)定。潛在的符合資質(zhì)的合作者的數(shù)量會影響到購買結(jié)果。

在合作主體中，社會組織占絕大多數(shù)，這是由公共教育服務(wù)與社會組織公益性的契合決定的。但我國社會組織的發(fā)展程度還不高，尚未形成專業(yè)的教育服務(wù)“生產(chǎn)者市場”，且現(xiàn)有的社會組織缺乏足夠的談判能力和服務(wù)產(chǎn)品的提供水平［9］。我國社會組織的發(fā)展相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是滯后的。因此，近年我國出臺的一些公共政策本身就帶有扶持社會組織發(fā)展的政策目的。在公共教育服務(wù)購買中，嘗試進(jìn)行購買的地方政府、部門在沒有充足的潛在合作伙伴的情況下，面臨著巧婦難為無米之炊的現(xiàn)實。培養(yǎng)合作主體也是需要時間的。面對這種情況，有的購買主體會選擇定向購買的方式直接向熟悉的社會組織購買公共教育服務(wù)，有的購買主體會動員社會力量成立社會組織以承接提供公共教育服務(wù)的任務(wù)，還有購買主體的只能放棄購買，繼續(xù)沿用原來的公共教育服務(wù)供給方式。造成這些后果的共同原因在于沒有形成競爭，不是規(guī)范的契約式關(guān)系，前兩者都帶來承接主體對購買主體的依附的后果。

（三） 政府購買公共教育服務(wù)質(zhì)量評價不到位

政府購買服務(wù)并不必然帶來成本降低、效率提高以及服務(wù)質(zhì)量的提升。政府購買服務(wù)只是公共服務(wù)供給方式的變革，公共服務(wù)的公共性不能流失、公共利益不能受損，所有的改革舉措都應(yīng)以服務(wù)質(zhì)量的保障為前提。因此，政府購買服務(wù)要有健全的質(zhì)量監(jiān)督機制、評價機制，通過全過程的監(jiān)督以及質(zhì)量評估來確保服務(wù)質(zhì)量。監(jiān)督堅持過程監(jiān)督與結(jié)果監(jiān)督并重。從過程監(jiān)督的角度來看，作為公共教育服務(wù)受眾的社會公眾應(yīng)全程參與，并進(jìn)行教育服務(wù)質(zhì)量信息反饋。從目前的情況來看，在政府購買公共教育服務(wù)過程中，在服務(wù)范圍的確定、服務(wù)“生產(chǎn)者”的選擇等方面社會公眾的參與度都比較低，社會公眾往往只能在服務(wù)供給方式變革之后接受既定的事實和結(jié)果?！皡⑴c”是監(jiān)督的形式，同時也影響到由“生產(chǎn)者”供給的公共服務(wù)的質(zhì)量，公共服務(wù)受眾參與度低表明該種形式的監(jiān)督、評價是不到位的。

對購買服務(wù)質(zhì)量的評價是政府購買服務(wù)的組成環(huán)節(jié)之一，也是保證服務(wù)質(zhì)量不因供給方式變革而降低的重要舉措。為了保證評價的客觀性，中立的第三方被引入進(jìn)來。政府購買公共教育服務(wù)中第三方評價機構(gòu)評價存在的問題在于第三方機構(gòu)的專業(yè)性問題以及評價結(jié)果的應(yīng)用問題。第三方機構(gòu)的專業(yè)性問題在于第三方機構(gòu)對于政府購買公共教育服務(wù)質(zhì)量評價是否了解，是否有“外行評價內(nèi)行”的嫌疑。公共教育服務(wù)的特殊性以及公共教育服務(wù)生產(chǎn)與消費過程的同一性、公共教育服務(wù)受眾感受的主觀性等都增加了評價的難度。評價結(jié)果的應(yīng)用問題在于評價結(jié)果應(yīng)用是否充分。購買主體在選擇承接主體時，對雙方之間的合作基礎(chǔ)、歷史關(guān)系等較為重視。當(dāng)然，這些問題引起的弊端也日漸被重視，購買本身的公平性、公正性等正在提升。

三、政府購買公共教育服務(wù)發(fā)展的出路

政府購買公共教育服務(wù)符合我國公共服務(wù)供給變革的大方向，與公共管理向公共治理轉(zhuǎn)型的趨勢一致［10］，其進(jìn)一步的發(fā)展需要多方面的調(diào)整與完善。從理念上看，政府購買服務(wù)相關(guān)主體應(yīng)真正樹立合作治理理念，為多元主體合作創(chuàng)設(shè)條件；從制度上來看，政府購買服務(wù)應(yīng)以制度保障購買的規(guī)范性；從機制上看，政府購買服務(wù)應(yīng)完善服務(wù)質(zhì)量評價機制，以動態(tài)評價服務(wù)質(zhì)量。

（一） 樹立基于公共利益增進(jìn)的合作治理理念

政府購買公共教育服務(wù)是將市場機制引入公共管理領(lǐng)域的重要表現(xiàn)形式之一［11］。政府購買首要考慮的是高效率、低成本，并通過生產(chǎn)者之間的競爭來實現(xiàn)［12］。公共教育服務(wù)的供給邏輯在于公共利益的增進(jìn)，在這一過程中，社會公眾享受到一定質(zhì)量和數(shù)量的公共教育服務(wù)，政府也提升了服務(wù)能力，社會公眾對政府更加信任。政府購買公共教育服務(wù)并不必然帶來以上的期望結(jié)果，期望結(jié)果的實現(xiàn)需要多方主體樹立基于公共利益增進(jìn)的合作治理理念，并在這一理念支撐之下，形成良性的公共服務(wù)供給市場。公共利益的增進(jìn)是供給方式變革成立的前提，如果沒有公共利益的增進(jìn)，供給方式變革便不成立了。購買主體、承接主體、評估主體等都要有這種意識，而不是將購買作為順應(yīng)潮流的需要。

合作治理是新的治理范式之一，它強調(diào)公共事務(wù)治理中多元主體之間的平等對話、協(xié)商、合作，并以此優(yōu)化公共事務(wù)治理過程［13］。政府購買公共教育服務(wù)需要相關(guān)主體切實樹立合作治理的理念。從政府的角度來看，推進(jìn)政府購買公共教育服務(wù)是為了更好地供給公共教育服務(wù)，不是作秀，也不是順應(yīng)潮流。因此，在政府與合作主體依賴關(guān)系不對稱的情況下，要通過政策措施來扶持合作主體的發(fā)展，尤其是社會組織的發(fā)展，以便為公共教育服務(wù)供給競爭性市場結(jié)構(gòu)的形成打下基礎(chǔ)。從承接主體的角度來看，通過參與公共教育服務(wù)供給可以獲得更多的成長機會，而不是僅僅盯著一項項目的經(jīng)濟(jì)收益，組織的成長、專業(yè)能力的提升、獨立性的增強等也是收益的重點。尤其是企業(yè)，更需要自覺認(rèn)同公共教育服務(wù)的目標(biāo)并將其內(nèi)化到相關(guān)業(yè)務(wù)的運營中［14］。從社會公眾的角度來看，作為公共教育服務(wù)的受眾、消費主體，他們充分利用獲得的參與機會，也可以為公共利益的增進(jìn)做出貢獻(xiàn)。

（二） 健全政府購買制度，保障購買規(guī)范性

制度可以起到降低交易成本的作用。對于合作雙方來講，規(guī)范的制度可以約束雙方的行為，增強參與主體行為的可預(yù)期性，從而保障合作的規(guī)范進(jìn)行。我國政府購買服務(wù)是自下而上發(fā)展起來的，在經(jīng)歷了初期的個別地區(qū)嘗試、越來越多的地方政府加入，至2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，以及后續(xù)國務(wù)院部委、地方政府等出臺相關(guān)的管理規(guī)定和辦法之后，政府購買服務(wù)逐步制度化、規(guī)范化。這些可以看作是政府購買公共教育服務(wù)的基礎(chǔ)。

公共教育服務(wù)具有一定的特殊性，教育在公共服務(wù)領(lǐng)域中具有基礎(chǔ)性作用，影響到更為廣泛的人員、家庭。健全政府購買公共教育服務(wù)的制度，應(yīng)明確購買主體、承接主體、購買服務(wù)的范圍、購買的程序、購買合同的簽訂、購買資金的來源等，為相關(guān)主體提供明確的行動邊界。比如，關(guān)于購買范圍的確定，哪些公共教育服務(wù)是可以通過購買獲得的；關(guān)于購買方式的確定，是競爭性購買、磋商性購買，還是其他方式購買等，確定可被許可的購買方式；關(guān)于購買合同的簽訂的確定，因為政府并不擅長通過合同約定的方式規(guī)范自身與合作主體的關(guān)系，所以應(yīng)通過相關(guān)專業(yè)人士的介入來提升合同簽訂的質(zhì)量，約束雙方行為，保障雙方權(quán)益；關(guān)于購買資金來源的確定，應(yīng)通過明確的規(guī)定來保障政府購買的資金充足。

（三） 構(gòu)建評價機制，實時監(jiān)測服務(wù)質(zhì)量

為了保障政府購買公共教育服務(wù)的質(zhì)量，除了理念、制度方面的變革與完善之外，從細(xì)節(jié)方面看，還需要完善對服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生最為關(guān)鍵和直接影響的質(zhì)量評價機制。公共服務(wù)質(zhì)量是政府現(xiàn)代化的基石［15］。公共服務(wù)領(lǐng)域的變革經(jīng)歷了從重視數(shù)量到重視質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，近年來服務(wù)質(zhì)量受到了更多的關(guān)注。在明確公共教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全過程、多主體、動態(tài)循環(huán)的評價機制能夠更好地實現(xiàn)對服務(wù)質(zhì)量的實時監(jiān)測［16］，為質(zhì)量提升保駕護(hù)航。公共教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的明確是基礎(chǔ)和前提?？v向來看，我國公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了從重視數(shù)量到重視質(zhì)量的動態(tài)調(diào)整。近年來我國陸續(xù)發(fā)布的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對于服務(wù)質(zhì)量的保障與提升都是基礎(chǔ)性的。借鑒此做法，公共教育服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也要明確，否則，對服務(wù)質(zhì)量的保障就成為空中樓閣。

從評價機制完善來看，全過程的評價機制強調(diào)需求的確定、購買范圍的確定、購買全過程都有多元主體的參與，尤其是社會公眾的參與，以實現(xiàn)供需之間的匹配與平衡，保障公共資源的高效利用以及公共服務(wù)需求的滿足。健全的多主體的評價機制強調(diào)政府購買相關(guān)各方的參與，購買主體、第三方機構(gòu)、消費主體都要以適當(dāng)?shù)男问桨l(fā)揮監(jiān)督作用［17］。第三方機構(gòu)參與評價體現(xiàn)了專業(yè)性、科學(xué)性，主要是在需求分析、服務(wù)驗收標(biāo)準(zhǔn)制定以及效果評價階段起作用［16］。社會公眾作為公共教育服務(wù)的受眾、消費主體，也應(yīng)在監(jiān)督、評價全程發(fā)揮作用。與專業(yè)的第三方機構(gòu)不同，社會公眾的監(jiān)督與評價可能是碎片化的，但公共教育服務(wù)本身就是為了滿足社會公眾的需求、提升其獲得感，因此社會公眾的評價具有直接的參考價值。

結(jié)語

政府購買公共教育服務(wù)是為了更好地滿足社會公眾的服務(wù)需求，公共利益的維護(hù)與增進(jìn)是底線。供給方式變革可能出現(xiàn)目標(biāo)異化，并不必然帶來預(yù)期的成果，而結(jié)果又直接影響到政府購買公共教育服務(wù)是否可持續(xù)。因此，各方均應(yīng)為增進(jìn)公共利益做出努力。理念的轉(zhuǎn)變是最基本的，只有樹立合作治理的意識，才能更好地供給公共教育服務(wù)；政府購買公共教育服務(wù)制度的完善是保障，只有增加制度供給，才能保障合作的可預(yù)期性與規(guī)范性。此外，監(jiān)督機制的完善也為服務(wù)質(zhì)量提升提供直接的保障。政府購買公共教育服務(wù)是動態(tài)過程，實踐中還會進(jìn)一步發(fā)展，需要持續(xù)跟進(jìn)與完善政策。