政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目合同履約與審計(jì)控制

◎文/顧璧軍

一、前言

政府投資EPC（工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工）建設(shè)項(xiàng)目在國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面扮演了關(guān)鍵角色， 這些項(xiàng)目包括政府投資的各類(lèi)新建、改建、擴(kuò)建、維修改造等公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 通常需要大規(guī)模資金的注入和復(fù)雜的工程管理。 政府建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府部門(mén)）與EPC 工程總承包單位簽訂合同來(lái)推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施， 這些合同不僅代表了政府和總承包單位之間的法律協(xié)議，還是確保項(xiàng)目按計(jì)劃完成、遵守法規(guī)并有效管理資源的重要工具。

二、政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目合同履約控制

（一）合同合規(guī)性

1.確保合同符合法律法規(guī)

政府投資EPC 項(xiàng)目的合同必須嚴(yán)格遵守國(guó)家和地方相關(guān)法律法規(guī)， 確保合同的合規(guī)性對(duì)維護(hù)項(xiàng)目的合法性和可持續(xù)性至關(guān)重要。 在合同簽署之前，政府部門(mén)應(yīng)咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)，對(duì)合同條款進(jìn)行全面審查，以確保合同符合法律要求，包括合同的法律可執(zhí)行性、稅務(wù)要求、環(huán)境法規(guī)和工程標(biāo)準(zhǔn)等方面。 法律顧問(wèn)的意見(jiàn)和建議可以幫助政府部門(mén)識(shí)別并解決合同中存在的法律問(wèn)題， 如果項(xiàng)目涉及國(guó)際合作或跨境交易， 政府部門(mén)還必須考慮國(guó)際法和國(guó)際貿(mào)易法規(guī)的影響。 確保合同符合國(guó)際法律要求對(duì)于國(guó)際項(xiàng)目至關(guān)重要，如果法律法規(guī)發(fā)生變化，合同需要修訂和更新， 以確保其繼續(xù)合規(guī)。 政府部門(mén)應(yīng)建立機(jī)制，以便在需要時(shí)進(jìn)行合同修訂。

2.合同文件完備性和準(zhǔn)確性

合同文件的完備性和準(zhǔn)確性是確保項(xiàng)目順利進(jìn)行和準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)的關(guān)鍵因素，包括合同文檔的完整性、準(zhǔn)確性以及文件的妥善管理。 政府部門(mén)必須確保合同文件完整，包括合同正文、附件、技術(shù)規(guī)格書(shū)、工程計(jì)劃等。 確保合同文件的完備性有助于避免信息缺失和誤解， 合同文件中的信息必須準(zhǔn)確反映合同的約定以及項(xiàng)目的實(shí)際需求。 文件中的技術(shù)規(guī)格和計(jì)劃必須與合同正文一致， 以避免混淆和爭(zhēng)議。 政府部門(mén)應(yīng)建立有效的文件管理系統(tǒng)，以確保合同文件的安全存儲(chǔ)、易于訪問(wèn)和維護(hù)，包括版本控制、權(quán)限管理和備份等相關(guān)措施，制定記錄保留政策，確保合同文件得以長(zhǎng)期保存， 對(duì)于EPC 建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作至關(guān)重要。

（二）監(jiān)測(cè)和報(bào)告

1.進(jìn)度追蹤

進(jìn)度追蹤是確保政府投資EPC 項(xiàng)目按照預(yù)定時(shí)間表完成的關(guān)鍵措施。 政府部門(mén)必須能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目進(jìn)展，以便及時(shí)采取措施解決任何延誤或問(wèn)題。 在項(xiàng)目啟動(dòng)階段， 政府部門(mén)和EPC 工程總承包單位必須共同制訂詳細(xì)的項(xiàng)目計(jì)劃，包括工程的關(guān)鍵里程碑和時(shí)間表，清晰地反映項(xiàng)目的各個(gè)階段和交付期限。 政府部門(mén)應(yīng)建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，以跟蹤項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展與計(jì)劃進(jìn)度的比較，可通過(guò)項(xiàng)目管理軟件、定期報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)檢查來(lái)實(shí)現(xiàn)。 同時(shí)，必須考慮潛在的延誤因素和風(fēng)險(xiǎn)。 政府部門(mén)應(yīng)制訂應(yīng)對(duì)延誤的計(jì)劃，并與總承包單位保持密切溝通，最大程度減少潛在延誤對(duì)項(xiàng)目的不利影響。 如果監(jiān)測(cè)顯示項(xiàng)目存在延誤或問(wèn)題，政府部門(mén)必須迅速采取行動(dòng)，以確保項(xiàng)目重新回到預(yù)定進(jìn)度軌道，涉及重新分配資源、調(diào)整工程計(jì)劃或協(xié)助工程總承包單位解決問(wèn)題。

2.成本控制

成本控制是確保政府投資EPC 項(xiàng)目不會(huì)超出預(yù)算的關(guān)鍵措施。 有效的成本控制不僅有助于維護(hù)EPC 工程項(xiàng)目的可持續(xù)性， 還有助于確保工程項(xiàng)目的質(zhì)量和可交付性。 政府部門(mén)和總承包單位必須制定詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算，包括建設(shè)成本、人力資源、采購(gòu)和其他相關(guān)費(fèi)用，預(yù)算必須嚴(yán)格監(jiān)控，確保不超出規(guī)定控制額度。 變更管理是確保項(xiàng)目不超支的關(guān)鍵因素，政府部門(mén)必須建立變更控制程序，以審查、批準(zhǔn)和追蹤任何合同變更，確保不會(huì)增加成本。政府部門(mén)和總承包單位必須優(yōu)化資源的使用， 包括有效的資源分配、采購(gòu)策略的最佳利用，以確保成本在控制之下，減少浪費(fèi)。 成本控制需要嚴(yán)格的審計(jì)和核算，政府部門(mén)應(yīng)確保所有項(xiàng)目支出得到充分記錄和驗(yàn)證， 以避免浪費(fèi)和資源濫用。

3.質(zhì)量管理

質(zhì)量管理是確保政府投資EPC 項(xiàng)目達(dá)到或超過(guò)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵要素。 工程建設(shè)質(zhì)量直接影響整個(gè)項(xiàng)目的長(zhǎng)期性能， 政府部門(mén)和總承包單位必須明確定義項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并確保這些標(biāo)準(zhǔn)符合國(guó)際和國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)。工程建設(shè)質(zhì)量必須在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)周期中得到監(jiān)督和檢驗(yàn)，涉及現(xiàn)場(chǎng)檢查、質(zhì)量抽樣和實(shí)驗(yàn)室測(cè)試，如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題， 政府部門(mén)必須與總承包單位共同商議和實(shí)施糾正措施，以確保項(xiàng)目達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 同時(shí)，政府部門(mén)必須定期與項(xiàng)目使用單位保持溝通， 以確保他們對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量滿意度。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理

1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估

政府部門(mén)和總承包單位首先必須識(shí)別項(xiàng)目面臨的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)（如新技術(shù)的可行性）、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)（如需求波動(dòng)）、法律風(fēng)險(xiǎn)（如法規(guī)變化）和外部風(fēng)險(xiǎn)（如天氣影響）等。 政府部門(mén)和總承包單位要對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)矩陣、統(tǒng)計(jì)分析和專(zhuān)家評(píng)估等定量和定性方法來(lái)實(shí)現(xiàn)評(píng)估，以確定其潛在影響。 評(píng)估后，風(fēng)險(xiǎn)需根據(jù)其重要性和優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排序， 確定哪些風(fēng)險(xiǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注和管理，以便有效地分配資源。 政府部門(mén)和總承包單位應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)登記機(jī)制， 以清晰地記錄所有已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃

政府部門(mén)和總承包單位必須共同制訂風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、控制措施，以減輕潛在風(fēng)險(xiǎn)的影響。 政府部門(mén)可以考慮將某些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其他方， 如保險(xiǎn)公司或第三方承包商，在這種情況下，必須明確定義責(zé)任和確定責(zé)任分配機(jī)制。 政府部門(mén)和總承包單位必須制訂應(yīng)急計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件，如自然災(zāi)害或緊急情況，包括人員安全、資產(chǎn)保護(hù)和項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行的措施。 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃必須是動(dòng)態(tài)的，需要定期監(jiān)測(cè)和回顧，以確保其有效性，如果情況發(fā)生變化，計(jì)劃需要調(diào)整或修改。

三、政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目合同審計(jì)控制

（一）審計(jì)計(jì)劃

政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)計(jì)劃需要明確定義審計(jì)范圍。 首先，必須確保覆蓋所有與項(xiàng)目相關(guān)的方面，確保審計(jì)對(duì)政府項(xiàng)目的所有關(guān)鍵方面實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 審計(jì)計(jì)劃需要識(shí)別與EPC 項(xiàng)目相關(guān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，包括合同違規(guī)、成本超支、質(zhì)量問(wèn)題等審計(jì)關(guān)注的主要問(wèn)題，以減輕潛在的財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。 審計(jì)計(jì)劃應(yīng)同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目是否符合適用國(guó)家及地方相關(guān)法律法規(guī)和合規(guī)性要求，確保政府資源的合法和合規(guī)使用。 其次，審計(jì)范圍的明確對(duì)于確保政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的有效性至關(guān)重要，包括明確審計(jì)目標(biāo)、確認(rèn)項(xiàng)目合同是否合規(guī)、資源是否有效利用、合同文件是否準(zhǔn)確完備等。 再次，在確定審計(jì)范圍和目標(biāo)時(shí)，還必須考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，幫助確定哪些領(lǐng)域需要特別關(guān)注以及哪些方面需要更詳細(xì)的審計(jì)工作。

（二）合同支付審計(jì)

政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)控制需要確保合同支付的準(zhǔn)確性，包括合同金額、付款條件和資金流向，確保財(cái)政資金的有效使用。 首先，EPC 建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)必須仔細(xì)審查項(xiàng)目合同中規(guī)定的相關(guān)條款和支付條件， 包括對(duì)款項(xiàng)的定義、付款節(jié)點(diǎn)和付款金額的核實(shí)等，核實(shí)實(shí)際的支出記錄，以確定合同款項(xiàng)是否按照合同約定支付，包括檢查收據(jù)、發(fā)票、合同條款和其他相關(guān)文件。 其次，審計(jì)人員還應(yīng)審查支付流程，以確保其合規(guī)性，包括支付審批程序、付款控制和相關(guān)證明文件等， 必須確認(rèn)所有支付是合法的，且沒(méi)有未經(jīng)授權(quán)或不合規(guī)的支付，防止財(cái)務(wù)不當(dāng)行為和資源濫用。 再次，作為EPC 建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)需要驗(yàn)證工程項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展是否與合同中約定的進(jìn)度相符， 包括對(duì)已完成工作的實(shí)際驗(yàn)證和對(duì)進(jìn)度報(bào)告的審查。 審計(jì)人員必須仔細(xì)審查項(xiàng)目的成本數(shù)據(jù)，包括勞動(dòng)、材料、設(shè)備和其他相關(guān)費(fèi)用， 涉及成本的來(lái)源、 準(zhǔn)確性和分配的審查，重點(diǎn)審查合同變更對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目成本的影響，包括確認(rèn)變更的合規(guī)性和變更成本的合法性。 最后，審計(jì)人員需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，以核實(shí)工程項(xiàng)目的質(zhì)量和合規(guī)性，包括檢查施工質(zhì)量、 合同規(guī)定的技術(shù)規(guī)格的符合性等。 同時(shí)， 審計(jì)人員還應(yīng)審查與工程質(zhì)量控制相關(guān)的數(shù)據(jù)和記錄，以確保工程的質(zhì)量達(dá)到合同要求。

（三）合同履約審計(jì)

政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)需要評(píng)估供應(yīng)商是否按照合同要求履約，包括工程進(jìn)度、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、交付時(shí)間等，確保項(xiàng)目按時(shí)交付和質(zhì)量達(dá)標(biāo)。 審計(jì)需要關(guān)注項(xiàng)目的成本控制和資源利用，以確保項(xiàng)目效率，確保財(cái)政資金的有效使用和資源配置的合理性。 首先，審計(jì)人員需明確了解合同中規(guī)定交付成果的定義和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)， 包括建筑工程的成果、產(chǎn)品的規(guī)格或服務(wù)的質(zhì)量等，制定合格性檢查程序，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、實(shí)驗(yàn)室測(cè)試和技術(shù)評(píng)估等方法，以驗(yàn)證交付成果是否符合合同規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 審計(jì)人員還應(yīng)審查與交付成果質(zhì)量相關(guān)的文件和記錄，如檢驗(yàn)報(bào)告、驗(yàn)收證書(shū)和質(zhì)量保證文件，確認(rèn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的符合性，如果發(fā)現(xiàn)交付成果不符合合同要求， 審計(jì)人員應(yīng)敦促承包商采取糾正措施，以確保問(wèn)題得到解決。 其次，審計(jì)人員必須審查合同文件，以確保其完備性和準(zhǔn)確性，包括合同正文、附件、技術(shù)規(guī)格、工程計(jì)劃等，評(píng)估合同文件管理系統(tǒng)，查驗(yàn)文件的版本控制和權(quán)限管理，以確保合同文件得以安全妥善存儲(chǔ)、維護(hù)和備份，確保文件和記錄得以按照法規(guī)要求保存。 審計(jì)人員應(yīng)查閱合同變更的文件和記錄，以確認(rèn)變更是否按照合同規(guī)定的程序進(jìn)行， 且具備法律依據(jù)，檢查合同文件的一致性，確保文件之間沒(méi)有沖突或不一致之處。

四、結(jié)語(yǔ)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目作為政府提供公共服務(wù)的重要保障和手段，具有投資主體特殊、使用政府資金、公益性強(qiáng)、管理程序嚴(yán)格等特點(diǎn)。 本文以政府投資EPC 建設(shè)項(xiàng)目合同履約與審計(jì)控制為研究對(duì)象， 分析了合同控制履約在整個(gè)EPC 項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的重要性， 合同未遵守將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目延誤、成本超支和質(zhì)量問(wèn)題。

審計(jì)是確保合同合規(guī)性和資源有效利用的關(guān)鍵工具，審計(jì)過(guò)程不僅幫助監(jiān)督整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展，還有助于發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題并提供改進(jìn)建議。 對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、控制和監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，堵塞漏洞，減少浪費(fèi)，提升政府投資項(xiàng)目審計(jì)成效，進(jìn)一步提高政府投資效益。