天水古城立法保護(hù)問題調(diào)研報(bào)告

中共天水市委黨?！√焖姓芯渴艺{(diào)研組

天水具有8000多年的文明史、3000多年的文字記載史和2700多年的建城史，是人文始祖伏羲的誕生地和華夏文明重要發(fā)祥地之一，是中國(guó)歷史文化名城，伏羲文化、大地灣文化、麥積山石窟文化、秦早期文化、三國(guó)文化積淀深厚，素有“隴上江南、羲皇故里”的美譽(yù)，現(xiàn)有各類不可移動(dòng)文物點(diǎn)2155處。尤其以秦州區(qū)西關(guān)、伏羲廟、胡氏民居為代表的天水古城元明清古建筑群，被著名古建筑學(xué)家羅哲文先生稱贊為“甘肅省唯一的、也是全國(guó)罕見的具有典型明代建筑風(fēng)格的古民居建筑宅院群”，是古城天水的靈魂所在。在不斷加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的同時(shí)，天水古城各類古建筑保護(hù)仍然存在如古城保護(hù)的管理體制和監(jiān)督機(jī)制的完善、文物保護(hù)和商業(yè)開發(fā)的平衡、部分建筑群規(guī)劃保護(hù)和古城全域性保護(hù)的統(tǒng)一等問題。開展天水古城立法保護(hù)問題研究，以立法方式筑牢天水古城文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)屏障，是貫徹落實(shí)習(xí)近平文化思想、踐行依法治國(guó)理念的具體行動(dòng)，也是統(tǒng)籌實(shí)施古城保護(hù)開發(fā)、推動(dòng)文化旅游融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

一、存在的主要問題和立法保護(hù)的必要性

（一）天水古城的概念和范圍

天水古城是指明清以來形成的秦州五座東西相連的城池內(nèi)及周邊現(xiàn)存古建筑群落的統(tǒng)稱。按照現(xiàn)存古建筑分布特點(diǎn)，狹義上的古城是指以伏羲城和西關(guān)城為主，包括伏羲廟、西關(guān)古城一二期、玉泉觀、山陜會(huì)館、胡氏民居、秦州文廟、隴南書院、后街清真寺等古建筑群在內(nèi)，范圍東起青年北路，西至伏羲路，北到成紀(jì)大道，南抵南明路。廣義上的古城包括南郭寺、萬(wàn)壽宮、紀(jì)信祠（城隍廟）、泰山廟、諸葛軍壘、李廣墓、忠武巷周務(wù)學(xué)故居、東關(guān)城墻遺跡等。

（二）天水古城保護(hù)的范圍和對(duì)象

保護(hù)范圍以狹義的天水古城為主體，包括廣義范圍內(nèi)各類歷史文化遺存，即5城（伏羲城、西關(guān)城、中城、大城、東關(guān)城）相銜的城市格局、2個(gè)建筑群（伏羲祭祀建筑群、西關(guān)片區(qū)古民居群）、6個(gè)歷史文化街區(qū)（伏羲城、三新巷、育生巷、澄源巷、自由路、自治巷）整體風(fēng)貌，7大類遺存（古街巷、古民居、古寺廟、古書院、古官衙、古城墻、古樹名木）。

（三）古城保護(hù)存在的主要問題

1.部分街區(qū)人居環(huán)境較差，安全隱患嚴(yán)重。這里主要指保存原貌的天水古城二期即育生巷、忠義巷、自治巷三個(gè)片區(qū)，以及忠武巷、泰山廟、澄源巷等區(qū)域。這些片區(qū)的古建民居多為元明清至民國(guó)時(shí)期土木磚石結(jié)構(gòu)建筑，歷經(jīng)風(fēng)雨滄桑，普遍已木朽墻傾，特別是受“5·12”地震災(zāi)害影響，大多已成危房。由于古民居院落地勢(shì)低洼、地基下沉、積水侵蝕，私搭亂建普遍，電力線路混亂老化，人員流動(dòng)性大，維修保護(hù)缺失或隨意破壞性修繕較多，消防安全隱患嚴(yán)重，如不及時(shí)采取措施進(jìn)行搶救性保護(hù)，歷史建筑和街巷格局損毀消失進(jìn)程將進(jìn)一步加快。

2.古城管理體制還不健全，責(zé)任難以靠實(shí)。根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，政府對(duì)文物保護(hù)負(fù)有主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，天水市歷史古城區(qū)管理體制為“市區(qū)共管、多部門參與”，對(duì)古城保護(hù)缺乏統(tǒng)籌一體、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)和完善的監(jiān)管體制。目前，西關(guān)片區(qū)一期的投融資建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)和培育開發(fā)等由甘肅公航旅集團(tuán)全權(quán)負(fù)責(zé)，但作為國(guó)有企業(yè)，沒有文物古建監(jiān)管保護(hù)行政資格。而一旦出現(xiàn)私自改造性拆除歷史建筑或維修性破壞傳統(tǒng)風(fēng)貌的現(xiàn)象，文物保護(hù)部門也難以及時(shí)介入，屬地責(zé)任難以靠實(shí)。

3.古民居建筑遺留問題較多，維修資金短缺。西關(guān)片區(qū)二期未修繕的歷史建筑房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，人口密度大，違章建筑多，搬遷疏散難度高，部分居民對(duì)征收補(bǔ)償安置期望過高、意見較大，拆遷安置困難重重。而且古城修繕工藝要求嚴(yán)格、資金投入巨大，地方財(cái)政自籌資金困難，維修保護(hù)改造資金缺口很大。

4.傳承與更新矛盾疊加，存在開發(fā)性破壞風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)文物古建進(jìn)行保護(hù)與利用的過程中，存在著保護(hù)、更新、開發(fā)等各種矛盾，如古城重建、拆真建假、拆舊建新，以及過度進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，在一定程度上都會(huì)對(duì)古城歷史風(fēng)貌、古建原真風(fēng)味造成不可逆轉(zhuǎn)的影響，容易導(dǎo)致維修保護(hù)不倫不類、不古不今，致使古建筑歷史文化特色和韻味消失，由此產(chǎn)生新的開發(fā)性破壞風(fēng)險(xiǎn)。

5.古城保護(hù)專業(yè)人才缺失，地方文化特色難以延續(xù)。古城保護(hù)和開發(fā)，需要深入調(diào)查研究，也需要不同學(xué)科的綜合判斷與協(xié)調(diào)。目前，天水市現(xiàn)有維修力量或?yàn)橥獾仃?duì)伍、或?yàn)槊耖g業(yè)余隊(duì)伍、或僅有個(gè)別專門研究人員，沒有一支專業(yè)古建維修隊(duì)伍的技術(shù)支撐，對(duì)天水古城范圍內(nèi)各類極具地方特色的歷史文化街區(qū)、歷史建筑、古民居等缺乏深層次、系統(tǒng)性、全面性的研究，在維修保護(hù)中的指導(dǎo)作用發(fā)揮不夠充分。

（四）對(duì)天水古城進(jìn)行保護(hù)性立法的必要性

1.從尚未修繕的西關(guān)片區(qū)二期現(xiàn)狀和未來發(fā)展形勢(shì)來看，其維修保護(hù)措施亟需以立法方式進(jìn)行持久有效保障。雖然因拆遷困難和資金短缺，該區(qū)域整體維修改造擱置，但現(xiàn)有古建筑損毀情況必須引起高度重視，尤其是這樣大區(qū)域的范圍、長(zhǎng)期性的問題、復(fù)雜化的情況，必須通過立法方式靠實(shí)責(zé)任、加強(qiáng)約束、減輕或延緩破壞。

2.從已修復(fù)完工的重點(diǎn)古建筑和西關(guān)片區(qū)一期來看，其維修保護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理和良性發(fā)展亟需以立法方式予以規(guī)范。2023年8月因厚生巷13號(hào)文保院落違規(guī)改建被央視網(wǎng)點(diǎn)名批評(píng)一事，天水古城被推上風(fēng)口浪尖，雖然后續(xù)各類媒體曝光存在失實(shí)情況，但曝光內(nèi)容仍需引起高度重視，必須引以為戒、舉一反三，立改于亡羊之初。推進(jìn)古城保護(hù)立法，一方面是對(duì)此次輿論危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)，展示政府的積極作為和直面問題的態(tài)度，進(jìn)而加強(qiáng)古城保護(hù)的正面宣傳；另一方面可以為古城歷史院落的后期維護(hù)、管理運(yùn)營(yíng)、商業(yè)業(yè)態(tài)、裝修修繕等諸多行為舉措作出明確界定和規(guī)范。

二、省內(nèi)外成功實(shí)踐及可借鑒經(jīng)驗(yàn)

（一）外省市在古城立法保護(hù)方面的成功實(shí)踐

目前，全國(guó)現(xiàn)有保存較完好的20多座古城，多數(shù)已針對(duì)古城保護(hù)進(jìn)行了專門立法，在省級(jí)層面對(duì)古城保護(hù)進(jìn)行立法的有4個(gè)，一些地級(jí)市如秦皇島市、襄陽(yáng)市、石家莊市、紹興市成功實(shí)施了古城保護(hù)條例，新疆喀什等正在積極推進(jìn)古城保護(hù)立法。由此可見，積極運(yùn)用法治方式推進(jìn)古城保護(hù)開發(fā)，引領(lǐng)古城的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，已成為大部分地方政府的普遍共識(shí)。

1.《山西省平遙古城保護(hù)條例》，1998年山西省人大常委會(huì)頒布實(shí)施，2018年修訂，是全國(guó)第一個(gè)針對(duì)古城保護(hù)的省級(jí)立法。平遙古城是我國(guó)保存最完整的古代縣城之一，是我國(guó)首個(gè)以整座古城成功申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的古縣城。山西省先后兩次立法為平遙古城開發(fā)保駕護(hù)航。在法治引領(lǐng)推動(dòng)下，平遙古城已成為展現(xiàn)中國(guó)漢民族文化、晉商和官商文化、中原農(nóng)耕文化與蒙古草原文化經(jīng)濟(jì)交流史的大型博物館，是全球知名的旅游目的地，為平遙經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

2.《四川省閬中古城保護(hù)條例》，2004年四川省人大常委會(huì)頒布實(shí)施，2019年修訂。閬中古城是全國(guó)保存最為完好的四大古城之一，被譽(yù)為“多元文化和諧發(fā)展的典范”。在立法之前，閬中古城從2.6平方公里拆至0.63平方公里。2004年《條例》頒布實(shí)施之后，閬中堅(jiān)持“山水城一體保護(hù)，文化歷史環(huán)境全面保護(hù)”的理念，全民守護(hù)傳世遺產(chǎn)，成為以立法保護(hù)古城的典范。

3.《山東省臺(tái)兒莊古城保護(hù)管理?xiàng)l例》，2014年山東省人大常委會(huì)頒布施行。臺(tái)兒莊是京杭大運(yùn)河沿線重鎮(zhèn)，繁盛時(shí)匯集全國(guó)8大建筑風(fēng)格、5大宗教72座廟宇。臺(tái)兒莊大捷讓古城聞名中外，也使其化為廢墟。2013年臺(tái)兒莊古城成功復(fù)建，同年通過了《山東省臺(tái)兒莊古城保護(hù)管理?xiàng)l例》。在《條例》的指導(dǎo)下，臺(tái)兒莊實(shí)現(xiàn)了遺產(chǎn)保護(hù)、文物利用和文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的良性循環(huán)，成為中國(guó)古城遺址保護(hù)典范，得到國(guó)家文化和旅游部的充分肯定，先后榮獲“全國(guó)旅游市場(chǎng)秩序最佳景區(qū)”“中國(guó)大運(yùn)河文化帶經(jīng)典案例獎(jiǎng)”等稱號(hào)。

（二）天水市以立法推進(jìn)專項(xiàng)工作的成功實(shí)踐

1.《天水市古樹名木保護(hù)條例》，2019年頒布實(shí)施，是天水市獲得地方立法權(quán)后制定的第一部實(shí)體性法規(guī)?！稐l例》為全市4000多棵古樹名木保護(hù)提供了法治保障，守住了天水記憶，留住了城市鄉(xiāng)愁，成為天水國(guó)家歷史文化名城活著的名片。

2.《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護(hù)條例》，2020年頒布實(shí)施?！稐l例》解決了工程管護(hù)責(zé)任歸屬不明確、露天設(shè)施缺乏有效維護(hù)、對(duì)破壞工程設(shè)施行為缺乏處罰依據(jù)等問題，從法律層面保障城區(qū)引洮供水工程安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（三）可借鑒經(jīng)驗(yàn)

1.堅(jiān)持古城保護(hù)的法治化道路。平遙古城能在古城保護(hù)和開發(fā)方面日臻成熟完善，得益于其很早就以立法形式來確定古城發(fā)展的基調(diào)，堅(jiān)持以法治思維和法治方式推進(jìn)古城保護(hù)和開發(fā)工作。這一成功經(jīng)驗(yàn)也被其他城市和地區(qū)充分借鑒，成為推動(dòng)古城保護(hù)發(fā)展的不二法門。

2.積極借鑒古城立法成功實(shí)踐。他山之石可以攻玉，各地從立法框架到條款分類，從保護(hù)原則到開發(fā)理念，很多提法相同或相近，形成了古城保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)性條款和共識(shí)。對(duì)天水這樣開發(fā)建設(shè)起步較晚的古城，在具體起草立法過程中，可以積極借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)。

3.原真性、完整性是生命線。眾多古城保護(hù)的正反面案例告訴我們，原真性和完整性是古城保護(hù)的生命線。游覽古城古鎮(zhèn)，就是沖著深度體驗(yàn)一座城市獨(dú)特的文化氛圍、悠久的歷史韻味而去。在古城保護(hù)過程中，如果沒有法的強(qiáng)制約束，就容易丟了文化靈魂，失去持續(xù)發(fā)展的生命力。

4.古城旅游業(yè)態(tài)更加強(qiáng)調(diào)彰顯“文化身份”。歷史是根，文化是魂。成功的古城開發(fā)都非常注重挖掘自身文化特色進(jìn)行展示，通過立法明確規(guī)范古城旅游業(yè)態(tài)設(shè)置。閬中古城明確規(guī)定主要街區(qū)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)都以地方特色文化相關(guān)業(yè)態(tài)為主，平遙古城建設(shè)非遺數(shù)據(jù)庫(kù)和非遺綜合傳習(xí)中心，對(duì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行搶救性保護(hù)記錄和展示。天水應(yīng)通過立法來促進(jìn)聚集、規(guī)范展示、彰顯特色。

5.保留“煙火氣”，打造“活著的古城”。成功的古城保護(hù)案例都堅(jiān)持人城一體模式，如麗江古城、鳳凰古城。天水古城保護(hù)應(yīng)兼顧古城保護(hù)與民生改善，注重片區(qū)內(nèi)的電力、通信、給水、排水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施改造提升，穩(wěn)妥推動(dòng)人城融合發(fā)展，使古城更加宜居，更具人文氣息，更加吸引游客。

三、立法建議

（一）準(zhǔn)確把握立法的重點(diǎn)任務(wù)。立法應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，明確古城保護(hù)的原則和管理機(jī)構(gòu)、劃定保護(hù)的具體范圍、對(duì)部門職責(zé)進(jìn)行分工、羅列具體保護(hù)對(duì)象、規(guī)范保護(hù)規(guī)劃編制和報(bào)批程序、規(guī)定不同保護(hù)對(duì)象的具體保護(hù)措施、設(shè)定各種違反條例行為的法律責(zé)任等，搭建古城保護(hù)的整體框架。

（二）明確古城保護(hù)的基本原則。圍繞突出歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性和文化延續(xù)性這一基本原則，古城保護(hù)不應(yīng)局限于對(duì)文物保護(hù)單位的單點(diǎn)保護(hù)，也應(yīng)注重對(duì)古城的傳統(tǒng)風(fēng)貌和空間布局的整體保護(hù)，更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)天水古城的人文歷史保護(hù)和活力提升，體現(xiàn)活態(tài)保護(hù)的立法理念，建設(shè)能延續(xù)傳統(tǒng)文化，又能滿足現(xiàn)代城市功能需求、適應(yīng)現(xiàn)代生活需要的“活著的古城”。

（三）合理劃定法規(guī)針對(duì)對(duì)象和范圍。立法針對(duì)對(duì)象包括古城以及相關(guān)區(qū)域從事建設(shè)、保護(hù)、管理、經(jīng)營(yíng)、游覽、文化等活動(dòng)。立法保護(hù)范圍以狹義的天水古城為主，包括廣義的天水古城范圍內(nèi)各類不可移動(dòng)文物。兩區(qū)五縣其他不可移動(dòng)文物的保護(hù)均可適用。

（四）明確各職能部門工作職責(zé)。突出政府主導(dǎo)，理順古城的管理體制和監(jiān)督機(jī)制。天水市政府承擔(dān)天水古城保護(hù)主體責(zé)任，各縣區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和市政府有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作。設(shè)置天水古城保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，履行古城保護(hù)管理具體職責(zé)，可從決策、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督等不同方面來搭建，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督古城的保護(hù)建設(shè)和管理利用工作，并對(duì)古城保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄完善、建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)等重大事項(xiàng)進(jìn)行論證和評(píng)審。

（五）修編完善各層級(jí)規(guī)劃。堅(jiān)持全面保護(hù)與突出重點(diǎn)、古城保護(hù)與新區(qū)開發(fā)、發(fā)展旅游事業(yè)與振興經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，將天水古城保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)各部門按職能組織編制天水古城保護(hù)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃，制定保護(hù)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃，其他各類規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與天水古城保護(hù)規(guī)劃相一致。

（六）重視創(chuàng)新、融資和宣傳。堅(jiān)持守正創(chuàng)新，鼓勵(lì)由傳統(tǒng)院落、特色餐飲向特色酒店民宿、動(dòng)漫游戲、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、現(xiàn)代傳媒、藝術(shù)展覽、文化會(huì)展等文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)延伸，向品牌店、快閃店、體驗(yàn)店、定制店、主題店等首店經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，讓文化遺產(chǎn)融入生活，增強(qiáng)體驗(yàn)感。探索創(chuàng)新投融資機(jī)制，建議設(shè)立古城文物保護(hù)基金，本著誰(shuí)投資、誰(shuí)使用、誰(shuí)受益的原則，研究制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人參與文物古跡的修繕保護(hù)和利用，確保持續(xù)穩(wěn)定資金支撐。通過開展各種節(jié)慶活動(dòng)、非遺展覽、媒體報(bào)道、邀請(qǐng)知名自媒體參觀、建設(shè)古城官媒、發(fā)展本地自媒體等手段，加強(qiáng)對(duì)古城宣傳，增強(qiáng)共建意識(shí)，凝聚監(jiān)督合力。

（七）明晰法律責(zé)任問題。規(guī)定在景區(qū)內(nèi)的禁止行為，不僅是針對(duì)游客的不文明游覽行為，也包括古城內(nèi)商家的不當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為、古城居民的不當(dāng)修繕行為、公職人員在古城保護(hù)工作中的失職行為，及其相應(yīng)的法律責(zé)任問題。