2024年宏觀政策將加大擴張力度

連平 劉濤 馬泓 羅奐劼

提 要： 2024年，中國經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步恢復(fù)，走向常態(tài)化運行。積極的宏觀政策將進(jìn)一步落地，有效推動經(jīng)濟(jì)增長。但外部環(huán)境不確定性較高，內(nèi)部需求不足和預(yù)期不穩(wěn)等問題依然存在。

2023年召開的中央金融工作會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出積極財政政策要適度加力和提質(zhì)增效，穩(wěn)健貨幣政策要靈活適度和精準(zhǔn)有效，強調(diào)宏觀政策要加強協(xié)調(diào)配合，發(fā)出了宏觀政策保持?jǐn)U張的積極信號。2024年，積極的宏觀政策將進(jìn)一步落地，有效推動經(jīng)濟(jì)增長。

一、財政政策適當(dāng)發(fā)力釋放積極信號

2023年初，我國財政赤字率目標(biāo)按3%安排。但由于當(dāng)年我國多地遭遇暴雨、洪澇、臺風(fēng)等自然災(zāi)害，為支持地方災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，中央決定在四季度增發(fā)1萬億元國債，作為特別國債管理，中央財政赤字從3.16萬億元增加到4.16萬億元，財政赤字率從3%提高至3.8%左右。在地方層面，2023年新增專項債券3.8萬億元，發(fā)行特殊再融資債券1.3萬億元，地方政府債券共計發(fā)行9.32萬億元，比2022年多出近2萬億元，在控風(fēng)險、穩(wěn)投資、補短板、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。

2024年是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年。面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，我國將進(jìn)一步強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實施積極的財政政策，總體基調(diào)是“適度加力、提質(zhì)增效”。預(yù)計2024年財政將保持必要的支出強度，釋放積極信號。預(yù)算赤字率名義目標(biāo)或保持在3%左右，但鑒于中央財政狀況良好，財政部門還可從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、中央政府性基金預(yù)算、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算等調(diào)入一部分資金，必要時財政赤字規(guī)模有能力進(jìn)一步追加，最終實際赤字率很可能達(dá)到或超過3.8%。2023年第四季度和2024年一季度發(fā)行的1萬億國債將主要在2024年發(fā)揮作用，通過轉(zhuǎn)移支付的方式安排給地方使用，資金投向?qū)⒕劢谷A北地區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建、防洪治理、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升、灌區(qū)建設(shè)等八個方向。值得注意的是，國家在發(fā)行特別國債問題上歷來較為謹(jǐn)慎，2023年末、2024年初處于疫后恢復(fù)階段，此時增發(fā)1萬億國債，表明財政的態(tài)度比較積極，實事求是；同時也意味著，如果接下來經(jīng)濟(jì)依然乏力的話，財政仍有較為充足的加力空間。

2024年，為保障地方財政合理的支出強度，支持地方加大重點領(lǐng)域補短板，在保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定原則下，將繼續(xù)安排適當(dāng)規(guī)模的地方政府專項債券，發(fā)揮好帶動放大效應(yīng)，2024年新增地方專項債額度預(yù)計為4萬億元左右，超過2023年的3.8萬億元；鑒于2024年地方債到期規(guī)模近3萬億元，低于2023年到期的3.7萬億元，用于續(xù)接到期債券本金的再融資債券發(fā)行量預(yù)計不低于2.5萬億元；考慮到中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國財政工作會議高度重視妥善化解地方債務(wù)問題，2024年用于償還地方存量債務(wù)的特殊再融資債券預(yù)計將發(fā)行1.5萬億元左右，高于2023年的1.3萬億元。上述三部分需求疊加，再考慮一定量的其他新增地方債，預(yù)計地方政府債券將共計發(fā)行9萬億元左右，總量可能略低于2023年。

展望2024年，我國將統(tǒng)籌宏觀調(diào)控、財政可持續(xù)和優(yōu)化稅制的需要，多措并舉，保持財政政策合理的擴張程度，進(jìn)一步增強財政與其他政策的協(xié)調(diào)。一是綜合使用增發(fā)國債、發(fā)行長期建設(shè)國債、政策性開發(fā)性資金，以及財政補助、財政貼息、融資擔(dān)保等多種政策工具，適度擴大財政支出規(guī)模。二是統(tǒng)籌用好專項債券資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、車購稅補助地方資金、鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金等，推動重點領(lǐng)域、重大項目建設(shè)。三是繼續(xù)落實好結(jié)構(gòu)性減稅降費政策。完善專精特新中小企業(yè)財政支持政策，進(jìn)一步減免中小微企業(yè)增值稅、所得稅等，落實好研發(fā)費用加計扣除等稅收優(yōu)惠；研究鼓勵和引導(dǎo)消費的財稅政策，著力提升消費能力，培育新型消費。四是增加民生領(lǐng)域的財政支出。對中小微企業(yè)與個體工商戶、穩(wěn)崗擴崗企業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)等的稅費，加大減免與財政補貼支持力度；增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等相關(guān)支出。五是加大對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財政支持。增加對先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)的稅費支持力度，聚焦現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，推動能源、水利、交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施以及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。六是重點關(guān)注并緩解地方財政壓力。進(jìn)一步加快國債與地方債發(fā)行節(jié)奏，加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，不排除發(fā)行新的國債緩解地方財政壓力的可能性。

二、貨幣政策更好發(fā)揮總量和結(jié)構(gòu)雙重功能

2023年，央行兩次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，保持了流動性合理充裕，確保了貨幣信貸總量適度、節(jié)奏平穩(wěn)；兩次下調(diào)政策利率，帶動貸款市場報價利率等市場利率下行，引導(dǎo)商業(yè)銀行有序降低存量首套房貸利率；引導(dǎo)資金更多流向民營小微、鄉(xiāng)村振興等薄弱環(huán)節(jié)，支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，2024年穩(wěn)健的貨幣政策將“靈活適度、精準(zhǔn)有效”，注重做好逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)偏松操作，更好發(fā)揮貨幣政策工具的總量和結(jié)構(gòu)雙重功能，配合財政政策重點加大對科技創(chuàng)新、先進(jìn)制造業(yè)、綠色轉(zhuǎn)型、普惠小微、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面的支持，著力擴大內(nèi)需、提振信心，推動經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。央行貨幣政策委員會去年四季度例會更明確提出，“要加大已出臺貨幣政策實施力度”。

當(dāng)前和下一階段，穩(wěn)健貨幣政策保持適度偏松可發(fā)揮多方面的積極影響：一是有利于支持政府發(fā)債。無論是國債還是地方債券，發(fā)行后都需要金融機構(gòu)等市場參與方的積極認(rèn)購。繼續(xù)營造合理充裕的市場流動性環(huán)境，有助于金融機構(gòu)更好地支持相關(guān)債券發(fā)行。二是有利于支持實體經(jīng)濟(jì)。如貸款利率下行可降低企業(yè)的融資成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)的融資效率，從而更好地滿足企業(yè)中長期發(fā)展需求。三是有利于刺激消費和投資。降息降準(zhǔn)意味著會有更多資金流入投資和消費領(lǐng)域，以獲取更高的投資回報和消費獲得感。四是推動銀行更有意愿和能力去投放信貸資金。存款利率下行可降低銀行吸收社會資金的成本，而降準(zhǔn)有助于銀行業(yè)機構(gòu)釋放可貸資金規(guī)模，提高銀行的放貸意愿。五是有效保障房企合理融資需求。房企可獲得的融資規(guī)模增加，融資成本下降，有助于緩解“融資難、融資貴”現(xiàn)象。六是支持資本市場健康發(fā)展。從歷史經(jīng)驗看，降息降準(zhǔn)將為資本市場帶來更多的低成本流動性支持，尤其是對銀行、房地產(chǎn)、制造業(yè)和消費業(yè)等板塊上市公司有積極促進(jìn)作用，對提振資本市場投資者信心形成利好。

在總量工具方面，為促使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量同經(jīng)濟(jì)增長和價格水平預(yù)期目標(biāo)相匹配，保持流動性合理充裕，2024年貨幣當(dāng)局仍可能出臺適度的降準(zhǔn)降息政策措施。預(yù)計全年降準(zhǔn)至少兩次，合計不低于0.5個百分點，以增強政策偏松操作信號，改善房地產(chǎn)市場流動性，加快恢復(fù)資本市場信心，提升商業(yè)銀行擴大信貸投放的能力和積極性。隨著2024年二季度美聯(lián)儲可能轉(zhuǎn)向降息，我國政策利率下調(diào)的空間也將進(jìn)一步打開。為促進(jìn)消費和投資、穩(wěn)定銀行息差，預(yù)計2024年MLF有下降10-20bp的空間，LPR也會相應(yīng)下調(diào)，存款利率下調(diào)幅度可能會略大于貸款利率下降幅度。在量的投放上，為與名義GDP增速相匹配，預(yù)計2024年廣義貨幣供應(yīng)量（M2）和社融同比增速可能落在9.5%-10.0%區(qū)間。

在結(jié)構(gòu)性工具方面，圍繞做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇文章，2024年央行將加強多種政策工具的綜合運用，包括支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)、普惠小微貸款支持工具、抵押補充貸款（PSL）、碳減排支持工具、支持煤炭清潔高效利用專項再貸款、科技創(chuàng)新再貸款、設(shè)備更新改造轉(zhuǎn)向再貸款、普惠養(yǎng)老專項再貸款等。其中，具備類財政及貨幣投放雙屬性的PSL工具3500億元已于2023年末率先啟動。以往PSL主要投入棚改等房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域市場，本次PSL可能用于支持規(guī)劃建設(shè)保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“三大工程”?？紤]到“三大工程”資金需求規(guī)模龐大，不排除年內(nèi)還可能根據(jù)需要繼續(xù)追加新的PSL工具。

總體而言，2024年財政政策與貨幣政策既要適度加大逆周期與跨周期調(diào)節(jié)力度，還要加強政策協(xié)同，其中又主要體現(xiàn)為貨幣政策對財政政策的支持。通常一個單位的財政資金投入會推動數(shù)個單位的社會資金跟進(jìn)，其中金融是主力。因此，財政政策擴張了，貨幣政策往往也會擴張，否則財政政策的功效將大打折扣。央行可通過擴大和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性工具的應(yīng)用、調(diào)整相應(yīng)政策推動銀行表外業(yè)務(wù)恢復(fù)性增長、暢通企業(yè)直融渠道、持續(xù)推進(jìn)金融開放等多種措施促進(jìn)信用擴張，支持財政政策發(fā)力；財政政策則需要關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險，界定隱性債務(wù)的政企邊界，減少地方政府對金融市場的過度干預(yù)，維護(hù)債券市場乃至金融市場的平穩(wěn)運行，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策也要處理好中長期發(fā)展與短期穩(wěn)增長之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)短期過度用力而影響中長期發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)象。

三、宏觀政策更好發(fā)揮作用的政策建議

2024年，中國經(jīng)濟(jì)將延續(xù)復(fù)蘇，實現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好。但客觀來看，恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，內(nèi)生動力不強，需求驅(qū)動不足，特別是微觀層面仍存在預(yù)期不穩(wěn)、信心不足、需求偏弱等問題。為進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長，加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，特提出如下政策建議。

建議適當(dāng)提高政府債務(wù)水平。增加政府可用資金，需要調(diào)整觀念，合理看待債務(wù)水平問題。迄今為止，放眼全球，政府部門杠桿水平?jīng)]有普遍可以接受的衡量標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)從各國實際出發(fā)把握債務(wù)水平和杠桿水平，同時參考各國政府的相對杠桿率。目前，中國政府杠桿水平大幅低于西方發(fā)達(dá)國家，而國有資產(chǎn)實力又十分雄厚，中國政府部門具有加杠桿的較大實質(zhì)性空間。適當(dāng)增加地方專項債額度，或充分使用專項債結(jié)存限額，或增發(fā)特別國債，不會增加一般公共預(yù)算與狹義赤字；當(dāng)然也可以考慮增加財政赤字、調(diào)整財政預(yù)算。中央政府需要時可以增加舉債，加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持地方政府改善收支矛盾，減輕部分地方政府的債務(wù)壓力，提升政策措施落地實施的積極效果。

建議豐富貨幣政策的工具和手段。一是增加政策性開發(fā)性金融工具額度，滿足2024年地方政府專項債發(fā)行后項目落地的資本金需求，提前布局配合積極財政政策發(fā)力，加快推進(jìn)基建項目落地步伐，更有力度、更快地推動投資擴張。二是配合證監(jiān)會進(jìn)一步加大對企業(yè)直融的資金支持，合理調(diào)整銀行的資金監(jiān)管要求，鼓勵商業(yè)銀行積極購債、參與二級市場投資，活躍資本市場。三是通過再貸款利率優(yōu)惠、存準(zhǔn)率優(yōu)惠、現(xiàn)金補貼或資金獎勵等方式支持和鼓勵更多非國有商業(yè)銀行下調(diào)存量房貸利率，取消貸款利率加點或進(jìn)一步降低加點幅度，減輕更多居民的償債壓力。

建議加大對房企的金融扶持力度。一是擴大“保交樓”專項借款、并購貸款和再貸款規(guī)模，全年投放相關(guān)貸款1萬億元左右。二是保持對優(yōu)質(zhì)房企的合理融資，建議全年新增銀行房企貸款2萬億元，推動開發(fā)貸增速向金融機構(gòu)整體貸款增速靠攏。三是加大力度創(chuàng)造寬松的房企非銀金融環(huán)境，建議未來12個月增加房企內(nèi)地信用債發(fā)行規(guī)模至5000億元。四是建議設(shè)立中國房企債務(wù)紓困基金1.2萬億元，應(yīng)對房企中長期存量資產(chǎn)處置，中央財政出資2500億元作為基金初始資本金，吸引萬億社會資金共同參與。

建議積極探索金融對科技創(chuàng)新和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的支持作用。第六次中央金融工作會議首次提出建設(shè)“金融強國”目標(biāo)?！敖鹑诨睿?jīng)濟(jì)活”，中國要想加快科技創(chuàng)新、引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，必須高度重視發(fā)揮金融體系的重要支持作用：一是發(fā)揮國有大型商業(yè)銀行對科技創(chuàng)新融資的引領(lǐng)作用。鼓勵國有大型銀行成立科技金融事業(yè)部或獨立的科技金融子公司，充分發(fā)揮國有大型銀行抗風(fēng)險能力強，綜合化和集團(tuán)化特色明顯的優(yōu)勢，可能更符合當(dāng)下中國的國情。二是探索設(shè)立政策性銀行支持國家重大科技創(chuàng)新。建議可借鑒歐洲投資銀行（EIB）的經(jīng)驗，設(shè)立重點支持攻關(guān)“卡脖子”項目、國家重大科技創(chuàng)新項目的政策性銀行，或在國家開發(fā)銀行內(nèi)設(shè)立這一功能，以匹配相關(guān)項目投資期長、資金需求量大、回報相對較慢的融資特點。三是加快多層次資本市場體系發(fā)展。以注冊制改革為契機，發(fā)揮好創(chuàng)業(yè)板、科創(chuàng)板、北交所及區(qū)域股權(quán)市場功能，進(jìn)一步完善撥投結(jié)合、投貸擔(dān)聯(lián)動等業(yè)務(wù)模式，為科創(chuàng)企業(yè)提供更長生命周期的融資支持。四是激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新活力。鼓勵各類股權(quán)投資主體，包括天使投資、PE/VC、私募股權(quán)基金、并購基金，以及民營企業(yè)設(shè)立的CVC等機構(gòu)在科技金融領(lǐng)域各展所長、競爭發(fā)展。

（連平，廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院院長；劉濤，廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院副院長；馬泓，廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院資深研究員；羅奐劼，廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院高級研究員）