國內外大城市外圍生態(tài)空間建設案例探析

陳宇 趙筱旭 邵珊珊

隨著城市建設和社會經濟的高速發(fā)展，人口規(guī)模膨脹、大氣污染、水資源短缺、熱島效應等各類“城市病”層出不窮，環(huán)境問題已成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。而城市外圍的生態(tài)空間往往是城市重要的生態(tài)屏障，承擔著保障城市生態(tài)安全、培育鄉(xiāng)村內生活力、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、綠色發(fā)展的重要作用。

一、英國倫敦環(huán)城綠帶——大都市地區(qū)環(huán)城綠帶最早的實踐

英國是世界上最早完成城市化的國家，也是環(huán)城綠帶建設的先行者。倫敦“環(huán)城綠帶”規(guī)劃是世界公認在大都市地區(qū)最早的實踐案例，受到廣泛關注與研究。

（一）建設歷程

早在1927年，大倫敦規(guī)劃委員會首席設計師溫恩提出，在倫敦周邊建立“綠色環(huán)帶”，保護不斷被侵蝕的綠地，為倫敦市民提供戶外游憩的開敞空間，這標志著倫敦的綠帶規(guī)劃進入探索階段。1935年，倫敦郡議會宣布“綠地貸款計劃”，允許地方政府購買私人土地或官地，避免土地所有者在公共土地上進行開發(fā)建設；同年，《限制帶狀發(fā)展法》頒布，為綠帶實施做出了充分準備。1938年，《綠帶法案》和《大倫敦綠帶規(guī)劃法案》通過，對綠地做出永久性保護，綠帶建設正式啟動。1944年，著名的《大倫敦規(guī)劃》以分散倫敦城區(qū)過密人口和產業(yè)為目的，在倫敦行政區(qū)周圍劃分了四個寬度為11米—16米的環(huán)形綠帶，明確劃定外圍限制區(qū)域的邊界。

倫敦綠帶規(guī)劃示意圖

1947年，倫敦綠帶進入國家開發(fā)的階段?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》提出了土地所有權國有化，綠帶面積逐漸增加，寬度也在不斷增長。1955年，住房部正式對綠帶進行了劃定，法定綠帶范圍至此產生，綠帶政策開始正式進入有法令基礎的城市實施階段。隨后，1988年的《綠帶規(guī)劃政策指引》再次明確規(guī)定綠帶的作用、邊界界定和開發(fā)控制要素、土地用途等內容。

（二）實施成效

倫敦環(huán)城綠帶的實施達到了遏制倫敦城市蔓延的目標。自1944年大倫敦規(guī)劃后，倫敦綠帶面積并未發(fā)生巨大變化，倫敦內城依然保持圓形的空間形態(tài)，城市蔓延基本得到控制。倫敦《綠帶法案》至今都在執(zhí)行，綠帶政策在很大程度上已經達到預期目的。

（三）借鑒意義

英國在環(huán)城綠帶的建設中頒布了一系列的政策、法規(guī)，詳細明確了綠帶的邊界、作用、開發(fā)要素和土地權屬，為綠帶的實施與建設提供了法律依據?！熬G帶政策”將綠帶規(guī)劃賦予法律的權威，“綠帶規(guī)劃政策指引”不斷地對綠帶政策進行調整和補充，通過法律的強制力保證在綠帶邊界確定之后不被地方政府或個人輕易地更改，保證了綠帶用地的永久性與完整性，是綠帶實施與管理的強力保障。

二、韓國首爾環(huán)城綠帶——城市發(fā)展破壞生態(tài)建設成果的教訓

韓國在20世紀 60 年代開始經歷了一段經濟迅速發(fā)展的時期，30 余年的時間里城市化率由28%提升到了89%，而韓國的環(huán)城綠帶正是在這個迅速城市化的時期產生并完善的。相對于倫敦環(huán)城綠帶，首爾的綠帶并沒有那么成功，在其建設期間以及建成后出現了一些不盡如人意的地方，具有借鑒和警示意義。

（一）建設歷程

首爾的環(huán)城綠帶建設始于1971 年，韓國政府修訂城市規(guī)劃法，發(fā)布了控制發(fā)展區(qū)域“城市綠帶法案”并予以實施。其主要目的是降低中心區(qū)人口和工業(yè)的聚集程度，避免中心城區(qū)無序蔓延，阻止中心城區(qū)和衛(wèi)星城的連片發(fā)展。在該法案制定之后，韓國即開始實施環(huán)城綠帶的建設。在此后的 12年里，各大城市的環(huán)城綠帶建設初具規(guī)模，至20世紀80年代初，首爾綠帶規(guī)模居韓國首位，綠帶平均寬度10公里，總面積達1566.8平方公里，約占首爾都市區(qū)總面積的13.3% 。從首爾綠帶建設規(guī)模和速度來看，首爾的環(huán)城綠帶建設具有相當成效，但由于首爾與西側的仁川在1960 年代已基本連片發(fā)展，綠帶在西側出現斷裂，并不呈現完整的環(huán)狀。

1999年，韓國中央政府宣布對綠帶的邊界進行調整，即宣布上一輪的綠帶控制規(guī)劃與政策失效。由于當時韓國正處于高速城市化時期，城市擴張是一種剛性需求，需要為“進城農民”提供新的就業(yè)崗位與城市形態(tài)的生活條件，綠帶政策無法阻止這種城市擴張。到2006 年，首爾綠帶中被釋放的土地達到136 平方公里，約占綠帶總面積的9%。

（二）實施成效

從建設規(guī)模和建設速度上來看，1999年以前，首爾的環(huán)城綠帶建設規(guī)模可觀、卓有成效，且其綠帶政策也一直被嚴格地執(zhí)行著。而1999年以后，迫于城市增長壓力，部分土地被釋放為可開發(fā)用地。

（三）借鑒意義

從首爾綠帶的發(fā)展歷程中不難看出，城市化發(fā)展進程是影響綠帶建設的關鍵要素，應結合城市發(fā)展需求合理預留發(fā)展空間，避免出現蠶食綠帶或跨越綠帶進行城市建設的現象。

三、上海環(huán)城綠帶——我國環(huán)城綠帶建設的先行者

上海是全國首次正式提出環(huán)城綠帶思想的城市?！洞笊虾６际杏媱澇醺濉诽岢?，在市中心區(qū)以外（中山環(huán)路以外）設2公里—5公里寬的綠帶，既可作公園、運動場，也可作農業(yè)生產用地。20世紀80年代，上海經濟快速發(fā)展，城市化進程隨之加劇。為抑制整個城市無序擴張，同時加快當時較為薄弱的生態(tài)環(huán)境基礎建設，1993年6月，時任市長黃菊在市規(guī)劃工作會議上提出，要抓緊在外環(huán)線外側規(guī)劃建設一條寬度至少500米，環(huán)繞整個上海市區(qū)的大型綠化帶（即“環(huán)城綠帶”），從根本上改善上海生態(tài)環(huán)境。

（一）建設歷程

環(huán)城綠帶自1994年2月開始規(guī)劃，1995年12月正式啟動建設，先后經歷4次規(guī)劃，確定了環(huán)城綠帶規(guī)劃建設全長98公里、總面積6208公頃。環(huán)城綠帶布局為“長藤結瓜”式，綠帶蜿蜒環(huán)繞整個上海市區(qū)一圈，規(guī)劃環(huán)狀綠帶為“長藤”，布置10個大型主題公園，即為“瓜”。

上海市環(huán)城綠帶規(guī)劃示意圖

環(huán)城綠帶浦東段

環(huán)城綠帶金海濕地

整個環(huán)城綠帶從結構上分為三類，第一類是林帶，沿路外側100米寬的區(qū)域，建設以喬木為主的開放性林帶。第二類是綠帶，在林帶以外的400米區(qū)域，建設苗圃、花圃、休閑農業(yè)、紀念林地、陵園、休療養(yǎng)院、青少年野營基地、低密度花園別墅等以綠為主的項目。第三類是主題公園，主要布置市級及地區(qū)級的植物園、森林公園、友好城市公園、大型綠色娛樂園等大型主題公園以及世界賽車場、賽馬場、高爾夫球場、滑草場等體育設施。

環(huán)城綠帶的建設先后經歷了100米林帶工程、400米綠帶一期工程、生態(tài)專項建設工程三項工程階段。1995年—2002年，建設完成了100米林帶工程926公頃。2002年—2003年，為配合上海創(chuàng)建國家園林城市，完成400米綠帶一期工程建設1576公頃。2006年—2017年，由市政府和各區(qū)政府簽訂建設目標責任書，各區(qū)責任部門實施建設，推進生態(tài)專項工程建設1285公頃。

（二）實施成效

1995年至今，環(huán)城綠帶累計建設4038公頃，占中心城區(qū)公園綠地面積的18%，成為環(huán)抱上海的翡翠項鏈。以100米林帶和400米綠帶為主體的生態(tài)防護綠地有效地控制了城市蔓延，提升了區(qū)域生態(tài)質量；沿線大型生態(tài)休憩綠地為市民提供了絕佳的日常運動休閑、文化娛樂、親近自然的場所，在生態(tài)效益、經濟效益、社會效益等方面持續(xù)發(fā)揮顯著價值。

（三）借鑒意義

上海綠帶建設雖然起步較晚，但綠帶規(guī)劃和法規(guī)政策的制定較為完善，使得綠帶建設有章可循；上海市環(huán)城綠帶建立起了一套從總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃的完整規(guī)劃體系，有力指導了環(huán)城綠帶各個環(huán)節(jié)建設。

四、上海郊野單元——城鄉(xiāng)協(xié)同、鄉(xiāng)村產業(yè)振興的探索者

上海自2012年開始以郊野公園、不同城鎮(zhèn)化階段的新市鎮(zhèn)為試點，以建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道的城市開發(fā)邊界外區(qū)域為規(guī)劃范圍，探索郊野單元規(guī)劃的編制與實施管理。郊野單元規(guī)劃是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城市開發(fā)邊界外推進鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的實施性、策略性規(guī)劃，是指導鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域鄉(xiāng)村地區(qū)近期建設的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，是城市開發(fā)邊界外各類項目選址和土地供應的規(guī)劃依據。郊野單元一般以鎮(zhèn)域為規(guī)劃編制單元，主要任務是落實總體規(guī)劃要求，整合相關專業(yè)規(guī)劃，依托土地綜合整治平臺，聚集相關政策資源，推進農村地區(qū)現狀低效建設用地減量化，促進建設用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農村經濟發(fā)展。上海郊野單元規(guī)劃是統(tǒng)籌了集建區(qū)外鄉(xiāng)村郊野地區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，強化了政府對城市開發(fā)邊界以外地區(qū)的空間管控能力。

（一）發(fā)展歷程

上海郊野單元規(guī)劃歷經了3次改版。1.0版規(guī)劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，研究集中建設區(qū)外圍農用地整治、建設用地整治和專項規(guī)劃整合思路和方法，提出全覆蓋、網格化單元管理思路。為保障規(guī)劃全覆蓋的有效推進和實施操作，考慮行政主體事權，確定郊野單元是在城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的基本網格。2.0版規(guī)劃落實“上海2035”的規(guī)劃要求，明確成果形式，在1.0版規(guī)劃建設用地用途管制的基礎上發(fā)展成全域空間用地管制，形成單元圖則的樣式，落實建設空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間的管控要求，加強減量與新增空間、近期建設項目的落地性。3.0版規(guī)劃在延續(xù)前兩版規(guī)劃核心作用的基礎上，響應鄉(xiāng)村振興的要求，注重鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化和農民居住環(huán)境改善，探索鄉(xiāng)村振興實施路徑；細化郊野單元規(guī)劃內容，將郊野單元規(guī)劃和村莊規(guī)劃合并編制，進一步認識鄉(xiāng)村產權制度，下放規(guī)劃審批程序，完善全域空間管理機制，分區(qū)分類實施用途管制。

（二）借鑒意義

上海郊野單元規(guī)劃始終堅持問題導向、需求導向和實施導向，明確了城市開發(fā)邊界外圍空間的管理邊界、管控要求、實施機制等方面內容，探索鄉(xiāng)村環(huán)境治理和鄉(xiāng)村產業(yè)振興的具體路徑，對鎮(zhèn)村區(qū)域的國土空間管控、人地權益保障和項目實施落地進行有意義的創(chuàng)新探索，為城區(qū)外圍生態(tài)空間協(xié)同發(fā)展提供思路。

五、啟示

（一）面對城市發(fā)展的需求與沖擊，外圍大型生態(tài)空間的建設迫在眉睫

國內外各大城市均在其外圍規(guī)劃建設以綠色空間為主、少量建設用地為輔的較為連續(xù)的大型生態(tài)管控空間。伴隨著時代進程，城市發(fā)展與市民需求持續(xù)變化，城市外圍大型生態(tài)空間的建設理念與功能從最初以控制城市無序蔓延為核心任務，到逐步成為為居民提供休閑游憩空間，帶動城市外圍鄉(xiāng)村地區(qū)多元、可持續(xù)發(fā)展的有效手段，在城市生態(tài)環(huán)境改善與社會和諧發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

崇明區(qū)首個郊野單元村莊規(guī)劃批復—三星鎮(zhèn)郊野單元（村莊）

（二）城市外圍大型生態(tài)空間建設是加大城市外圍區(qū)域管控力度，推動區(qū)域格局優(yōu)化的有力手段

目前，我國正處于國土空間規(guī)劃全面實施，規(guī)劃兩線三區(qū)范圍逐步明晰的階段，城市開發(fā)邊界趨于穩(wěn)定，各項管控要求亟待落實。應把握關鍵時期開展城市外圍大型生態(tài)空間的規(guī)劃與建設工作，確立有形的管控范圍，守護城市外圍寶貴的生態(tài)空間，推動城市格局的落實與完善。

（三）城市外圍大型生態(tài)空間建設是聚焦矛盾突出區(qū)域，尋求協(xié)同發(fā)展路徑的創(chuàng)新方式

在城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的背景之下，城市外圍區(qū)域以往的增量發(fā)展思路和對粗放發(fā)展路徑的依賴亟待扭轉。傳統(tǒng)的資源消耗型產業(yè)僅依靠財政單純“輸血”的方式，無法帶動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。通過城市外圍大型生態(tài)空間的建設，聚焦重點區(qū)域，尋求協(xié)同發(fā)展路徑的創(chuàng)新方式，為整合生態(tài)資源、儲備優(yōu)質項目提供思路，形成可復制推廣的有益經驗。