國際民航組織第41 屆大會文件對民航國際化人才發(fā)展的啟示

□ 中國民航管理干部學(xué)院 白蘊超 朱 紅/文

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025 年）》中提出，要完善選拔方式、豐富選拔手段，讓更多的青年群體代表參與國際交流，培養(yǎng)、推薦青年優(yōu)秀人才到國際組織任職；習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，參與全球治理需要一大批熟悉黨和國家方針政策、了解我國國情、具有全球視野、熟練運用外語、通曉國際規(guī)則、精通國際談判的專業(yè)人才。隨著我國綜合國力的提升，在眾多國際秩序建立的過程中，中國聲音、中國方案、中國智慧，正逐漸成為具有影響力的關(guān)鍵因素，因此，對于民航國際化人才的需求日益增加。

2022 年12 月7 日，以“重新連接世界”為主題的國際民航組織第41 屆大會在蒙特利爾國際民航組織總部落幕。與會代表圍繞航空業(yè)的創(chuàng)新性、新冠疫情后的行業(yè)復(fù)蘇和可持續(xù)發(fā)展等議題，討論和制定了多項政策和規(guī)則，審議了600 多份工作文件，旨在進(jìn)一步提高全球民航業(yè)的安全、可靠與環(huán)境保護(hù)水平。大會通過了未來三年全球民航安全、安保、航行、可持續(xù)發(fā)展和組織建設(shè)的工作計劃，其中在性別平等、人力資源兩個方面公布了多份文件，對國際民航組織未來的人力資源發(fā)展方向及策略進(jìn)行了說明并提出了可行性建議。本文希望根據(jù)這些工作與信息文件，結(jié)合相關(guān)重要國際民航會議內(nèi)容，對民航國際化人才發(fā)展提出可行性建議。

國際化人才研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段對于國際化人才的研究主要圍繞三個方面開展，一類是各國國際化人才發(fā)展經(jīng)驗的研究，對象以發(fā)達(dá)國家為主，結(jié)合國外經(jīng)驗，為中國的國際化人才發(fā)展提供借鑒；一類是不同行業(yè)國際化人才發(fā)展經(jīng)驗研究，聚焦各行業(yè)（如海事、鐵路、電力、石油化工、警務(wù)、傳媒、體育等）國際化人才輸出及培養(yǎng)經(jīng)驗；一類是高校國際化人才發(fā)展經(jīng)驗，包括國際化人才的輸出經(jīng)驗與專業(yè)課程的國際化發(fā)展經(jīng)驗，例如比較教育研究及教育經(jīng)驗研究，以及高等院校的國際化辦學(xué)、合作、派出經(jīng)驗的研究等。民航業(yè)是國際化屬性較強(qiáng)的行業(yè)，但近年來，相比其他行業(yè)，對國際化人才方面的研究明顯不足，亟待加強(qiáng)。

文件信息綜述

國際民航組織第41 屆大會中議程項目54“國際民航組織工作人員隊伍的現(xiàn)狀和人力資源管理”共包括5 項文件，具體為由國際民航組織理事會提交的《國際民航組織員工組成現(xiàn)狀》工作文件、《人力資源管理》信息文件；由俄羅斯聯(lián)邦提交的《關(guān)于歐洲和北大西洋辦事處（EUR/NAT）航空安全工作人員的適當(dāng)管理措施》；由行政委員會主席提交的《行政委員會的報告綜述部分和議程項目44 至56 的報告案文草案》與《行政委員會的報告綜述部分和議程項目44 至56 的報告》。

議程項目27 “到2030 年國際民航組織的全球航空部門面向性別平等的舉措”中包括10個項目文件，具體為由國際民航組織理事會提交的《到2030 年在國際民航組織和全球航空部門實現(xiàn)性別平等的措施》；由國際航空運輸協(xié)會（IATA）、空中交通管制員協(xié)會國際聯(lián)合會（IFATC）、航空公司駕駛員協(xié)會國際聯(lián)合會（IFALPA）聯(lián)合提交的《推動支持國際民航組織到2030 年實現(xiàn)性別平等遠(yuǎn)大目標(biāo)的行業(yè)倡議》；由孟加拉國提交的《與下一代航空專業(yè)人員（NGAP）倡議保持一致，促進(jìn)國際民航組織的性別平等方案》；由烏拉圭提交的《國際民用航空中的婦女平等機(jī)會》；由印度提交的《努力在印度航空業(yè)實現(xiàn)性別平等》；由非洲民航航空委員會（AFCAC）代表54 個非洲國家提交的《非洲地區(qū)面向性別平等和婦女賦權(quán)的舉措》；由委內(nèi)瑞拉提交，并得到阿根廷、玻利維亞、哥斯達(dá)黎加、多米尼加和巴拿馬支持的《婦女在民用航空中的作用》；由南非和英國提交的《全球航空性別平等》；以及《關(guān)于議程項目27 的報告草案》和《議程項目27》。

以上文件對未來民航國際化人才發(fā)展提供了重要參考。議程項目54 中《國際民航組織員工隊伍和人力資源管理現(xiàn)狀》文件著重介紹了國際民航組織 2019 至2021 年員工隊伍的現(xiàn)狀，包括公平地域代表性（EGR）和性別代表性體現(xiàn)情況、對專業(yè)及以上職類任用員工的情況分析，并總結(jié)了年齡、服務(wù)年限和退休預(yù)測的人力資源（HR）數(shù)據(jù)，同時歸納了國際民航組織關(guān)于人力資源發(fā)展的未來動向?！度肆Y源管理》信息文件則說明了國際民航組織人力資源管理的政策、做法、程序和改革與現(xiàn)代化情況，以及未來三年人力資源管理的優(yōu)先舉措和未來行動。

國際民航組織在人力資源方面的倡議

截至2021 年12 月31 日，國際民航組織共有742 個工作人員名額，包括597 個在編名額和145 個編外名額。742 個崗位名額中有683名在任員工，包括專業(yè)及以上職類工作人員348人，一般事務(wù)職類工作人員335 人；空缺崗位共有59 個，其中專業(yè)及以上職類32 人，一般事務(wù)職類27 人。在任的683 名工作人員中，440 人屬固定任期，占比64%，210 人屬于終身任期和連續(xù)任用，占比31%。

根據(jù)現(xiàn)階段的職員結(jié)構(gòu)狀況，國際民航組織在未來將繼續(xù)保持多樣化、靈活和積極進(jìn)取的員工隊伍，并要求各成員國和國際民航組織秘書處之間積極開展協(xié)作。其未來發(fā)展倡議主要集中在以下三個方面。

（一）地域平等性

在填補相關(guān)職位空缺時，國際民航組織將優(yōu)先考慮未達(dá)到理想就業(yè)數(shù)量水平的締約國候選人，以增進(jìn)公平地域代表性。截至2021 年12月31 日，國際民航組織需按公平地域代表性分配的員工名額共278 個，其中已就任職員255人，來自87 個締約國，全部193 個締約國中，仍有106 個締約國處于無人任職的情況，占比55%。在有人任職的87 個締約國中，任職人數(shù)不足的國家有17 個（中國是其中之一，編者注），占比20%。任職人數(shù)處于理想水平的國家有36個，占比41%。任職人數(shù)高于理想水平的國家有34 個，占比39%。

從各地區(qū)的角度來看，截至2022 年12 月31 日，在來自87 個締約國的255 名工作人員中，來自歐洲地區(qū)的工作人員最多，達(dá)到67 名，占比26%。其次是來自北美地區(qū)的工作人員，有54 名，占比21%。來自非印地區(qū)的人員數(shù)量位居第三，為45 名，占比18%。來自亞太地區(qū)的41 名，占比16%。來自拉丁美洲加勒比地區(qū)的36名，占比14%。來自中東地區(qū)的12名，占比5%。

國際民航組織的職員名額與各締約國承擔(dān)的會費比例情況相關(guān)，如繳納的會費占國際民航組織總會費的0.7%，則該國可向國際民航組織推薦1 名P4 級別官員，并由國際民航組織正式任命為其雇員。值得注意的是，在國際民航組織2023 至2025 年各締約國對國際民航組織費用的分?jǐn)傆媱澲?，中國的分?dān)費用占比為13.71%，遠(yuǎn)高于加拿大（占比2.17%）、法國（占比3.43%）、韓國（占比3.16%）、澳大利亞（占比1.66%）、印度（占比0.99%）等就職人數(shù)高于理想水平的國家。未來，隨著中國在國際民航組織中的地位和影響力不斷提升，增強(qiáng)中國籍雇員任職數(shù)量應(yīng)作為首要任務(wù)。

根據(jù)國際民航組織第41 屆大會工作文件《國際民航組織員工隊伍現(xiàn)狀》統(tǒng)計，截至2021 年12 月31 日，中國有7 名專業(yè)及以上工作人員在國際民航組織任職，距離理想水平18 人仍有11 個名額空缺，處于任職人數(shù)不足的狀態(tài)，7名中國籍員工中，D1 級別有2 人，P5、P4 級別各2 人，P2 級別1 人。在鄰國中，日本有6名員工任職，距離理想水平11 名差5 名，同樣處于任職人數(shù)不足的狀態(tài)。韓國共有5 名員工任職，比理想任職水平4 名多1 名。印度共有6名員工任職，比理想水平2 名多4 名。在亞太地區(qū)中，除韓國及印度外，澳大利亞和斯里蘭卡處于任職人員高于理想水平的狀態(tài)，均高于理想任職水平1 名。孟加拉、柬埔寨、馬來西亞、尼泊爾任職人員處于理想水平，其余國家均為無人任職或任職人數(shù)不足的狀態(tài)。

在主要發(fā)達(dá)國家中，英國、法國、加拿大現(xiàn)階段就職人員均高于理想水平。其中英國就職人數(shù)9 名，超過理想人數(shù)2 名。法國就職總?cè)藬?shù)12 名，超過理想人數(shù)6 名。加拿大就職人數(shù)42名、超過理想水平37 名。德國、美國就職人員低于理想水平。德國現(xiàn)階段就職人數(shù)6 名，距離理想水平9 名差3 名。美國就職人數(shù)11 名，總數(shù)距離理想水平32 名還差21 名。

由此可見，中國仍應(yīng)借助地域平等性倡議，推送更多具備勝任力的民航國際化人才，使國際民航組織的中國籍在職人員數(shù)量達(dá)到理想水平。

（二）性別平等性

性別平等性倡議是國際組織關(guān)注已久的話題，在國際民航組織方面，2023 年7 月舉行的ICAO 全球航空性別分會中，理事會主席夏基塔諾發(fā)出行動呼吁，指出促進(jìn)航空業(yè)性別平等不只是正確之舉，而且是本行業(yè)未來必須落實的變革。

在性別分布方面，截至2021 年12 月31日，國際民航組織專業(yè)和更高級職類的員工中有32.28%由女性擔(dān)任，其中P2 及以上級別女性職員按職級分配的比例如下：D2 級別為0%、D1 級別為19%、P5 級別為25%、P4 級別為30%、P3 級別為42%、P2 級別為62%。2019至2021 三年間，來自無人任職和任職人數(shù)低于理想水平成員國的女性候選人申請比例分別為30%和26%，數(shù)量仍然不高，在職工性別平等方面仍面臨挑戰(zhàn)。

對此，國際民航組織采取了一系列的行動，這首先體現(xiàn)在鼓勵各成員國積極推舉符合要求的女性候選人方面。國際民航組織在正式職位和借調(diào)職位均傾向于錄用更多符合條件的女性，同時鼓勵業(yè)界各崗位努力提升女性職員數(shù)量，以提高女性在民航業(yè)中的參與度，使其在未來有更多機(jī)會參與國際民航事務(wù)。據(jù)國際民航組織關(guān)于持證民航人員性別狀況的調(diào)查顯示，2016 年至2021年，全球民航飛行員、空管、機(jī)務(wù)中女性的平均比例從4.5%增加到4.9%。全球飛行員中女性平均占比從3.6%增至4%，其中亞太及拉美、加勒比地區(qū)增速最快。北美的女性飛行員比例最高，為4.6%，其次是非洲4.1%、歐洲4%。機(jī)務(wù)人員中女性的平均占比從2.7%增至3%，除中東及非洲外，各個地區(qū)都有所提高。亞太地區(qū)女性機(jī)務(wù)的占比最高，達(dá)到4.4%。全球女性空管的比例保持在20.6%左右。亞太及拉美、加勒比地區(qū)女性空管的占比最高，達(dá)到31.8%，其次是歐洲的21.4%。近年來，中國民航的女性飛行員數(shù)量盡管在穩(wěn)步提升，但截至2022 年底占比僅為1%，未來仍有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

其次體現(xiàn)在國際民航組織對于女性培訓(xùn)課酬提供折扣方面。在ICAO 第41 屆大會議程項目27性別平等中，在國際民航組織理事會提交的《到2030 年在國際民航組織和全球航空部門實現(xiàn)性別平等措施》文件中指出，為了鼓勵更多的女性人員參加國際民航組織課程，技術(shù)合作局（TCB）通過其全球航空培訓(xùn)（GAT）科于2021 年3 月發(fā)起舉措，就選定的課程向女性學(xué)員提供50%的折扣，第225 屆理事會對該舉措表示贊同，并鼓勵秘書處進(jìn)行廣泛宣傳，以激勵更多女性參與。同時，該文件也表明，盡管國際民航組織在提名女性候選人擔(dān)任一系列高級職位（D1 職級）方面取得了進(jìn)展，但是現(xiàn)階段國際民航組織專業(yè)和更高職位類別實現(xiàn)性別平衡的目標(biāo)還尚未達(dá)到，女性在專業(yè)職位類別中的代表性僅從 2019 年12月31 日的30.8%微弱上升至2022 年5 月31日的33.2%，因此需采取更有力度的行動將這一比例持續(xù)提高，以提高女性在航空領(lǐng)域的地位和影響力，從而創(chuàng)造一個平等和包容的職場環(huán)境，促進(jìn)民航業(yè)的繁榮和發(fā)展。

（三）注重下一代年輕航空人員的培養(yǎng)

國際民航組織第41 屆大會第A39-29 號決議發(fā)起了對下一代航空專業(yè)人員（NGAP）倡議，倡議中指出為了支持日益增長的航空需求，確保航空運輸體系的安全和高效運行，需要有勝任力的多樣化航空專業(yè)人員，因此各國和業(yè)界都應(yīng)積極布局下一代航空專業(yè)人員培養(yǎng)計劃。在ICAO第41 屆大會議程項目27 性別平等中，由孟加拉國提交的《與下一代航空專業(yè)人員（NGAP）倡議保持一致，促進(jìn)國際民航組織的性別平等方案》工作文件再次強(qiáng)調(diào)了這一舉措，并提出了第58屆亞太地區(qū)民航局長會議（DGCA）的主題建議。

2023 年10 月15 日，第58 屆亞太地區(qū)民航局長會議在雅加達(dá)召開，該會議的主題采納了孟加拉的建議，為“推動國際民航組織倡議下的性別平等及下一代航空專業(yè)人才培養(yǎng)”。會議上中國提交了《中國民航在培養(yǎng)下一代航空人才方面的努力》以及《中國民航促進(jìn)婦女參與全球事務(wù)的性別平等做法》兩份信息文件，其內(nèi)容體現(xiàn)出了中方對于培養(yǎng)下一代航空專業(yè)人才及增強(qiáng)婦女權(quán)能方面的重視及實際行動，在該方面中國與國際民航組織在未來人力資源發(fā)展行動方向保持一致。

在2019 至2021 三年中，國際民航組織職工年齡分布比例保持相對穩(wěn)定，在專業(yè)及以上職類工作人員與一般事務(wù)職類工作人員中，均為40 ～49 歲員工占比最高，三年平均占比分別達(dá)36%與30%。從工齡分布情況來看，專業(yè)及以上職類工作人員與一般事務(wù)職類工作人員均為工作0 ～5 年的員工占比最高，三年平均占比分別達(dá)41%與33%。

2023 到2025 年，國際民航組織累計將會有81 名員工到期退休，占據(jù)現(xiàn)有工作職位總數(shù)的12%。其中專業(yè)及以上職類工作人員將有累計46 名退休，占全部專業(yè)及以上職類工作人員在職數(shù)量的13%。一般事務(wù)類工作人員會有累計35 名退休，占全部一般事務(wù)類工作人員數(shù)量的10%。

未來，國際民航組織在人力資源方面將把支持下一代航空專業(yè)人員發(fā)展作為工作重點，并鼓勵各成員國、國際和地區(qū)組織、學(xué)術(shù)界及業(yè)界提供相應(yīng)的人力資源數(shù)據(jù)，以制定支持下一代航空專業(yè)人員方案。中國應(yīng)抓住機(jī)會，積極培養(yǎng)符合要求的年輕一代對口專業(yè)人才，填補國際民航組織人力資源空缺。

中國民航國際化人才發(fā)展建議

（一）深入研究招聘需求，提升國際勝任力

通過對國際民航組織的崗位招聘需求進(jìn)行分析后初步發(fā)現(xiàn)，其對P 級以上的國際雇員專業(yè)素養(yǎng)要求較高，大多要求3 至5 年以上的工作經(jīng)驗。對于基層行政人員的語言要求較高且大部分對第二外語有一定的需求。可參考聯(lián)合國對于語言提升的激勵辦法，借助線上線下多重模式打造可持續(xù)學(xué)習(xí)渠道，提高國際化人才的多語言溝通能力，并應(yīng)大力加強(qiáng)崗位面試技巧的訓(xùn)練，為就職提前做好準(zhǔn)備。

現(xiàn)階段在國際民航組織中國還有11 個崗位空缺名額，因此應(yīng)從民航各領(lǐng)域出發(fā)，關(guān)注P1至P5 級別崗位相關(guān)人員的推送。需注意的是，由于國際民航組織D 與P 級崗位大多為定期合同，且該級別職員的基礎(chǔ)工作要求為“激勵本組織迎接新的挑戰(zhàn)，并達(dá)到更高效能”，即在工作中需時刻秉持中立立場，并受到多方監(jiān)督。而一般服務(wù)類即G 類工作人員則擁有更長的聘期甚至為終身制崗位，這類職員在權(quán)力上雖不及D與P 級，但卻熟悉組織的適用程序、規(guī)章制度、過去的案例和項目，具有豐富的實踐經(jīng)驗及人脈資源，在具體問題的處理上積累了獨到的經(jīng)驗和技巧。因此，除了關(guān)注國際民航組織中高級別職員即D 與P 級崗位之外，同時需要重視并鼓勵一般服務(wù)類即G 類工作人員甚至實習(xí)職員的輸送。未來，應(yīng)對國際民航組織的招聘需求開展更深入的分析和專題研究，以向國際民航組織輸送具備勝任力的國際化人才。

（二）提高專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域?qū)W生基數(shù)，加大對民航國際化人才培養(yǎng)的支持

在民航領(lǐng)域，鼓勵相關(guān)院校增強(qiáng)STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)）相關(guān)專業(yè)學(xué)生的國際化素養(yǎng)教育，為國際組織專業(yè)型崗位儲備一批航空專業(yè)化青年人才?？蓞⒖悸?lián)合國及其他國家國際組織人才的發(fā)展策略，利用聯(lián)合國JPO（初級專業(yè)人員）項目，向國際組織輸送符合條件的P1 及P2 青年人才進(jìn)行鍛煉。可大力扶持國際組織及相關(guān)機(jī)構(gòu)在中國落戶，以提供更多本土國際組織就職機(jī)會，積累年輕一代的國際組織工作經(jīng)驗。

同時，相關(guān)部門應(yīng)加大對中國民航國際化人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的投入和孵化，給予相應(yīng)政策及資金的支持，從多角度、增強(qiáng)民航國際化人才培養(yǎng)師資及研究力度，從多方面拓展民航國際化人才的國際視野、專業(yè)能力及發(fā)展渠道。

（三）靈活運用性別平等性原則，加大女性職員儲備

在中國民航的國際化人才發(fā)展過程中，應(yīng)在STEM 等理工類領(lǐng)域加大女性優(yōu)秀職員的培養(yǎng)及儲備，借助國際民航組織近年來對于女性職員招募的重視，推送更多高素質(zhì)女性職員參與國際民航事務(wù)。并可參考發(fā)達(dá)國家案例與國際組織的工作實例分享性別平等的相關(guān)最佳做法，提升女性的角色意識。但是在整個STEM 等理工類領(lǐng)域，以及體育、傳媒、經(jīng)濟(jì)等社會科學(xué)領(lǐng)域，性別不平等現(xiàn)象都是普遍存在且亟待解決的問題，因此可積極營造具有性別平等的環(huán)境，消除或減輕家庭、學(xué)校和工作場所對性別的偏見，增強(qiáng)女性認(rèn)同感和女性領(lǐng)導(dǎo)力，提高女性的福利待遇及配套保障，增加女性參與國際性事務(wù)的機(jī)會。

總之，未來隨著中國在國際民航組織等國際組織中的地位和影響力不斷提升，增強(qiáng)中國籍雇員任職數(shù)量應(yīng)作為首要任務(wù)，發(fā)展國際化人才是當(dāng)務(wù)之急。