努力提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平

楊春華

全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村。今年中央一號文件明確提出要“提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平”，并從“增強鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)效能、深入實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動、推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補短板、完善農(nóng)村公共服務(wù)體系、加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”六個方面進行了系統(tǒng)部署，為當前和今后一個時期扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)提供了行動指引。提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平，是推進鄉(xiāng)村全面振興的必然要求，必須瞄準農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件的目標要求，聚焦重點任務(wù)，完善推進機制，堅持久久為功，努力繪就宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村新畫卷。

一 、增強鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)效能

規(guī)劃是建設(shè)的龍頭。習近平總書記強調(diào)：“鄉(xiāng)村建設(shè)要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)規(guī)律，做到先規(guī)劃后建設(shè)。”在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，綜合運用增減掛鉤和占補平衡政策，穩(wěn)妥有序開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的全域土地綜合整治。提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平，必須切實把鄉(xiāng)村規(guī)劃做在前面，適應鄉(xiāng)村人口變化趨勢，優(yōu)化提升鄉(xiāng)村空間布局，統(tǒng)籌安排各類資源，引導農(nóng)民有序建設(shè)新家園。

強化縣域國土空間規(guī)劃對城鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等空間布局的統(tǒng)籌。縣級國土空間總體規(guī)劃是對國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的總體安排和綜合部署，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃的基本依據(jù)。要通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、防災減災和歷史文化傳承，優(yōu)化布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，依據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑，合理布局鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，形成縣域村莊布局規(guī)劃一張圖。

分類編制村莊規(guī)劃。中央一號文件指出，“分類編制村莊規(guī)劃，可單獨編制，也可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或若干村莊為單元編制，不需要編制的可在縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中明確通則式管理規(guī)定?！贝迩f規(guī)劃是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。對有條件、有需求的村莊，要加快推進實用性村莊規(guī)劃編制，可單獨編制，也可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或若干村莊為單元編制，推動土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃“多規(guī)合一”，促進鄉(xiāng)村依規(guī)建設(shè)、一張藍圖繪到底。對不需要編制的，可在縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中明確通則式管理規(guī)定。

加強村莊規(guī)劃的執(zhí)行約束力。中央一號文件指出，“加強村莊規(guī)劃編制實效性、可操作性和執(zhí)行約束力，強化鄉(xiāng)村空間設(shè)計和風貌管控”。村規(guī)劃貴在堅持，重在執(zhí)行。村莊規(guī)劃一經(jīng)確定，必須嚴格遵照執(zhí)行，維護規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性，保證各項建設(shè)目標順利實現(xiàn)。鄉(xiāng)村建設(shè)要在村莊建設(shè)邊界內(nèi)開展，落實好永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線劃定成果。在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)妥有序開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的全域土地綜合整治，整合盤活農(nóng)村零散閑置土地，保障鄉(xiāng)村設(shè)施建設(shè)用地。

二、深入實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動

良好人居環(huán)境，是廣大農(nóng)民的殷切期盼。改善農(nóng)村人居環(huán)境，是推進鄉(xiāng)村全面振興的重點任務(wù)，是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。2018年我國啟動實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，2021年繼續(xù)實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動。經(jīng)過持續(xù)努力，取得了顯著成效。未來要持續(xù)推進農(nóng)村垃圾、污水、廁所“三大革命”。

健全農(nóng)村生活垃圾分類收運處置體系。中央一號文件指出，要“健全農(nóng)村生活垃圾分類收運處置體系，完善農(nóng)村再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)”。經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)村生活垃圾治理成效最為明顯。目前，全國超過90%的行政村已實現(xiàn)集中收運處置，但是治理成本較高，推進分類處置是未來發(fā)展方向。對于有回收價值的生活垃圾，農(nóng)戶參與積極性很高，要完善農(nóng)村再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)；對于廚余等有機垃圾，要積極推廣成熟適宜的處理技術(shù)，探索與糞污、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機廢棄物等協(xié)同推進的資源化處理模式。

分類梯次推進生活污水治理。農(nóng)村生活污水是當前人居環(huán)境整治中的突出短板，治理（管控）率僅為40%左右。中央一號文件指出，要“分類梯次推進生活污水治理，加強農(nóng)村黑臭水體動態(tài)排查和源頭治理”。農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，采用城市集中納管的治理方式成本較高，也不符合現(xiàn)實需求，需要分區(qū)分類治理，重點是因地制宜選擇集中、分散或者部分集中等治理模式，積極推廣采用人工濕地、土壤滲濾等生態(tài)處理技術(shù)，優(yōu)先開展人口集中、環(huán)境敏感村莊的治理，既不搞“一刀切”，也不搞“運動式”治理，確保有力有效推進。

穩(wěn)步推進中西部地區(qū)戶廁改造。中央一號文件指出，要“穩(wěn)步推進中西部地區(qū)戶廁改造，探索農(nóng)戶自愿按標準改廁、政府驗收合格后補助到戶的獎補模式。協(xié)同推進農(nóng)村有機生活垃圾、糞污、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機廢棄物資源化處理利用”。近年來，農(nóng)村改廁已取得階段性成效，2023年農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到73%，但中西部地區(qū)還相對比較滯后，特別是西北和東北寒旱地區(qū)，難度大、成本高，需要穩(wěn)妥推進。農(nóng)村戶廁改造屬于農(nóng)民家里的事情，非強制要求，要充分尊重農(nóng)民意愿，探索農(nóng)戶自愿按標準改廁、政府驗收合格后補助到戶的獎補模式。此外，持續(xù)提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量“三分靠建設(shè)、七分靠管護”，要進一步健全農(nóng)村人居環(huán)境長效管護機制，強化資金保障，完善農(nóng)民參與機制。

三、推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補短板

近年來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯改善，但是，往村覆蓋、往戶延伸還存在明顯薄弱環(huán)節(jié)，需要從各地實際和農(nóng)民需求出發(fā)，抓住普及普惠利農(nóng)措施，干一件、成一件。

完善農(nóng)村供水工程體系。中央一號文件指出，“完善農(nóng)村供水工程體系，有條件的推進城鄉(xiāng)供水一體化、集中供水規(guī)?；?，暫不具備條件的加強小型供水工程規(guī)范化建設(shè)改造，加強專業(yè)化管護，深入實施農(nóng)村供水水質(zhì)提升專項行動”。2023年，全國農(nóng)村自來水普及率達到90%，有條件的地區(qū)要加快推進城鄉(xiāng)供水一體化、集中供水規(guī)?；?，暫不具備條件的要加強小型供水工程規(guī)范化建設(shè)改造，加強專業(yè)化管護，深入實施農(nóng)村供水水質(zhì)提升專項行動。

推進農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程。中央一號文件指出，“推進農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程。推動農(nóng)村分布式新能源發(fā)展，加強重點村鎮(zhèn)新能源汽車充換電設(shè)施規(guī)劃建設(shè)”。目前，我國農(nóng)村地區(qū)已基本實現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋，要持續(xù)推進農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，重點提高邊遠地區(qū)供電保障能力。清潔能源是現(xiàn)代生活條件的重要標志，要推動農(nóng)村分布式新能源發(fā)展，加強重點村鎮(zhèn)新能源汽車充換電設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。

扎實推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)。中央一號文件指出，“扎實推進‘四好農(nóng)村路建設(shè)，完善交通管理和安全防護設(shè)施，加快實施農(nóng)村公路橋梁安全‘消危行動”。隨著農(nóng)村居民生活水平提高，小汽車越來越普及，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也對農(nóng)村交通運輸提出了更高要求，要持續(xù)推進農(nóng)村公路提檔升級，并推動農(nóng)村公路建設(shè)項目更多向進村入戶傾斜。

持續(xù)實施數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動。中央一號文件指出，“持續(xù)實施數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)‘數(shù)字鴻溝”。數(shù)字技術(shù)是賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、建設(shè)、治理的重要手段。要發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，推動信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，推進全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)應用。實施智慧廣電鄉(xiāng)村工程，提升鄉(xiāng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施，更好滿足農(nóng)民的精神文化需求。推動“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋，推進涉農(nóng)事項在線辦理，讓農(nóng)民享受到更加便捷的數(shù)字服務(wù)。鼓勵有條件的省份統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性大數(shù)據(jù)平臺，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)村社會管理等涉農(nóng)信息協(xié)同共享。

四、完善農(nóng)村公共服務(wù)體系

經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)“有沒有”的問題基本解決，但“好不好”的問題還比較突出。習近平總書記指出：“要不斷提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標準和水平，實現(xiàn)從有到好的轉(zhuǎn)變，逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。”提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平，必須大力實施農(nóng)村基本公共服務(wù)提升行動，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，提高農(nóng)村居民享受公共服務(wù)的可及性、便利性，努力實現(xiàn)學有優(yōu)教、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)。

優(yōu)化公共教育服務(wù)供給。中央一號文件指出，“優(yōu)化公共教育服務(wù)供給，加強寄宿制學校建設(shè)，辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校。實施縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃”。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。目前，我國義務(wù)教育已實現(xiàn)縣域基本均衡發(fā)展，要加快推進縣域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。嚴格按程序規(guī)范推進“撤點并?！?，辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，加強寄宿制學校建設(shè)。多渠道增加農(nóng)村普惠性學前教育資源供給，補齊農(nóng)村學前教育短板。

強化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室服務(wù)能力建設(shè)，穩(wěn)步提高鄉(xiāng)村醫(yī)生中具備執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師資格的人員比例，不斷健全農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系。逐步提高縣域內(nèi)醫(yī)?；鹪卩l(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)使用的比例，加快將村衛(wèi)生室納入醫(yī)保定點管理。

健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。農(nóng)村養(yǎng)老問題事關(guān)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板突出，按照現(xiàn)在發(fā)展趨勢，未來農(nóng)村人口老齡化問題將不斷加劇。當前和今后一個時期，居家養(yǎng)老仍然是農(nóng)村的主要養(yǎng)老方式。要支持農(nóng)村日間照料中心、老年食堂等互助養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)改造力度，因地制宜推進區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，積極探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險“多繳多得、長繳多得”激勵機制，逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平。

五、加強農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)

良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，也是鄉(xiāng)村最寶貴的資源和財富。中央一號文件指出，要“持續(xù)打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)，一體化推進鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復。”要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、和美鄉(xiāng)村建設(shè)，走農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展之路，著力推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民生活與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。

持續(xù)推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)新發(fā)展理念的一場深刻革命，必須堅持系統(tǒng)觀念和創(chuàng)新思維，處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑。要大力發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推廣種養(yǎng)循環(huán)模式，推進化肥農(nóng)藥減量增效，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)、研學等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

開展綠色低碳村莊建設(shè)。隨著全球氣候變化和環(huán)境問題日益嚴重，綠色低碳發(fā)展已成為全球共識。要大力發(fā)展太陽能、風能等農(nóng)村清潔能源，穩(wěn)妥推進農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”“煤改電”工作，支持新能源汽車和家用電器下鄉(xiāng)，推動鄉(xiāng)村用能低碳化。因地制宜探索綠色裝配式農(nóng)房建造方式，推廣使用綠色建材，鼓勵就地取材和利用鄉(xiāng)土材料，推進農(nóng)房節(jié)能改造。

引導農(nóng)民形成綠色生活方式。強化宣傳引導，創(chuàng)新基層治理方式，推廣綠色出行，倡導綠色消費，推動形成節(jié)約資源、保護環(huán)境、美化生態(tài)的良好氛圍。

六、促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展

縣域具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質(zhì)性強等優(yōu)勢，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最優(yōu)單元。要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置。優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點的縣域經(jīng)濟體系，擴大縣域就業(yè)容量。統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管護，推進城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型縣域“醫(yī)共體”建設(shè)。實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，鼓勵有條件的縣（市、區(qū)）將城鎮(zhèn)常住人口全部納入住房保障政策范圍。要以縣域為基本單元，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置。

統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)差距大最直觀的仍然是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大。要促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)管護，推進城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型縣域“醫(yī)共體”建設(shè)，加快醫(yī)療衛(wèi)生人員“縣管鄉(xiāng)用、鄉(xiāng)聘村用”、鄉(xiāng)村教師“縣管校聘”等制度改革，鼓勵城鎮(zhèn)醫(yī)生、教師下鄉(xiāng)服務(wù)。

加快構(gòu)建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補新格局。優(yōu)化縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊各層級的功能定位，持續(xù)強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成“為農(nóng)服務(wù)”的區(qū)域中心，優(yōu)化調(diào)整村莊服務(wù)功能，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，重點提升村莊服務(wù)質(zhì)量。

推進以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。有調(diào)查研究顯示，縣城是很多農(nóng)民工的最后落腳地，縣域是我國提高新型城鎮(zhèn)化水平的關(guān)鍵。要把縣城作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要載體，實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，鼓勵有條件的縣（市、區(qū)）將城鎮(zhèn)常住人口全部納入住房保障政策范圍，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)同城同權(quán)、同城同待遇、同城同服務(wù)。

（作者：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副主任、研究員）

責任編輯：肖景華