農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式及政策建議

中部自然資源工程技術(shù)（湖北）有限公司 朱欣

武漢智圖科技有限責(zé)任公司 呂桂軍

2018 年中央在借鑒義烏改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出農(nóng)村宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”，2020 年、2021 年和2023 年中央一號(hào)文件均提出在“三權(quán)分置”格局下，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。宅基地所有權(quán)是指所有權(quán)人對(duì)其宅基地具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)戶(hù)資格權(quán)基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份設(shè)定，還應(yīng)考慮居住保障權(quán)。宅基地使用權(quán)包括對(duì)宅基地的繼承、租賃、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。農(nóng)村實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”可以激活存量閑置土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

一、宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

《民法典》規(guī)定，對(duì)于集體所有的土地，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的前提，也是探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式的基礎(chǔ)。落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.強(qiáng)化宅基地管理權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有對(duì)本村宅基地的管理權(quán)，包括分配宅基地、對(duì)超占面積進(jìn)行管理、對(duì)閑置低效宅基地進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)違規(guī)使用宅基地進(jìn)行整治等。落實(shí)宅基地管理權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)積極參與村莊規(guī)劃編制，確定宅基地規(guī)模和布局，明確宅基地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度。以保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)為前提，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)閑置宅基地進(jìn)行盤(pán)活利用，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行引導(dǎo)與管控，保證合法合規(guī)使用宅基地。同時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)制定村規(guī)民約來(lái)落實(shí)宅基地管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地分配、占地面積標(biāo)準(zhǔn)確定、資格權(quán)認(rèn)定、宅基地有償退出、宅基地流轉(zhuǎn)等的管理。

2.落實(shí)村莊規(guī)劃?rùn)?quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)作為基層自治組織，應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興工作要求，積極參與編制村莊規(guī)劃，并落實(shí)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，探索宅基地在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)戶(hù)有所居的形式，對(duì)農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)。在城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集中建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民新型社區(qū)，嚴(yán)格限定面積標(biāo)準(zhǔn)；在人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行集中統(tǒng)建、多戶(hù)聯(lián)建的方式；在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，提倡統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)戶(hù)自建，實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一宅，面積法定”。村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)在保障農(nóng)民住房需求的同時(shí)，應(yīng)指導(dǎo)村民按照規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行建房。

3.強(qiáng)化宅基地分配權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織具有對(duì)本村農(nóng)戶(hù)分配宅基地的權(quán)利，對(duì)于重新收回的農(nóng)村宅基地和新增宅基地，村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)將其重新發(fā)包給未分配宅基地的農(nóng)戶(hù)。對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按“戶(hù)”分配宅基地，對(duì)農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)宅基地的資格條件進(jìn)行審查，并召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議審議，經(jīng)2/3 以上村民或村民代表同意后，對(duì)申請(qǐng)人信息進(jìn)行公示。對(duì)超占面積或一戶(hù)多宅、非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地的，鼓勵(lì)其有償退出或有償使用。

4.落實(shí)閑置宅基地收回權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)本村宅基地有收回的權(quán)利。村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)將非本村集體經(jīng)濟(jì)成員、一戶(hù)多宅、超占面積、閑置廢棄和違規(guī)違建的宅基地使用權(quán)收回，并給予一定的補(bǔ)償。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)研究確定宅基地收回的范圍、對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、回購(gòu)資金籌集渠道以及收儲(chǔ)土地的管理等問(wèn)題。鼓勵(lì)村民將閑置宅基地、超占或一戶(hù)多宅等宅基地退還給村集體。退出申請(qǐng)人與村集體簽訂《宅基地退出協(xié)議》，收儲(chǔ)的宅基地留待日后村莊集中整治或再分配。

（二）保障宅基地的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)

宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)戶(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格進(jìn)行設(shè)定，因此應(yīng)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。

1.界定宅基地資格標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如下：一是單一戶(hù)籍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村最為普遍，適用性廣。二是“戶(hù)籍+其他因素”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。將戶(hù)籍作為成員資格認(rèn)定的必要條件，統(tǒng)籌考慮是否在農(nóng)村實(shí)際生活、是否履行了集體義務(wù)、是否有承包地等因素，共同確認(rèn)成員資格。三是生產(chǎn)生活關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，采用戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格已不適用當(dāng)前形勢(shì)。比如，戶(hù)籍沒(méi)有遷出但長(zhǎng)久不在戶(hù)籍所在地生產(chǎn)、生活，或不以承包地為基本生活保障的，應(yīng)取消其成員資格。“外嫁女”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體比較適用于此標(biāo)準(zhǔn)。四是以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。只要農(nóng)戶(hù)擁有承包地，就可以認(rèn)定其成員資格，不用捆綁其他條件。

2.處理好居住權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。保障農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)，重點(diǎn)是處理好居住權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)以居住權(quán)為前提，是農(nóng)戶(hù)的基本權(quán)益。收益權(quán)應(yīng)以保證財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提，然后再考慮宅基地的流轉(zhuǎn)交易，顯化土地的資產(chǎn)價(jià)值。因此應(yīng)限定農(nóng)戶(hù)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、互換、出租方式流轉(zhuǎn)宅基地資格權(quán)并獲得收益?，F(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)，不應(yīng)以退出宅基地為前提條件。農(nóng)戶(hù)在城市購(gòu)買(mǎi)住房并落戶(hù)的，可以退出宅基地并獲得補(bǔ)償，也可以保留一定年限的宅基地資格權(quán)。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，應(yīng)保留其資格權(quán)，一旦農(nóng)戶(hù)想返回鄉(xiāng)下，應(yīng)保證其有資格重新獲得宅基地。這樣才能保障戶(hù)有所居，維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)

堅(jiān)持集體所有權(quán)主體地位不變，鼓勵(lì)以轉(zhuǎn)讓、出租、入股合作、復(fù)墾入市等方式放活宅基地使用權(quán)。

1.宅基地轉(zhuǎn)讓。準(zhǔn)許農(nóng)戶(hù)在符合相關(guān)管理制度的條件下，在本市域集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)及附屬建筑物，防止城鎮(zhèn)居民、個(gè)體工商戶(hù)來(lái)農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)有其他合法產(chǎn)權(quán)住所，其轉(zhuǎn)讓的宅基地應(yīng)四至清晰、權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議，且轉(zhuǎn)讓后不得再申請(qǐng)分配宅基地。受讓人在同一行政范圍內(nèi)只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓取得一宗宅基地使用權(quán)且面積不得超標(biāo)，防范一戶(hù)多宅或超占面積情況發(fā)生。限定在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)幸欢ǖ木窒扌?，但社?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)小，適用于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.宅基地出租。農(nóng)戶(hù)可自行出租宅基地給個(gè)體工商戶(hù)或文旅企業(yè)，或者委托村委會(huì)統(tǒng)一出租給經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的文旅企業(yè)。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以引入社會(huì)資本，對(duì)本村宅基地及農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一更新改造，發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)和電商產(chǎn)業(yè)等，工商企業(yè)反過(guò)來(lái)吸納農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)民增收。村集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)租賃雙方進(jìn)行監(jiān)督管理，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)對(duì)農(nóng)房租賃、合作建設(shè)等合同進(jìn)行審核，并在當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心進(jìn)行備案，規(guī)范雙方權(quán)、責(zé)、利，同時(shí)監(jiān)管承租方的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為，防范違法違規(guī)使用宅基地，預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.宅基地聯(lián)營(yíng)入股。鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村開(kāi)發(fā)宅基地，允許社會(huì)組織與農(nóng)戶(hù)以入股合作等方式在宅基地上共建共享。由農(nóng)戶(hù)提供宅基地、社會(huì)組織投入資本共同建設(shè)房屋，農(nóng)戶(hù)與社會(huì)資本按照合同約定共享共建，社會(huì)組織獲得有限年限的房屋使用和開(kāi)發(fā)權(quán)，農(nóng)戶(hù)則保留其宅基地的使用權(quán)。共享共建的房屋可以出租給其他社會(huì)主體，發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)，發(fā)揮宅基地的經(jīng)營(yíng)性功能。

4.盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房，一方面，可以激活閑置宅基地和房屋資產(chǎn)，提高資源利用效率；另一方面，可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，實(shí)現(xiàn)自然資源的集約高效利用。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在尊重農(nóng)戶(hù)意愿的前提下，給予政策支持，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)盤(pán)活利用其閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、餐飲、民宿等，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，通過(guò)增減掛鉤、全域國(guó)土整治等方式對(duì)閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾整理，并轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展用地。

二、深化宅基地“三權(quán)分置”改革的政策建議

（一）建立宅基地相關(guān)法規(guī)，完善宅基地所有權(quán)行使機(jī)制

落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的前提是明晰宅基地所有權(quán)歸屬及其行使主體。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立宅基地所有權(quán)的相關(guān)法規(guī)，明確宅基地所有權(quán)的行使主體以及宅基地所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容，為村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)提供法律依據(jù)。同時(shí)，建立農(nóng)村基層治理機(jī)制，發(fā)揮村集體自治作用，提升其對(duì)宅基地申請(qǐng)審批、流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)利用管理等的能力，保證宅基地合法合規(guī)使用。

（二）探索宅基地資格權(quán)保留、重獲方式

探索宅基地資格權(quán)保留的實(shí)現(xiàn)方式主要有兩種：一是對(duì)進(jìn)城落戶(hù)或進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留其資格權(quán)。其中對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民保留一定年限的宅基地資格權(quán)，農(nóng)戶(hù)在約定年限內(nèi)未返鄉(xiāng)生活并建設(shè)住房，其宅基地資格權(quán)到期后消失。二是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期間保留農(nóng)戶(hù)的宅基地資格權(quán)。對(duì)因自然災(zāi)害滅失宅基地的、進(jìn)城落戶(hù)后返鄉(xiāng)人員、政策性移民、軍人烈士家屬等遷入本村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)，由村民代表會(huì)議決議，探索宅基地資格權(quán)的重獲方式。

（三）分區(qū)域探索宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

政府可通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村建設(shè)等方式，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策支持。在鄉(xiāng)村旅游或產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，閑置宅基地可退出轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以入股、合作經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，或者由村委會(huì)統(tǒng)一出租給文旅產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供建設(shè)用地指標(biāo)，但要防止用于開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。在產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)，限定宅基地只能在本村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)因地質(zhì)災(zāi)害或其他因素需要異地轉(zhuǎn)移的宅基地，政府應(yīng)放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)范圍，以保障拆遷后的農(nóng)戶(hù)權(quán)益。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)位較好、交通發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地，可采取競(jìng)價(jià)拍賣(mài)的方式出讓宅基地使用權(quán)，凸顯土地價(jià)值的區(qū)位性。

三、結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體一直虛位，宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，宅基地管理無(wú)序。如何落實(shí)宅基地所有權(quán)和放活宅基地使用權(quán)，發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)效益，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要課題。政府在建立宅基地相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)上，明晰宅基地所有權(quán)歸屬及權(quán)能，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)宅基地管理權(quán)、村莊規(guī)劃?rùn)?quán)、宅基地分配權(quán)、宅基地收回權(quán)；在戶(hù)籍基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮是否在農(nóng)村實(shí)際生活、是否履行集體義務(wù)、是否有承包地等因素，共同確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，保障農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)，并探索資格權(quán)保留重獲方式，以激發(fā)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)宅基地的積極性；在保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)宅基地轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營(yíng)入股、盤(pán)活閑置農(nóng)房等途徑放活宅基地使用權(quán)，分區(qū)域探索宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。通過(guò)以上措施助力宅基地“三權(quán)分置”改革和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。