洛陽市孟津區(qū)“3343”宅基地改革機制探究

河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳宅基地管理處 林森

洛陽市孟津區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 高許花 張鑫

洛陽市孟津區(qū)地處河南省中西部，面積838.7 km2，總?cè)丝?5 萬，共有農(nóng)村宅基地11.56 萬宗。自入選全國新一輪宅基地制度改革試點以來，孟津區(qū)聚焦各項重點工作，將宅基地制度改革與“三清兩建”（清資產(chǎn)、清村霸、清矛盾，建強農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、建強村民自治組織）、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等協(xié)同推進，探索形成具有孟津特色的宅基地改革“3343”模式，即抓實“三個關(guān)鍵”、建立“三個體系”、探索“四種模式”、打通“三個路徑”，為推動鄉(xiāng)村全面振興注入了新活力。

一、抓實“三個關(guān)鍵”，夯實改革根基

（一）強化頂層設(shè)計

孟津區(qū)成立由區(qū)委書記、區(qū)長任雙組長的宅基地制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)等重點，制定宅基地審批、監(jiān)管、有償使用、流轉(zhuǎn)、退出等方面規(guī)范性文件8 個，形成了完善的宅基地改革“1+8+X”制度體系。

（二）打牢四項基礎(chǔ)

孟津區(qū)開展摸底調(diào)查共完成全區(qū)城市規(guī)劃區(qū)外223個村（社區(qū)）11.56 萬宗宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，全面查清宅基地底數(shù)，形成了完備詳盡的宅基地數(shù)據(jù)庫；推進確權(quán)頒證，全域推進房地一體確權(quán)登記，對符合發(fā)證條件的全部確權(quán)頒證，發(fā)證率達100%；科學(xué)編制規(guī)劃，結(jié)合村規(guī)布局，實現(xiàn)應(yīng)編盡編，增強了規(guī)劃執(zhí)行力，做到一張藍圖繪到底；妥善處置歷史遺留問題，制定《孟津區(qū)農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處置暫行辦法》，妥善化解多占宅基地、違章建房等歷史遺留問題。

（三）突出農(nóng)民主體

孟津區(qū)通過等各種形式進行輿論宣傳，明確集體經(jīng)濟組織是宅基地所有權(quán)主體，強調(diào)“宅基地不是祖產(chǎn)而是集體的”觀念，增強村民對集體土地所有權(quán)的認識。全區(qū)累計舉辦改革政策培訓(xùn)138 期，培養(yǎng)宅基地改革明白人8000 多人；創(chuàng)新設(shè)立積分兌換超市，將宅基地改革事項列為“道德紅黑榜”“星級文明戶”重要內(nèi)容，有力解放了群眾思想、描繪了群眾愿景、凝聚了改革共識。

二、建立“三個體系”，保障戶有所居

（一）精準資格權(quán)認定

孟津區(qū)始終堅持把集體經(jīng)濟組織成員身份作為宅基地資格權(quán)認定的基礎(chǔ)，堅持共性問題依法依規(guī)依政策落實，個性問題通過村民自治、民主協(xié)商解決，切實維護群眾利益。目前，全區(qū)共認定宅基地資格權(quán)戶10.69 萬戶共38.16 萬人。對新生兒、未成年子女簡化認定程序，僅需提供有效憑證后報村集體經(jīng)濟組織，共享戶內(nèi)資格權(quán)。探索婦女婚前婚后戶內(nèi)成員資格穩(wěn)定管理機制，遵循“集體經(jīng)濟組織成員身份不變、宅基地資格權(quán)不變、使用權(quán)不失”的原則，對離婚后確不具備居住條件的婦女，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織“4+2”工作法研究通過后，確定為宅基地資格權(quán)保障戶，杜絕婦女“兩頭空、兩頭占”。探索宅基地移民政策宅基地資格權(quán)保障機制，對因小浪底庫區(qū)移民政策到其他集體經(jīng)濟組織且已形成長期權(quán)利和義務(wù)的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織 “4+2”工作法研究后，可確定為宅基地保障戶。

（二）定期調(diào)整機制

集體經(jīng)濟組織聯(lián)動“一戶三權(quán)”（本集體經(jīng)濟組織內(nèi)成員按戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)、股東資格權(quán)、宅基地資格權(quán)匹配管理），全區(qū)建立戶內(nèi)宅基地資格權(quán)人與集體經(jīng)濟組織成員同口徑管理、同周期調(diào)整機制，定期組織開展成員自然增減和關(guān)系變更、分戶、銷戶等工作，逐步化解宅基地資格權(quán)與成員相關(guān)權(quán)益管理口徑不一致問題。對因婚姻及戶口遷入人員身份資格進行嚴格審查界定，嚴格按照戶內(nèi)經(jīng)濟組織成員關(guān)系屬性立戶、分戶規(guī)定享受宅基地建房、不動產(chǎn)登記、利益分配等權(quán)益。

（三）多元化保障居住

洛陽市孟津區(qū)探索“流、聚、留”戶有所居多元化保障模式。

1.內(nèi)部流轉(zhuǎn)模式。針對符合“一戶一宅”但無住房的農(nóng)戶，鼓勵本集體經(jīng)濟組織通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)、存量分配、騰退指標(biāo)優(yōu)先保障等多種方式予以解決。

2.“集中安置”模式。衛(wèi)坡村拆除居住分散的舊宅院，把居民統(tǒng)一集中安置到聯(lián)排的居民小院。村集體利用結(jié)余的6 hm2土地，發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建設(shè)黨群服務(wù)中心、村史館和文化廣場，有效實現(xiàn)了土地集約節(jié)約利用。

3.“保留資格權(quán)退出”模式。對居家進城就業(yè)購房的農(nóng)戶，允許階段性放棄宅基地使用權(quán)、保留資格權(quán)，由村集體將房屋進行拆除或利用，如農(nóng)戶有建房需求，可申請重批宅基地。

三、探索“四種模式”，提升用地效能

（一）“老宅騰退+新批用地”模式

將宅基地改革與“三清兩建”相結(jié)合，全區(qū)共累計清收集體建設(shè)用地318 hm2，騰退閑置宅基地和農(nóng)房21.33 hm2。同時全面落實集體所有權(quán)，將清收的建設(shè)用地明確到村集體名下，由村集體決策宅基地分配、使用、監(jiān)管、收益分配等事項，根據(jù)人口變化和實際，合理安排新增宅基地用地。

（二）“多元合作+農(nóng)旅融合”模式

孟津區(qū)依托“中華文明河洛源”“萬里黃河孟津藍”等資源優(yōu)勢，挖掘河洛文化、講好黃河故事，通過“村集體+企業(yè)”“村集體+企業(yè)+農(nóng)戶”等方式，將“宅基地改革”收回的閑置資源投向“農(nóng)旅+”，帶動群眾致富、集體增收，成功打造三彩小鎮(zhèn)研學(xué)、黃河民宿等8 個特色農(nóng)旅項目，年收益2.5 億元。

（三）“農(nóng)房盤活+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”模式

孟津區(qū)依托當(dāng)?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢和自然特色，以特色果蔬、兩牛養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，整合資源發(fā)展加工倉儲、電子商務(wù)、餐飲民宿等新興產(chǎn)業(yè)。如南石山村依托唐三彩工藝復(fù)活地的先天優(yōu)勢，以改革促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)促發(fā)展，全村文創(chuàng)企業(yè)72 家，從業(yè)人員2000 多人，綜合收入突破5 個億，獲評“全國鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)億元村”。

（四）“綜合利用+環(huán)境提升”模式

孟津區(qū)統(tǒng)籌利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房建成“四園”、黨群文體廣場、日間托老中心等1300 個，優(yōu)化了村莊環(huán)境、豐富了群眾生活。如馬嶺村收回24 宗閑置宅基地，建成鄉(xiāng)愁館、公園、鄉(xiāng)村書屋、幸福院等，村容村貌不斷美化，村民幸福感持續(xù)提升。

四、打通“三個路徑”，重塑管理秩序

（一）規(guī)范審批流程

孟津區(qū)各鎮(zhèn)（街道）均已成立宅基地聯(lián)審聯(lián)批窗口，建立“農(nóng)民申請、村級審核、鎮(zhèn)級審批、區(qū)級監(jiān)管”的審批流程。開發(fā)農(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)宅基地信息一張圖、審批一條鏈、監(jiān)管一張網(wǎng)全流程數(shù)字化管理。大力推行網(wǎng)上辦、掌上辦，群眾足不出戶就可在APP 上提交宅基地申請。

（二）保障新增用地

孟津區(qū)嚴格落實自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》，規(guī)劃新增宅基地指標(biāo)不低于全年新增建設(shè)用地的5%，專項用于符合“一戶一宅”和國土空間規(guī)劃要求的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，年度內(nèi)實報實銷，指標(biāo)保障不足的，在下一年度優(yōu)先安排。2023 年，孟津區(qū)為保障因項目占地新增用地指標(biāo)審批宅基地100 多宗。

（三）加強執(zhí)法監(jiān)管

孟津區(qū)建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級宅基地執(zhí)法監(jiān)管體系，將宅基地執(zhí)法權(quán)限下放至鎮(zhèn)（街道），嚴格落實管理人員“四到場”（宅基地申請審查到場、開工前丈量批放到場、建房巡查到場和建成后核查驗收到場），做到全程監(jiān)管。將“藍天衛(wèi)士”系統(tǒng)接入宅基地管理平臺，同步加強線上監(jiān)管，做到違建早發(fā)現(xiàn)、早制止。宅基地改革以來，全區(qū)未發(fā)生亂占耕地建設(shè)住宅現(xiàn)象。

五、改革成效與創(chuàng)新方向

（一）改革成效

1.人居環(huán)境日益優(yōu)美。孟津區(qū)以“三村”創(chuàng)建為引領(lǐng)，深入推進“宅改+”，完成農(nóng)村道路“白改黑”370 km、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化項目100 多個，垃圾治理、供排水一體化實現(xiàn)全覆蓋，形成了“村村有特色、一村一景觀”的生動格局。

2.集體經(jīng)濟持續(xù)壯大。孟津區(qū)將宅基地改革試點與“三變”改革（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等十余項改革協(xié)同推進，放大改革聯(lián)動效應(yīng)，激活農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)和人力資本，使村集體、農(nóng)民、經(jīng)營主體“三位一體”“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”“聯(lián)股聯(lián)心”，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效、農(nóng)民生活增收、農(nóng)村生態(tài)增值。全區(qū)累計騰退集體建設(shè)用地266.67 hm2，所有村集體經(jīng)濟收入達到10 萬元，33 個行政村（社區(qū)）突破100 萬元，2023 年村集體經(jīng)濟增收較宅基地改革前增加2.5 億元。

3.基層治理更加有效。孟津區(qū)推行“黨支部+理事會”宅基地管理模式，通過“一村一會”“一事一議”等方式，有效解決宅基地審批騰退、有償使用、鄰里糾紛等“老大難”問題，確保農(nóng)民講話有人聽、農(nóng)村建設(shè)有人理、農(nóng)民事務(wù)有人管。孟津區(qū)榮獲“全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范區(qū)”稱號。

（二）創(chuàng)新方向

1.結(jié)合確權(quán)頒證，妥善化解歷史遺留問題。針對全區(qū)宅基地退出、有償使用征收困難等難題，孟津區(qū)結(jié)合宅基地確權(quán)頒證，全面推進宅基地歷史遺留問題處理工作。具體可分類處置：對于未經(jīng)審批但在宅基地資格權(quán)面積內(nèi)、且符合村莊建設(shè)規(guī)劃的，允許補辦審批手續(xù)并確權(quán)頒證；對于超標(biāo)占用宅基地的，按照《孟津區(qū)農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出管理辦法》相關(guān)規(guī)定，允許通過一次性繳納5 年有償使用費后予以確權(quán)頒證。

2.盤活閑置資源，拓展宅基地使用權(quán)能。孟津區(qū)堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，充分發(fā)掘區(qū)域特色，以特色果蔬、兩牛養(yǎng)殖、黃河民宿、農(nóng)旅融合等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，把閑置宅基地及農(nóng)房應(yīng)用于加工倉儲、電子商務(wù)、餐飲民宿等新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜創(chuàng)新探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，吸引扶持一批好項目、好企業(yè)入駐鄉(xiāng)村，為宅基地“賦權(quán)活能”。

3.堅持政策集成，放大改革聯(lián)動效應(yīng)。孟津區(qū)堅持將宅基地改革試點與產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村治理、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等十余項改革融合推進，充分發(fā)揮改革措施的聯(lián)動效應(yīng)。結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)抵押、入股、委托經(jīng)營、權(quán)益置換的實現(xiàn)機制，合理打開宅基地資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的更多通道，通過充分競爭實現(xiàn)宅基地市場價值。結(jié)合全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，厘清宅基地權(quán)屬關(guān)系，切實保障好集體經(jīng)濟組織成員在公平享有宅基地、保障住房等方面的基本權(quán)益，減少因宅基地權(quán)屬不清而引發(fā)的群眾糾紛，使農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)更文明、生活更幸福。結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，孟津區(qū)將零星、閑散宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并調(diào)整到城市郊區(qū)、園區(qū)等具有較大需求區(qū)域，最大程度釋放土地要素市場價值。