高校加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)預(yù)防政府采購(gòu)圍標(biāo)串標(biāo)的機(jī)制研究

閆俊玲

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案送審稿）》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》均對(duì)“強(qiáng)化招標(biāo)（采購(gòu)）人主體責(zé)任，完善招標(biāo)（采購(gòu)）人內(nèi)控機(jī)制”提出了更高的要求。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，也是深化政府采購(gòu)制度改革的內(nèi)在要求，為此，財(cái)務(wù)部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)）。自上述文件出臺(tái)以來(lái)，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)、采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制制度方面取得了初步成效，但在體系、制度、均衡發(fā)展方面還存在一定程度的問(wèn)題，圍標(biāo)串標(biāo)行為仍然比較常見(jiàn)，在一定程度上損害了采購(gòu)人和其他潛在供應(yīng)商的利益，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

圍標(biāo)串標(biāo)危害

所謂圍標(biāo)串標(biāo)，即供應(yīng)商為獲取中標(biāo)或者成交資格而采取不正當(dāng)?shù)氖侄螌?duì)招標(biāo)采購(gòu)事項(xiàng)相互串通，或供應(yīng)商、采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)相互串通，在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)成交供應(yīng)商，或者采購(gòu)人為特定供應(yīng)商量身定做采購(gòu)文件，損害采購(gòu)人利益的行為。

圍標(biāo)串標(biāo)供應(yīng)商以非法手段謀取中標(biāo)成交對(duì)其他供應(yīng)商的合法權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)性的損害，客觀上提高了自己中標(biāo)成交的概率，與政府采購(gòu)法的公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則相背離。

串標(biāo)圍標(biāo)供應(yīng)商往往采用各種非法手段串通報(bào)價(jià)進(jìn)而謀取中標(biāo)，這種行為往往會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)人遭受經(jīng)濟(jì)損失，造成項(xiàng)目進(jìn)度拖延，項(xiàng)目建設(shè)達(dá)不到預(yù)期效果，甚至給采購(gòu)人采購(gòu)的工程質(zhì)量帶來(lái)隱患。

加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)

一、組織架構(gòu)控制主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）治理結(jié)構(gòu)不健全，組織機(jī)構(gòu)不健全

根據(jù)國(guó)家規(guī)定，高校治理結(jié)構(gòu)履行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，高校黨委是最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)。大多數(shù)高校的組織架構(gòu)是自上而下的垂直管理結(jié)構(gòu)，不能夠形成部門(mén)之間的相互制約，這種模式在一定程度上產(chǎn)生了組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職責(zé)分工不明確的現(xiàn)象，不利于學(xué)校的內(nèi)部控制管理。

（二）崗位設(shè)置不合理

局限于定編定崗，牽頭部門(mén)工作未落到實(shí)處，部門(mén)人員崗位和結(jié)構(gòu)受到限制，沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)，往往由財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、審計(jì)部門(mén)人員兼職完成內(nèi)控工作。對(duì)廣西區(qū)內(nèi)外27所高校開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，16所高校未單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門(mén)，占比59.26%。單位的內(nèi)控評(píng)價(jià)大多以校級(jí)層面統(tǒng)籌開(kāi)展為主。負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的部門(mén)，財(cái)務(wù)處占比最重，校長(zhǎng)辦公會(huì)和審計(jì)處次之。負(fù)責(zé)內(nèi)控評(píng)價(jià)的部門(mén)，審計(jì)處占比最重，財(cái)務(wù)處次之。

二、組織架構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)

（一）完善高校治理結(jié)構(gòu)

為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃及總體辦學(xué)目標(biāo)，應(yīng)對(duì)各部門(mén)的組成進(jìn)行設(shè)計(jì)，明確部門(mén)崗位職責(zé)，設(shè)計(jì)權(quán)益制衡機(jī)制，合理設(shè)置組織架構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限以及議事規(guī)則。內(nèi)部控制制度的建立健全及有效實(shí)施應(yīng)由學(xué)校黨委牽頭負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的日常運(yùn)行和管理控制，審計(jì)（監(jiān)察）部門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的監(jiān)督，對(duì)于重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)和內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)更換執(zhí)行集體決策。根據(jù)單位負(fù)責(zé)人不直接分管人、財(cái)、物相關(guān)部門(mén)的要求，調(diào)整相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和校領(lǐng)導(dǎo)分工，規(guī)范學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督行為。

（二）高校機(jī)構(gòu)設(shè)置控制

高校領(lǐng)導(dǎo)班子由黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)組成。高校的“三重一大”事項(xiàng)，須經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決議。其中黨委常委會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)。校長(zhǎng)辦公會(huì)成員主要包括校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、黨委常委、校長(zhǎng)助理等人員。在此基礎(chǔ)上，高校還應(yīng)建立不同職責(zé)的內(nèi)部管理委員會(huì)。

（三）高校權(quán)責(zé)配置控制

高校黨委擔(dān)負(fù)對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，校長(zhǎng)辦公會(huì)則按照規(guī)定權(quán)限對(duì)學(xué)校開(kāi)展的各項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行決策。在各自分工范圍內(nèi)按照規(guī)定職責(zé)和權(quán)限組織班子成員集體研究決定學(xué)校的“三重一大”事項(xiàng)。

（四）明確內(nèi)部控制的牽頭部門(mén)

高校應(yīng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門(mén)，由該部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)整個(gè)高校的內(nèi)部控制工作，研究并制訂實(shí)施方案，制定跨部門(mén)的重大決策、重大風(fēng)險(xiǎn)、重大事件和重要業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制工作，負(fù)責(zé)組織并協(xié)調(diào)高校重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，研究風(fēng)險(xiǎn)管理策略，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)落實(shí)整改措施。單獨(dú)設(shè)置的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)要有獨(dú)立的負(fù)責(zé)人，只對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，人員來(lái)源要求廣泛，可以抽調(diào)國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、基建等各個(gè)部門(mén)的人員。該部門(mén)負(fù)責(zé)抽檢關(guān)鍵部門(mén)的日常工作和內(nèi)部控制工作并進(jìn)行考核。

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制

一、政府采購(gòu)管理組織體系控制目標(biāo)

建立健全政府采購(gòu)內(nèi)部管理辦法和實(shí)施細(xì)則，明確政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施部門(mén)的崗位設(shè)置和職責(zé)權(quán)限、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的工作流程以及與政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的審核責(zé)任和審批權(quán)限，確保政府采購(gòu)管理工作有章可循、有據(jù)可依和規(guī)范有序。

設(shè)置專門(mén)的采購(gòu)管理部門(mén)，明確不同采購(gòu)業(yè)務(wù)的歸口管理部門(mén)，對(duì)采購(gòu)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，確保不相容崗位可以相互分離、制約和監(jiān)督。

設(shè)置采購(gòu)需求審查、采購(gòu)預(yù)算審核、采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行、采購(gòu)合同審查、固定資產(chǎn)驗(yàn)收、付款結(jié)算、采購(gòu)檔案管理、采購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)督等崗位，并明確關(guān)鍵崗位，制定崗位職責(zé)和權(quán)限。

確保采購(gòu)需求編制與預(yù)算審批、采購(gòu)招標(biāo)文件的編制與復(fù)核、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的執(zhí)行與監(jiān)督、政府采購(gòu)合同的簽訂與驗(yàn)收、固定資產(chǎn)的驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離或者定期輪崗。

二、政府采購(gòu)實(shí)施控制目標(biāo)

高校采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)選擇合適的政府采購(gòu)方式，對(duì)于變更政府采購(gòu)方式的項(xiàng)目，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。

高校對(duì)達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)限額以上的各類采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)采取相對(duì)應(yīng)的采購(gòu)方式。管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)方式的審查，嚴(yán)格履行程序，做好信息公開(kāi)工作。

高校應(yīng)建立信息化管理系統(tǒng)，實(shí)行供應(yīng)商準(zhǔn)入和后評(píng)價(jià)制度，做到實(shí)時(shí)管理、及時(shí)評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果合理選擇和動(dòng)態(tài)調(diào)整。

高校采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)科學(xué)選擇合理的評(píng)標(biāo)辦法，對(duì)技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目，應(yīng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法；對(duì)于技術(shù)、服務(wù)相對(duì)復(fù)雜，技術(shù)和商務(wù)要求高的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，可采取綜合評(píng)分法。

高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)合同的審查管理，對(duì)擬簽訂合同的成交供應(yīng)商的主體資格和信用情況等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，按照規(guī)定權(quán)限簽署政府采購(gòu)合同。對(duì)于影響重大、專業(yè)技術(shù)要求高、法律關(guān)系復(fù)雜的合同應(yīng)組織專業(yè)人員進(jìn)行合同會(huì)審。

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

一、政府采購(gòu)管理組織體系主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

高校未根據(jù)政府采購(gòu)法對(duì)限額以下的自行采購(gòu)項(xiàng)目制定采購(gòu)管理辦法及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和流程，導(dǎo)致采購(gòu)業(yè)務(wù)不能?chē)?yán)格執(zhí)行相關(guān)的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，采購(gòu)環(huán)節(jié)存在漏洞；高校政府采購(gòu)是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，熟知規(guī)則才能規(guī)范高效，增強(qiáng)高校采購(gòu)人業(yè)務(wù)能力是大勢(shì)所趨。政府采購(gòu)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件密集出臺(tái)，急需研學(xué)吃透才能落到實(shí)處。

二、政府采購(gòu)實(shí)施主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

一是市場(chǎng)調(diào)查不夠深入導(dǎo)致采購(gòu)需求內(nèi)容缺乏完整性和明確性，如未詳盡描述物理屬性和性能要求，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不明確；二是采購(gòu)申請(qǐng)未經(jīng)授權(quán)或者超越授權(quán)，采購(gòu)項(xiàng)目不符合部門(mén)需求或者超預(yù)算采購(gòu)；采購(gòu)組織形式未經(jīng)批準(zhǔn)，私自進(jìn)行采購(gòu)；三是政府采購(gòu)招標(biāo)程序不規(guī)范，招標(biāo)采購(gòu)文件內(nèi)容不詳盡，在制定技術(shù)要求時(shí)有針對(duì)性，甚至為特定供應(yīng)商量身定做招標(biāo)采購(gòu)文件，排斥潛在供應(yīng)商，造成項(xiàng)目的采購(gòu)范圍縮小，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；四是投標(biāo)人或者供應(yīng)商為謀取中標(biāo)成交，采取低價(jià)中標(biāo)高價(jià)索賠的投標(biāo)技巧，在工程項(xiàng)目合同履行期間偷工減料，甚至形成豆腐渣工程，需要在后期投入大量維修費(fèi)用。

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制策略及預(yù)防圍標(biāo)串標(biāo)機(jī)制

一、政府采購(gòu)管理組織體系控制

加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理學(xué)校的采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)。避免由于采購(gòu)業(yè)務(wù)不熟悉，制定需求時(shí)過(guò)于依賴供貨商而造成圍標(biāo)串標(biāo)行為的常態(tài)化。

合理設(shè)置政府采購(gòu)業(yè)務(wù)崗位，確保不相容崗位相互分離。確保每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過(guò)兩名或者兩名以上工作人員共同辦理，并明確主要責(zé)任人；建立定期的輪崗交流制度；不具備輪崗條件的應(yīng)針對(duì)關(guān)鍵部門(mén)和關(guān)鍵崗位定期開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)；建立健全政府采購(gòu)在崗監(jiān)督制度、離崗審查制度和項(xiàng)目責(zé)任追溯制度。

建立政府采購(gòu)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，高校應(yīng)建立采購(gòu)過(guò)程中預(yù)算編制、政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的控制和管理。成立政府采購(gòu)業(yè)務(wù)執(zhí)行和監(jiān)督小組，定期就采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行溝通交流，不斷完善政府采購(gòu)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、政府采購(gòu)實(shí)施控制

高校政府采購(gòu)項(xiàng)目的需求提出部門(mén)應(yīng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)和服務(wù)水平、市場(chǎng)供需情況、市場(chǎng)價(jià)格等進(jìn)行需求調(diào)查，做好需求分析，制定完整明確的采購(gòu)需求并確定采購(gòu)預(yù)算。通過(guò)制定合理的采購(gòu)預(yù)算和開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)的成本，進(jìn)而降低圍標(biāo)串標(biāo)發(fā)生的概率。

高校政府采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，重點(diǎn)審核是否有相應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)、內(nèi)容是否完整明確、是否履行政府采購(gòu)需求管理辦法、需求參數(shù)是否存在排他性、定價(jià)是否合理、政府采購(gòu)方式是否符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，并對(duì)重大項(xiàng)目組織專家進(jìn)行論證，重點(diǎn)確保需求完整明確，不違反政府采購(gòu)負(fù)面清單。

完善投標(biāo)保證金支付，設(shè)立專門(mén)賬戶，明確所有投標(biāo)人或者潛在供應(yīng)商的保證金必須從其單位基本賬戶轉(zhuǎn)出，加大處罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)的行為，一律沒(méi)收供應(yīng)商的投標(biāo)保證金并報(bào)上級(jí)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行處理。

規(guī)范政府采購(gòu)人行為，定期組織人員學(xué)習(xí)，做到與時(shí)俱進(jìn)，提高依法辦事的意識(shí)和認(rèn)識(shí)水平；建立責(zé)任追究制，依法嚴(yán)厲處理采購(gòu)人及相關(guān)工作人員的違規(guī)行為，依法嚴(yán)厲查處供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)的行為并上報(bào)有關(guān)主管部門(mén)。［本文系2021年度廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)表統(tǒng)計(jì)法預(yù)防政府采購(gòu)項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)的研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021KY1480）研究成果之一。作者單位：梧州職業(yè)學(xué)院］