農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的資金缺口及其堵補(bǔ)

◎余長(zhǎng)惠

目前，我國(guó)人口已近14億，盡管城市化率已超50%，但很多還要回農(nóng)村居住，仍有7-8億人口居住在農(nóng)村。中國(guó)的農(nóng)村人口是如此之大，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)存在著巨大的需求。但是，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系，因資金存在較大缺口，在諸多方面均存在短板，與城市相比，有很大的差距。彌補(bǔ)資金缺口，成為推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)而破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系現(xiàn)狀

自改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略，盡力提高農(nóng)村公共服務(wù)的資金投入，支持農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，明顯改善了農(nóng)村公共服務(wù)水平。但深程度分析，其發(fā)展與城市發(fā)達(dá)完善的公共服務(wù)體系相比，仍明顯落后，不能適應(yīng)農(nóng)村居民的需要，服務(wù)體系不健全、供求結(jié)構(gòu)失衡等突出問(wèn)題還未得到本質(zhì)性解決。具體狀況如下：

（一）民生公共服務(wù)體系不健全，不能滿足農(nóng)村居民需要

民生是公共服務(wù)體系的核心內(nèi)容，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老是其中最主要的內(nèi)容。目前，出于望子成龍的愿望，很多農(nóng)戶對(duì)子女教育的支出不計(jì)成本，往往占其年收入的三分之一，甚至一半以上。但是，很多農(nóng)村的教學(xué)點(diǎn)撤銷，優(yōu)秀師資流失，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后，造成農(nóng)村學(xué)校教學(xué)質(zhì)量下降，很多農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村教育都存在不公平之感。

2002年以來(lái)，農(nóng)村也建立了醫(yī)療保障制度，補(bǔ)上了農(nóng)村公共服務(wù)體系的一大短板，但仍存在較高的基本醫(yī)療費(fèi)用與較低的醫(yī)療保障水平之間的矛盾。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度規(guī)定的報(bào)銷比例較低，“自己買點(diǎn)藥吃”仍然是農(nóng)民生病后診治方式的第一選擇。

當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，并且基本的社會(huì)保障覆蓋率低，同時(shí)農(nóng)民工就業(yè)率低。這就使得傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”仍然是農(nóng)村人養(yǎng)老的主要選擇。政府組織的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期滯后，保險(xiǎn)成本高，農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性不高，參保比率低。

（二）生產(chǎn)公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)失衡

土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民實(shí)際收到的補(bǔ)償較少。筆者在對(duì)農(nóng)民的調(diào)查中，約有55%的農(nóng)民被征用土地，但其中只有70.4%的農(nóng)民獲得了征地補(bǔ)償。向政府尋求幫助仍然是農(nóng)民解決土地糾紛的主要途徑，當(dāng)政府不能解決時(shí)，農(nóng)民不得不采取其他解決辦法，常引發(fā)對(duì)立和沖突。此外，有相當(dāng)多的農(nóng)民對(duì)當(dāng)前現(xiàn)有的土地政策不太滿意，其中絕大多數(shù)人主要是擔(dān)心土地政策會(huì)改變，憂慮保證土地使用權(quán)的相關(guān)政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。［1］

當(dāng)前，許多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不符合農(nóng)民的需求，提出的基礎(chǔ)設(shè)施方案有些難以滿足不同農(nóng)民的愿望，導(dǎo)致農(nóng)民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情不高，造成了集體選擇的困境。

（三）公共安全與環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平普遍偏低

在公共安全方面，農(nóng)村假劣農(nóng)資的比例相對(duì)較高，遠(yuǎn)高于假冒偽劣商品的比例。經(jīng)調(diào)查顯示，約61.8%的農(nóng)民沒(méi)有購(gòu)買假冒偽劣商品，但約80.4%的農(nóng)民卻購(gòu)買了假肥料、假殺蟲(chóng)劑等農(nóng)資。表明政府打擊假劣農(nóng)資的強(qiáng)度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在環(huán)境保護(hù)方面，農(nóng)民認(rèn)為最需要保護(hù)的生態(tài)資源是耕地資源和水資源，表明耕地和水在廣大農(nóng)民心中至關(guān)重要的地位。但是，絕大多數(shù)的農(nóng)民缺乏森林資源保護(hù)意識(shí)，甚至相當(dāng)多的一部分人根本不重視森林資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，對(duì)森林資源的保護(hù)意識(shí)淡薄。

二、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)存在的資金缺口

（一）中央、省級(jí)財(cái)政將公共服務(wù)建設(shè)的重心放在城市，農(nóng)村常被忽視

在政府的各種規(guī)劃中，公共服務(wù)體系建設(shè)多向城市，尤其是大型城市、特大型城市傾斜。相對(duì)而言，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)，不論中央和省級(jí)財(cái)政，投入則少得多，使得農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)的資金缺口居高不下，進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)體系的薄弱。

（二）縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政極為困難，無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)

自上世紀(jì)90年代建立分稅制以來(lái)，好的稅源劃歸國(guó)稅。地稅則是那些金額少，但征收困難的稅源，導(dǎo)致中央和省級(jí)財(cái)政明顯改善，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政卻極為困難。東部發(fā)達(dá)地區(qū)還好，很多貧窮地區(qū)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政，維持政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)還得靠轉(zhuǎn)移支付，捉襟見(jiàn)肘，根本抽不出資金來(lái)進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。［2］

（三）村集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，承擔(dān)農(nóng)村公擔(dān)共服務(wù)體系建設(shè)力有未逮

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之時(shí)，我國(guó)很多農(nóng)村沒(méi)有注意保留集體資產(chǎn)，大多集體資產(chǎn)跟耕地一樣，一分了之。很多村集體企業(yè)被迫下馬，集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，村集體沒(méi)有穩(wěn)定的收入，雖有心建設(shè)家鄉(xiāng)，如無(wú)上級(jí)財(cái)政的支持，往往力有未逮。

（四）農(nóng)民缺少投資農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的意愿和財(cái)力

農(nóng)民是建設(shè)公共服務(wù)的主力，同時(shí)也是農(nóng)村公共服務(wù)體系的主要受益者。在古代，水利、道路等很多農(nóng)村公共設(shè)施，多有鄉(xiāng)紳發(fā)起，農(nóng)民集資建城。但現(xiàn)在，由于已經(jīng)養(yǎng)成公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)靠國(guó)家的習(xí)慣，加之農(nóng)村居民大多貧窮，導(dǎo)致很少有農(nóng)民愿意主動(dòng)投身到公共服務(wù)體系的建設(shè)中去；即便有心，也無(wú)其力。縣鄉(xiāng)政府在動(dòng)員農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系上也缺乏足夠的重視，農(nóng)民投資農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的積極性、主動(dòng)性，沒(méi)有調(diào)動(dòng)起來(lái)。

三、堵補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)資金缺口的路徑

（一）構(gòu)建政府、村集體、農(nóng)戶合作共建的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)共財(cái)政體系

農(nóng)村公共服務(wù)的供給是需要從中央到地方各級(jí)政府的環(huán)環(huán)配合和分工的，科學(xué)的界定各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的事務(wù)范圍和財(cái)政支出比例是非常必要的。中央和地方各級(jí)政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)方面必須明確職責(zé)分工，通過(guò)分配合理的財(cái)政權(quán)力到各級(jí)政府來(lái)保障相應(yīng)的財(cái)政資源服務(wù)供應(yīng)。在這個(gè)過(guò)程中需要建立標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)確保各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的透明和公開(kāi)。

我黨在十七大報(bào)告中指出：“要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。”這就需要改革我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給的金融體系，比如中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起義務(wù)教育、最低生活保障以及基本的醫(yī)療衛(wèi)生保健等基礎(chǔ)服務(wù)的大部分支出責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，中央政府需要承擔(dān)起所有公共服務(wù)的資金。同時(shí)還需要因地制宜，根據(jù)各級(jí)政府的不同情況制定提供公共財(cái)政方面的政策，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)相關(guān)的一些廣泛的利益溢出責(zé)任加以澄清和去除。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)相應(yīng)的地方政府應(yīng)當(dāng)履行更多的公共服務(wù)管理的智能，提高相應(yīng)的支出份額。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)資源稅改革和調(diào)整，增加地方稅收，逐步提高地方公共服務(wù)的水平和力量，完成從過(guò)去補(bǔ)充政府一般性財(cái)政支出到補(bǔ)充農(nóng)村公共服務(wù)專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付不斷調(diào)整政府公共支出的財(cái)政結(jié)構(gòu)，將公共財(cái)政向農(nóng)村公共服務(wù)方向傾斜，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。同時(shí)，加強(qiáng)省市縣鄉(xiāng)等各級(jí)政府的財(cái)政制度管理體系變革，降低政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)成本，提高資金利用率。建立農(nóng)村公共服務(wù)基金，進(jìn)一步為農(nóng)村公共服務(wù)的后續(xù)發(fā)展提供資金保障。

（二）加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

黨在十七大報(bào)告中指出：“建立以工促農(nóng)，以城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型格局?！边@就要求我們需要轉(zhuǎn)變思路，改變以往的發(fā)展戰(zhàn)略，突破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，將改善農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)獨(dú)立轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。政府在其中扮演了重要的角色，要建立城鄉(xiāng)間統(tǒng)一的基本公共服務(wù)保障體系，就必須解除城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)制約，將城市公共服務(wù)供給模式與農(nóng)村公共服務(wù)供給模式加以融合，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度、教育制度、就業(yè)制度以及社會(huì)保障制度。擴(kuò)展農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)建設(shè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋，以確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。在加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程中促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化，不斷努力，克服障礙，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。

城鄉(xiāng)一體化是中國(guó)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的新階段。通過(guò)制度改革和政策調(diào)整，將工農(nóng)、城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)居民和農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，市場(chǎng)運(yùn)作，政策實(shí)施以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，促進(jìn)城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互補(bǔ)，使農(nóng)村居民和城市居民享受一樣的福利，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的綜合發(fā)展。

（三）引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引民間資金投資農(nóng)村公共服體系建設(shè)

農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的資金，單靠政府，無(wú)法滿足。要引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引民間資金投資農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。［1］首先需要充分發(fā)揮村級(jí)自治組織在為自身提供服務(wù)方面的積極性，政府引導(dǎo)其健全“一事一議”制度，提高自主性和能動(dòng)性。接著，要引導(dǎo)各類商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)將資金投入到農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)上來(lái)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資源，同時(shí)鼓勵(lì)其他非商業(yè)性社團(tuán)以及各類組織為農(nóng)民提供公共服務(wù)。政府與各類社會(huì)團(tuán)體互相合作，互相競(jìng)爭(zhēng)，逐步完善公共服務(wù)體系，提高服務(wù)供給質(zhì)量。同時(shí)，公共服務(wù)的供給不能拘泥于一市一縣，各級(jí)政府在黨中央的帶領(lǐng)下進(jìn)行跨區(qū)域合作交流，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置，盡力增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力，最終實(shí)現(xiàn)改革農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式。

［1］夏鋒.千戶農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀的看法——基于29個(gè)省份230個(gè)村的入戶調(diào)查［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2008（05）：68-73，112.

［2］王勝子.我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系完善研究［D］.東北師范大學(xué)，2014.

［3］張立波，楊英法.我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金短缺問(wèn)題及其破解［J］.中國(guó)商貿(mào)，2009（05）：194-195.