第三個(gè)“大氣十條”聚焦PM2.5

靳景濤

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入了新的高速發(fā)展期，與此同時(shí)，大氣污染問題也愈發(fā)嚴(yán)峻，居高不下的PM2.5，遮天蔽日的霧霾，成為人們心頭揮之不去的陰影。為保障人民群眾生命健康，提升我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量，我國(guó)分別于2013 年、2018 年出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。政策實(shí)施以來，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量有了明顯改善，《2022中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2022 年我國(guó)339 個(gè)地級(jí)及以上城市，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例達(dá)86.5%，較2013 年提升了20.8 個(gè)百分點(diǎn)，這一數(shù)字充分彰顯了我國(guó)十年大氣污染治理成就。為持續(xù)深入打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，進(jìn)一步改善我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量，2023 年11 月30 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃》（下稱《行動(dòng)計(jì)劃》）[1]?！缎袆?dòng)計(jì)劃》是我國(guó)第三個(gè)國(guó)家層面的大氣污染治理專項(xiàng)行動(dòng)，為2025 年前我國(guó)大氣污染防治工作設(shè)立了新的攻堅(jiān)目標(biāo)，指明了新的發(fā)展方向。

1 持續(xù)推進(jìn)三大結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)空氣質(zhì)量改善

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是我國(guó)大氣污染產(chǎn)生的深層次原因，因此《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動(dòng)計(jì)劃》中相當(dāng)一部分政策措施都旨在促進(jìn)三大結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，以解決影響我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量的根源性問題。

《行動(dòng)計(jì)劃》主要包括兩部分內(nèi)容，第一部分是行動(dòng)計(jì)劃的總體要求，包括以下內(nèi)容。

（1）明確了總體思路?！缎袆?dòng)計(jì)劃》堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，提出以改善空氣質(zhì)量為計(jì)劃核心，以減少重污染天氣和解決人民群眾身邊的突出大氣環(huán)境問題為工作重點(diǎn)，以降低PM2.5濃度為工作主線，大力推動(dòng)氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物減排。

（2）明確了重點(diǎn)區(qū)域。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)、地形地貌等因素影響，京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)以及汾渭平原是目前我國(guó)空氣污染較為嚴(yán)重的三大區(qū)域。這三大區(qū)域地級(jí)以上城市占全國(guó)的25%，但氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物排放量卻占全國(guó)的40%以上?！?022 中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，這三大區(qū)域PM2.5年均濃度分別比全國(guó)平均水平高48%、10%和52%。因此，《行動(dòng)計(jì)劃》將這三大區(qū)域確定為未來大氣污染防治的重點(diǎn)區(qū)域。

（3）明確了改善目標(biāo)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》提出：到2025年，我國(guó)地級(jí)以上城市PM2.5年均濃度要比2020 年下降10%，重度及以上污染天數(shù)比率控制在1%以內(nèi)；氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物排放總量比2020 年分別下降10%以上。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原PM2.5濃度分別下降20%、15%，長(zhǎng)三角地區(qū)PM2.5濃度總體達(dá)標(biāo)，北京市控制在32 微克/立方米以內(nèi)。

第二部分是空氣質(zhì)量改善的措施，包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化面源污染治理和減排，加強(qiáng)體制機(jī)制與能力建設(shè)等。具體內(nèi)容如下。

（1）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品綠色升級(jí)。工業(yè)生產(chǎn)過程中過度能源消耗及污染排放是導(dǎo)致我國(guó)大氣污染的主要原因之一，因此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型就成為了我國(guó)空氣質(zhì)量改善的首要策略。在這方面，《行動(dòng)計(jì)劃》共提出了以下四個(gè)方面的具體措施：一是要遏制高能耗、高污染項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，同時(shí)加快清退重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)（鋼鐵、焦化、電解鋁等）的落后產(chǎn)能，從源頭清除大氣污染物產(chǎn)生的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是要科學(xué)規(guī)劃傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)和鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展；三是要加強(qiáng)對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用監(jiān)管，同時(shí)研發(fā)、推廣和應(yīng)用新材料，通過源頭替代從根本上降低揮發(fā)性有機(jī)物排放量；四是要大力發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮市場(chǎng)力量在大氣污染治理中的作用。

（2）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)走綠色、清潔化發(fā)展道路。受能源資源稟賦影響，煤炭這種高碳、高污染能源一直在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主體地位，給我國(guó)大氣污染防治工作帶來了巨大壓力。要改善我國(guó)空氣質(zhì)量，必須優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》提出了我國(guó)清潔能源發(fā)展計(jì)劃，即到2025 年，非化石能源在我國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比要提升到20%左右，電能在終端能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占比提升至30%左右。同時(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》還提出在保障我國(guó)能源安全基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量。

（3）優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，不斷構(gòu)建綠色交通運(yùn)輸體系。公路輸運(yùn)在我國(guó)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)中占有主體地位，交通部門也一直是我國(guó)大氣污染和碳排放的重要來源。為改變這一局面，《行動(dòng)計(jì)劃》提出要大力發(fā)展鐵路和水路運(yùn)輸，不斷優(yōu)化我國(guó)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。具體措施包括：加強(qiáng)鐵路專用線和聯(lián)運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)銜接設(shè)施建設(shè)，在擴(kuò)大現(xiàn)有作業(yè)區(qū)鐵路運(yùn)輸能力的同時(shí)，做好重點(diǎn)城市鐵路場(chǎng)站的適貨化改造，不斷提升鐵路、水路運(yùn)量，爭(zhēng)取到2025年，我國(guó)鐵路、水路貨運(yùn)量要比2020 年分別增長(zhǎng)10%、12%。為促進(jìn)交通綠色清潔化發(fā)展，《行動(dòng)計(jì)劃》還提到要加大城市公共車輛（公交、出租車、物流配送車、環(huán)衛(wèi)車等）以及非道路移動(dòng)源（船舶、機(jī)場(chǎng)港口物流園內(nèi)部作業(yè)車輛等）的新能源改造或替代。

（4）強(qiáng)化面源污染治理，提升精細(xì)化管理水平。建筑工地、城市道路、煤炭礦石等物料堆場(chǎng)、露天礦廠和農(nóng)業(yè)秸稈等是目前我國(guó)面源污染的主要來源場(chǎng)所。對(duì)此，《行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)，要積極借助視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等手段加強(qiáng)城市、農(nóng)村重點(diǎn)面源污染監(jiān)測(cè)監(jiān)管，提升環(huán)保監(jiān)管與執(zhí)法的效率和水平。

（5）強(qiáng)化多污染物減排，協(xié)同推進(jìn)大氣污染治理與碳減排事業(yè)發(fā)展。該措施的目的一方面在深層次、針對(duì)性地解決我國(guó)部分大氣污染物問題。具體包括加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物的全流程綜合治理，鋼鐵、水泥、焦化、玻璃、石灰等重點(diǎn)行業(yè)污染深度治理；另一方面旨在解決對(duì)人民群眾生活影響較大的大氣污染問題，如居民樓下餐飲油煙、惡臭異味，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)氨氣臭味等。具體措施包括多部門聯(lián)動(dòng)排查整治擾民惡臭、推動(dòng)畜禽糞污集中收集處理等。

（6）加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，完善大氣環(huán)境管理體系。為改善我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量，《行動(dòng)計(jì)劃》提出我國(guó)各地方應(yīng)做好以下三方面機(jī)制建設(shè)：一是空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理。空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況編制大氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理規(guī)劃，明確未來達(dá)標(biāo)路線和工作任務(wù)。二是區(qū)域大氣污染防治協(xié)同合作機(jī)制?！缎袆?dòng)計(jì)劃》要求行政區(qū)域內(nèi)主要城市要主動(dòng)建立空氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)大氣污染信息與數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推進(jìn)污染防治聯(lián)合交叉執(zhí)法，構(gòu)建環(huán)境評(píng)估一致性會(huì)商機(jī)制。三是完善重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制?！缎袆?dòng)計(jì)劃》要求各地建立省市縣三級(jí)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，同一區(qū)域應(yīng)嘗試建立區(qū)域性預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制，提升區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同性和有效性。

（7）加強(qiáng)科學(xué)治污能力建設(shè)。大氣環(huán)境污染有復(fù)雜的形成機(jī)制，因此其治理措施必須以科學(xué)規(guī)律為依據(jù)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》指出，污染治理政策必須充分吸收我國(guó)大氣污染成因和控制領(lǐng)域的最新研究成果，不斷完善和調(diào)整相關(guān)治理方案，持續(xù)提升污染治理的科學(xué)性。此外，《行動(dòng)計(jì)劃》還強(qiáng)調(diào)我國(guó)應(yīng)不斷加強(qiáng)空氣污染物監(jiān)測(cè)、治理技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，提升污染監(jiān)管執(zhí)法能力和管理決策的科技支撐。

2 《行動(dòng)計(jì)劃》的新策略、新變化

過去十年，我國(guó)在大氣污染防治領(lǐng)域取得了積極成效，但我國(guó)空氣質(zhì)量由量變到質(zhì)變的拐點(diǎn)尚未到來，部分地區(qū)重污染天氣爆發(fā)頻率仍較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)尚未得到根本性改善。近年來隨著氣候變暖加劇，極端氣象條件又給我國(guó)大氣污染治理帶來了新的不確定因素。面對(duì)我國(guó)大氣污染防治的新問題、新形勢(shì)和新變化，《行動(dòng)計(jì)劃》也有針對(duì)性地提出了與前兩個(gè)“大氣十條”不同的治理策略和思路，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（1）精準(zhǔn)治污，重點(diǎn)突出。PM2.5仍然是當(dāng)前影響我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量的主要污染物，因此《行動(dòng)計(jì)劃》以降低PM2.5為空氣質(zhì)量改善的主線，凸顯污染治理問題精準(zhǔn)。秋冬季節(jié)是我國(guó)北方地區(qū)集中取暖季節(jié)，污染物排放強(qiáng)度明顯高于其他季節(jié)，再疊加逆溫、高濕、近地面低風(fēng)速等不利氣象因素，導(dǎo)致這一季節(jié)重污染天氣頻發(fā)。為此，《行動(dòng)計(jì)劃》特別提出要有序推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖工作，削減季節(jié)性排污峰值，凸顯污染治理時(shí)間精準(zhǔn)。京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原是我國(guó)空氣污染較為嚴(yán)重的區(qū)域，《行動(dòng)計(jì)劃》根據(jù)過往PM2.5濃度數(shù)據(jù)，重新調(diào)整了這三大區(qū)域涵蓋的城市范圍，有利于精準(zhǔn)、高效地開展區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控，凸顯了污染治理區(qū)位精準(zhǔn)。我國(guó)大氣污染排放主要集中在火力發(fā)電、鋼鐵、焦化、水泥、機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械、工業(yè)涂裝、石化化工、建筑涂料等行業(yè)和領(lǐng)域。為改善我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量，《行動(dòng)計(jì)劃》專門提出要不斷優(yōu)化我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)以及交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，深層次推進(jìn)污染治理，凸顯了污染治理的對(duì)象精準(zhǔn)。

（2）協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治與節(jié)能減排工作。我國(guó)北方PM2.5的主要構(gòu)成因子是氮氧化物，而機(jī)動(dòng)車等移動(dòng)源是這一類污染物的主要來源。同時(shí)，交通領(lǐng)域又是我國(guó)碳排放的重要部門，這一情況從根本上決定了我國(guó)需要協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治和碳減排工作。因此《行動(dòng)計(jì)劃》中對(duì)交通領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展的量化指標(biāo)最多，措施最為詳細(xì)。此外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施也具備上述系統(tǒng)治理、協(xié)同治理的思路和策略。

（3）加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2013 年出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[2]中將京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)47個(gè)城市列為大氣污染防治重點(diǎn)城市。2018 年出臺(tái)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》[3]中，剔除了綜合空氣質(zhì)量總體達(dá)標(biāo)的珠三角地區(qū)，京津冀地區(qū)調(diào)整為北京、天津以及河北省26 個(gè)城市（即“2+26”城市），并將汾渭平原納入重點(diǎn)防治區(qū)域中，大氣污染重點(diǎn)防治城市由47個(gè)增加至80 個(gè)。此次出臺(tái)的《行動(dòng)計(jì)劃》根據(jù)我國(guó)北方大氣污染新形勢(shì)，將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等地納入京津冀及周邊地區(qū)，由“2+26”城市變?yōu)椤?+36”城市。同時(shí)，將浙江南部、安徽南部部分空氣質(zhì)量明顯提升的城市調(diào)整出長(zhǎng)三角重點(diǎn)防治名單。經(jīng)調(diào)整后全國(guó)大氣污染防治重點(diǎn)城市變?yōu)?2 個(gè)，京津冀及周邊地區(qū)涵蓋范圍更大，更有利于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。此外，經(jīng)這次重點(diǎn)區(qū)域調(diào)整，京津冀及周邊地區(qū)與長(zhǎng)三角地區(qū)基本完整覆蓋了我國(guó)東部版圖，通過兩大區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控，能從更宏觀、系統(tǒng)層面解決我國(guó)東部地區(qū)大氣污染問題。

3 我國(guó)空氣質(zhì)量十年巨變

2013 年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)正式打響了這場(chǎng)影響億萬人民健康的“呼吸保衛(wèi)戰(zhàn)”。經(jīng)過十年治理，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)有了明顯提升。《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)能更為真實(shí)、科學(xué)地展示我國(guó)空氣質(zhì)量的十年巨變。

2013 年，我國(guó)首次對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市等74 個(gè)城市依據(jù)新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095—2012）進(jìn)行大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)[2]?！?013 中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》[4]發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，74 個(gè)城市中僅有?？凇⒅凵?、拉薩三個(gè)城市，在二氧化硫、二氧化氮、PM2.5、PM10年均值，一氧化碳日均值和臭氧日最大8 小時(shí)均值六項(xiàng)指標(biāo)中全部達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)率僅為4.1%，這意味著我國(guó)95.9%的大中城市空氣質(zhì)量都不達(dá)標(biāo)。從三大重點(diǎn)區(qū)域來看，京津冀區(qū)域受監(jiān)測(cè)的13 個(gè)城市中，二氧化硫、一氧化碳、臭氧達(dá)標(biāo)率城市分別為7 個(gè)、6 個(gè)和8 個(gè)，達(dá)標(biāo)率分別為46.2%、53.8%和61.5%，PM2.5、PM10達(dá)標(biāo)城市均為0，京津冀區(qū)域13 個(gè)城市中沒有1 個(gè)空氣質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)。珠三角受監(jiān)測(cè)的9 個(gè)城市中，二氧化硫、一氧化碳污染物全部達(dá)標(biāo)，但PM2.5達(dá)標(biāo)城市依然為0，空氣質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)城市為0。長(zhǎng)三角25 個(gè)城市中，二氧化硫、一氧化碳全部達(dá)標(biāo)，21 個(gè)城市臭氧污染物達(dá)標(biāo)，但PM10達(dá)標(biāo)城市只有舟山和麗水，PM2.5達(dá)標(biāo)城市則只有舟山，這意味著長(zhǎng)三角25 個(gè)城市中6 項(xiàng)大氣污染物指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)的城市只有舟山。2013 年，全國(guó)平均灰霾日數(shù)為35.9 天，為1961 年以來最多，華北中南部至江南北部大部分地區(qū)霧和霾日數(shù)范圍為50 ～100 天，部分地區(qū)甚至超過100 天。透過以上數(shù)據(jù)可以看出，十年前我國(guó)主要城市大氣環(huán)境質(zhì)量形勢(shì)極不樂觀，甚至可以用糟糕來形容。

面對(duì)嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院從人民群眾健康和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展大局出發(fā)，制定和實(shí)施了一系列大氣污染防治政策與法規(guī)。2013 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2016 年修訂實(shí)施了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，2017 年我國(guó)發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017 年大氣污染防治工作方案》，2018 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。隨著我國(guó)各項(xiàng)大氣污染治理政策的科學(xué)、高效推進(jìn)，目前我國(guó)空氣污染形勢(shì)已經(jīng)得到有效扭轉(zhuǎn)。2022 年我國(guó)在GDP 總量比2013 年翻了一番情況下，各項(xiàng)空氣污染指標(biāo)卻出現(xiàn)大幅下降?！?022 中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》[5]顯示，2022 年，全國(guó)339 個(gè)地級(jí)及以上城市中共有213個(gè)城市空氣質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)，占比62.8%，較2013 年（74個(gè)城市達(dá)標(biāo)率4.1%）有了極大提升，其中二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳污染物達(dá)標(biāo)率達(dá)100%。339 個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量平均優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)86.5%，比2013 年提升了20.8 個(gè)百分點(diǎn)。嚴(yán)重污染、重度污染天數(shù)比例為0.9%，較2013 年下降了7.7 個(gè)百分點(diǎn)。339 個(gè)城市PM2.5平均濃度為29 微克/ 立方米，首次降低至30 微克/立方米以內(nèi)，較2013 年下降了57%。339 個(gè)城市PM10平均濃度為51 微克/立方米，較2013 年下降了63.3%。

4 大氣污染防治任重道遠(yuǎn)

盡管目前我國(guó)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)取得了階段性勝利，但大氣環(huán)境問題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性仍然存在，我國(guó)大氣污染防治工作仍面臨重重壓力和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）我國(guó)大氣污染防治效果尚未得到鞏固。目前我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量仍未擺脫氣象因素影響，2023 年我國(guó)北方地區(qū)PM2.5濃度顯著升高就是例證。2023 年1—4 月，我國(guó)共發(fā)生了12 次沙塵天氣過程，較過去20 年平均水平明顯偏多，受此影響我國(guó)西北、華北局部地區(qū)遭遇了沙塵暴或強(qiáng)沙塵暴襲擊，黃淮、江淮等地也出現(xiàn)揚(yáng)沙、浮塵天氣。異常偏多的沙塵天氣導(dǎo)致2023 年上半年我國(guó)PM2.5濃度較常年升高了6.2%。盡管這其中有新冠疫情緊急狀態(tài)結(jié)束、工業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等因素影響，但氣象因素仍然是這次空氣質(zhì)量反彈的重要促成因子。這表明，目前我國(guó)大氣污染防治效果還不夠牢固，容易受天氣等外部因素影響。

（2）我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量距離保護(hù)人民健康仍存在較大距離。2021 年9 月，世衛(wèi)組織修訂了《全球空氣質(zhì)量指導(dǎo)值》，進(jìn)一步收緊了PM2.5、PM10的長(zhǎng)期暴露指標(biāo)，其中PM2.5年均濃度目標(biāo)值由10 微克/立方米下調(diào)至5微克/立方米，PM10的年均濃度目標(biāo)值由20 微克/立方米下調(diào)至15 微克/立方米。目前，我國(guó)PM2.5、PM10年均濃度分別為29 微克/立方米、51 微克/立方米，這意味著盡管近年來我國(guó)空氣質(zhì)量改善速度領(lǐng)先全球，但在PM2.5、PM10等空氣污染關(guān)鍵指標(biāo)方面仍與世衛(wèi)組織設(shè)定的健康標(biāo)準(zhǔn)存在3 ～6 倍差距。從保護(hù)國(guó)民健康標(biāo)準(zhǔn)來看，我國(guó)大氣污染治理仍有很長(zhǎng)的路要走。

（3）污染和減排難度加大，未來資金投入帶來環(huán)境效益將呈邊際遞減趨勢(shì)。2014—2022 年，中央政府大氣污染防控資金持續(xù)增加，為我國(guó)空氣質(zhì)量改善提供了重要支撐和保障。然而，隨著污染物減排難度不斷加大，未來資金投入產(chǎn)生的環(huán)境效益將會(huì)呈邊際遞減趨勢(shì)。中國(guó)科學(xué)院院士陶澍研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，按目前我國(guó)大氣污染治理資金投入力度和增長(zhǎng)趨勢(shì)，到2035 年我國(guó)所有城市PM2.5年均濃度才能達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，而其中僅有4%的城市PM2.5年均濃度能達(dá)到2021 年世衛(wèi)組織最新發(fā)布空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（5 微克/立方米）。這一方面表明未來我國(guó)絕大部分地區(qū)仍將面臨較高的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也意味著未來我國(guó)需要進(jìn)一步加大大氣污染治理投資，才能推動(dòng)我國(guó)空氣質(zhì)量持續(xù)改善。

（4）受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理地形因素影響，部分重點(diǎn)區(qū)域空氣污染治理仍存在較高難度。京津冀及周邊地區(qū)是目前我國(guó)空氣污染較為嚴(yán)重的區(qū)域之一，2022 年這一區(qū)域PM2.5、PM10的平均濃度分別為44 微克/立方米和76 微克/立方米，分別為全國(guó)平均水平的1.52 倍和1.49倍。這一地區(qū)密布著大量鋼鐵、有色金屬冶煉、建材、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)這些大型綜合性工業(yè)城市而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，工業(yè)低碳排放以及交通運(yùn)輸線路優(yōu)化都涉及一系列復(fù)雜的利益博弈，大氣污染治理難度較大。

汾渭平原是我國(guó)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的另一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)。汾渭平原地處河谷地帶，被青藏高原、黃土高原、呂梁山脈、太行山脈、秦嶺山脈包夾其中，這種天然鍋底地形，極不利于污染氣體擴(kuò)散。此外，汾渭平原城市能源結(jié)構(gòu)中煤炭占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，兩大因素疊加，導(dǎo)致這里秋冬季節(jié)霧霾頻繁，是我國(guó)冬季空氣污染最為嚴(yán)重的區(qū)域之一。綜合地形、污染程度、污染時(shí)長(zhǎng)考慮，汾渭平原的大氣污染治理難度和所需時(shí)長(zhǎng)可能要遠(yuǎn)超京津冀地區(qū)。

（5）以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)仍未發(fā)生根本性改變。高碳能源以及高能耗產(chǎn)業(yè)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)原因，面對(duì)生態(tài)保護(hù)和氣候變化帶來的壓力和挑戰(zhàn)，過去十年我國(guó)大力發(fā)展可再生能源，不斷優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，目前可再生能源消費(fèi)比重已經(jīng)提升至25.9%，煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的比例也從2012 年的68.33%下降至目前的56.2%。然而高碳能源煤炭仍然在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主體地位。同時(shí)，受俄烏沖突影響，近年來國(guó)際石油、天然氣價(jià)格持續(xù)走高，這也導(dǎo)致2022 年我國(guó)能源消費(fèi)中煤炭比重出現(xiàn)反彈?；貧w我國(guó)能源稟賦現(xiàn)實(shí)，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，這就客觀上要求我國(guó)必須在資源、能源多重外部約束下推進(jìn)大氣污染防治事業(yè)，未來工作難度恐持續(xù)升高。