山東省生育保險基金可持續(xù)發(fā)展研究

顏碩穎

(山東師范大學(xué) 法學(xué)院,臨沂 276000)

2007年《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》實施后,各地市相繼出臺生育保險辦法或?qū)嵤┺k法,兩險(即生育保險和基本醫(yī)療保險)合并之后,山東省生育保險參保人數(shù)增加,同時增加了生育保險收入,一定程度上解決了基金收不抵支的問題,但生育保險基金仍面臨一定的風(fēng)險。本文通過數(shù)據(jù)研究兩險合并前后生育保險基金收支情況,分析兩險合并后生育保險基金存在的問題,提出相應(yīng)的解決措施,以應(yīng)對生育保險基金面臨的風(fēng)險及難題。

一、山東省生育保險基金運行的現(xiàn)狀及存在問題

要發(fā)展生育保險事業(yè),制度應(yīng)先行[1]。山東省在生育保險基金運行的過程中,重視制度建設(shè)的作用,但仍存在以下問題。

(一)統(tǒng)籌情況及存在的問題

山東省生育保險基金實施市級統(tǒng)籌,實現(xiàn)基金在市級統(tǒng)一征繳,統(tǒng)一預(yù)算管理,這是山東省生育保險基金制度的一大進步,但由于生育政策變化及人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要,市級統(tǒng)籌已經(jīng)不能充分發(fā)揮生育輔助的優(yōu)惠性。據(jù)統(tǒng)計,自2007年《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》實施以來,市級統(tǒng)籌進程較緩慢,基金統(tǒng)籌零散,部分地市仍停留在區(qū)、縣級統(tǒng)籌層面,基金抵抗風(fēng)險能力較弱。當(dāng)前,市級統(tǒng)籌將外出務(wù)工、靈活就業(yè)、跨省就業(yè)人員受保障范圍大幅度縮小。有學(xué)者認(rèn)為生育保險社會統(tǒng)籌勢在必行,就是變現(xiàn)行的生育企業(yè)保險為生育社會保險[2]。因此,生育保險基金由市級統(tǒng)籌提升為省級統(tǒng)籌是大勢所趨。

(二)籌資情況及存在的問題

1.基金收入情況

由表1可知,2019年山東省實施生育保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險合并后,生育保險基金收入占城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金收入的7%左右。

2.繳費率與繳費基數(shù)

根據(jù)政策規(guī)定,生育保險費用的繳納由企業(yè)完全負(fù)擔(dān)。以濟南市為例,近幾年生育保險的繳費率穩(wěn)定在0.6%,2023年最新生育保險繳費基數(shù)最高為15 999元,最低是3 200元。據(jù)表2得知,山東省城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資呈逐年上升趨勢,但繳費基數(shù)近幾年相對穩(wěn)定,并未及時進行相應(yīng)調(diào)整。

3.基金籌資存在的問題

根據(jù)山東省生育保險基金籌集情況的數(shù)據(jù)得知,首先,生育保險基金繳納主體為單位,職工個人無需繳納,限制了生育保險基金的籌集渠道,導(dǎo)致生育保險基金抗風(fēng)險能力較低。其次,生育保險繳費率未根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、職工收入水平差異和二胎及三胎政策及時進行調(diào)整。最后,政府對生育保險繳費基數(shù)政策的疏漏,導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)為降低負(fù)擔(dān),以低于職工實際工資水平基數(shù)繳納生育保險費用,使生育保險發(fā)揮的保障作用并不充分。

(三)支出情況及存在的問題

1.城鎮(zhèn)職工享受生育保險待遇水平

首先,生育保險基金支付的醫(yī)療費用僅包括孕期和產(chǎn)期,但是哺乳期以及嬰幼期尚未囊括其中。生育醫(yī)療費用重“生”輕“育”[3],哺乳期及嬰幼期醫(yī)療費用的大量花銷仍需生育家庭獨自承擔(dān),導(dǎo)致育齡群體生育意愿近年來持續(xù)較低。其次,產(chǎn)婦生育出院后,因生育引起的疾病醫(yī)療費由生育保險基金支付,由于“全面二孩”政策的實施,高齡產(chǎn)婦占生育群體的比例較高,其在備孕、孕檢以及生育后的多種不確定性疾病所需醫(yī)療費用不容忽視。

此外,各地費用報銷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以濟南市為例(見表3),生育醫(yī)療費用涵蓋產(chǎn)前檢查以及生育醫(yī)療兩部分,城鎮(zhèn)女職工可享受生育津貼、一次性補助等待遇,但農(nóng)村孕產(chǎn)婦生育醫(yī)療費用報銷項目較少(見表4),且費用報銷標(biāo)準(zhǔn)較低。

表3 濟南市城鎮(zhèn)職工生育醫(yī)療費用報銷標(biāo)準(zhǔn)

表4 濟南城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險報銷生育醫(yī)療費用標(biāo)準(zhǔn)和專項生育補貼標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于生育醫(yī)療費用標(biāo)準(zhǔn)《山東省企業(yè)職工生育保險規(guī)定》并沒有詳盡的規(guī)定,各地市自行制定標(biāo)準(zhǔn)但是差異較大。

2.生育保險基金結(jié)余情況

據(jù)統(tǒng)計,山東省在兩險合并后,結(jié)余趨向平穩(wěn),城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金對生育保險基金起到了互濟作用,一定程度上抵抗了保險基金存在的風(fēng)險。據(jù)分析,山東省生育保險基金存在結(jié)余率失調(diào)問題,這反映出生育保險基金收支結(jié)構(gòu)存在不平衡的現(xiàn)象。結(jié)余率過高反映了生育保險待遇支付并不充分,而結(jié)余率較低則反映了生育保險基金抗風(fēng)險能力較低。

(四)運行監(jiān)管情況及存在問題

以2018年聶某因百貨公司原因中斷繳納生育保險費用,起訴百貨公司一案為例[5]。本案中,某百貨公司未按照法律規(guī)定的期限為聶某辦理社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù),與聶某生育保險連續(xù)繳費期間中斷3個月、未能享受生育保險待遇之間存在直接因果關(guān)系,某百貨公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部賠償責(zé)任。

通過該案例,筆者發(fā)現(xiàn)諸多企業(yè)為職工繳納生育保險時,因勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移未能及時辦理社保關(guān)系轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致職工未能享受生育保險待遇的情況在實踐中時有發(fā)生,使得生育保險基金未能充分利用,屬于生育保險基金運行監(jiān)管不到位的問題。生育保險各項規(guī)定在各地的具體執(zhí)行中法律效力較低,靈活性過大,因此建議強化執(zhí)法監(jiān)督[6]。

二、山東省生育保險基金運行發(fā)展的建議

(一)逐步提高統(tǒng)籌層級

1.由市、縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌推進

在地區(qū)統(tǒng)籌上,應(yīng)逐步推進省級行政單位統(tǒng)籌,提高地區(qū)間基金互濟能力。一是要出臺政策和具體實施文件,二是對生育保險費的籌集、使用、管理由縣級以上人民政府逐步歸到設(shè)區(qū)市統(tǒng)一管理。

2.逐步將所有生育群體納入生育保險范疇,推進社會統(tǒng)籌

山東省人口基數(shù)大,育齡群體相對較多,生育保險待遇僅僅覆蓋機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工,并不能充分發(fā)揮生育保險作為生育配套措施對人口政策的促進作用。為充分保障育齡群體的生育權(quán)益,促進人口優(yōu)化,應(yīng)當(dāng)將靈活就業(yè)群體、臨時工、農(nóng)民工等群體納入生育保險覆蓋范圍,爭取應(yīng)保盡保[7]。

(二)拓寬基金籌集渠道

將靈活就業(yè)人員歸入生育保險的保障范圍內(nèi)是大勢所趨,對促進生育有重要的意義,政府應(yīng)該為企業(yè)提供財政補貼。據(jù)統(tǒng)計,近年來山東省農(nóng)村生育女性占據(jù)育齡女性的80%,農(nóng)村女性的生育意愿更加強烈。社會保險是所有人都能享受到的,應(yīng)該將生育保險擴大到全民范圍[8]。農(nóng)村婦女勞動者是我國勞動者的重要組成部分,生育保險應(yīng)當(dāng)基于公平原則將該群體納入其中。將城鎮(zhèn)所有職工都納入保障體系,并逐步發(fā)展農(nóng)村生育保險,堅持與農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險的建立相輔相成[9]。建議國家應(yīng)盡快擴大生育保險社會統(tǒng)籌的覆蓋面,借鑒歐亞有些國家的“全民生育保險制度”的模式[10],把農(nóng)村婦女勞動者納入到生育保險體系中。生育保險費應(yīng)由企業(yè)、政府和員工三者共同承擔(dān)[11],由政府通過稅收支持生育保險,發(fā)生基金赤字時由政府兜底,實現(xiàn)生育費用共擔(dān)[12]。

(三)動態(tài)調(diào)整基金結(jié)余率

實際上生育基金并不是越多越好,結(jié)余過高不利于生育保險工作的良性運營,因此建議提高基金調(diào)劑能力,擴大基金使用范圍,控制生育保險基金結(jié)余,提高基金運行效率[13]。

1.控制基金結(jié)余

確定合理的繳費費率,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。當(dāng)生育保險基金結(jié)余率失調(diào)時,應(yīng)以完善生育保險制度、加大財稅政策支持力度等方式,提供更加全面的配套支持措施,最終實現(xiàn)生育權(quán)與勞動權(quán)之間的動態(tài)平衡[14]。

2.確定具體的生育保險待遇給付標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合山東省各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平確定具體的生育保險待遇給付標(biāo)準(zhǔn)。山東省對于生育多胎的情形尚未做出明確統(tǒng)一的補貼規(guī)定,對于生育保險待遇的支付標(biāo)準(zhǔn),可綜合各個地市經(jīng)濟發(fā)展水平統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(四)完善運行監(jiān)管制度

1.強化政府監(jiān)管責(zé)任,發(fā)揮主導(dǎo)作用

生育保險在具體執(zhí)行中法律效力最低,靈活性過大,建議加強執(zhí)法監(jiān)督。建立有效的監(jiān)督管理機制,開辟權(quán)利受到損害后的救濟途徑,政府的有效監(jiān)管使得生育保險制度落到實處。

2.多險種合并實施,增強基金互濟能力

將生育保險基金合并管理,有利于發(fā)揮政府財政的調(diào)劑作用。建立“育嬰留職停薪津貼”解決有關(guān)問題[15]。政府應(yīng)在每年的財政收入中提取一定規(guī)模資金作為生育保險基金的補充,并且在生育保險基金發(fā)生收不抵支現(xiàn)象時,采取政府兜底措施[16]。應(yīng)在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督保障權(quán)利實現(xiàn)方面加大工作力度[17]。

3.建立監(jiān)管機制,加大懲罰力度

由于目前生育保險的監(jiān)管力度不夠造成實施阻力過大的問題,建議建立長效監(jiān)督機制,實施法制化管理并加大懲罰力度[18]。一方面,設(shè)定合理支付標(biāo)準(zhǔn),防止投機性參保,建立實時反饋平臺,監(jiān)督生育保險基金的籌集以及待遇支付;另一方面,出臺行之有效的懲罰措施,將企業(yè)違法違規(guī)及時納入企業(yè)征信,加大懲戒力度,保障職工生育權(quán)益。

三、結(jié)語

生育作為社會生產(chǎn)要素之一,關(guān)系國家發(fā)展之大計。為改善人口結(jié)構(gòu),扭轉(zhuǎn)人口老齡化現(xiàn)狀,生育保險基金制度作為生育政策的配套措施,勢必要發(fā)揮重要作用。總體來說,生育保險基金制度改革需要結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平,制定生育保險統(tǒng)籌政策應(yīng)因地制宜,遵循公平原則,改革進程要循序漸進,充分發(fā)揮生育保險制度的優(yōu)惠性。