龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生發(fā)展情況評(píng)析

韋 政 嵇冰潔

(云南師范大學(xué) 歷史與行政學(xué)院,昆明 650500)

民國(guó)時(shí)期云南行政主官更迭頻繁,政策施行難以一脈貫注,就衛(wèi)生而言,惟龍?jiān)浦髡r(shí)期有所進(jìn)步。龍?jiān)?1884年11月19日—1962年6月27日),彝名納吉岬岬,字志舟,原名登云,彝族,云南昭通人,國(guó)民黨滇軍高級(jí)將領(lǐng),國(guó)民革命軍陸軍二級(jí)上將,云南省國(guó)民政府主席。他辛亥革命期間加入滇軍,后于云南陸軍講武堂進(jìn)行正規(guī)軍事學(xué)習(xí)。自護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)后擔(dān)任滇軍首領(lǐng)唐繼堯的副官,此后一路升遷。1927年8月,蔣介石任命龍?jiān)茷殛戃姷谌塑娷婇L(zhǎng)兼代云南省務(wù)委員會(huì)主席。1927年至1945年,龍?jiān)朴谠颇现髡四曛?為保全省民眾享醫(yī)療之便利,力謀衛(wèi)生事業(yè)之發(fā)展。本文以縣區(qū)衛(wèi)生行政建設(shè)為主線(xiàn),以疫病防治和公共衛(wèi)生發(fā)展為對(duì)象,探討龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生發(fā)展?fàn)顩r。

一、龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生建設(shè)背景

(一)云南生態(tài)環(huán)境復(fù)雜

云南地處亞熱帶和溫帶地區(qū),部分區(qū)域處于熱帶地區(qū),立體氣溫特點(diǎn)顯明,高溫多雨的環(huán)境成為各種傳染病病原微生物繁殖的“溫床”。程瀚章在《公民衛(wèi)生》中寫(xiě)道,“為什么消化器傳染病在熱帶和夏天多,呼吸器傳染病又是冷地方和冬季多呢?這都可以說(shuō)是氣候的原因”[1]。特殊的地理環(huán)境為時(shí)疫傳播創(chuàng)造了條件,致使云南省內(nèi)各種疫病高頻交叉發(fā)生。

(二)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)缺失

民國(guó)十九年(1930年)以前云南衛(wèi)生工作均置于警務(wù)機(jī)關(guān)之內(nèi),負(fù)責(zé)清潔、禁煙相關(guān)事務(wù),實(shí)與衛(wèi)生相差甚遠(yuǎn)。直至衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立以前,云南衛(wèi)生工作無(wú)統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)。張前廳長(zhǎng)就職后亟欲發(fā)展云南省衛(wèi)生事業(yè),在民政廳設(shè)第五科,專(zhuān)辦全省衛(wèi)生行政事務(wù)[2]170。民國(guó)二十五年(1936年)思普地區(qū)疫病暴發(fā),中央衛(wèi)生署特派員來(lái)滇考察思普瘴疫,鑒于衛(wèi)生工作事關(guān)國(guó)防甚為重要,特派張尋源任衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處處長(zhǎng),并于7月1日協(xié)助云南設(shè)立衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處,謀求衛(wèi)生行政統(tǒng)一,云南衛(wèi)生行政建設(shè)得以統(tǒng)籌推進(jìn)。

二、龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生建設(shè)狀況

衛(wèi)生發(fā)展為國(guó)防力量不可或缺之要求,滇省疫病頻發(fā),全省各縣區(qū)衛(wèi)生建設(shè)刻不容緩,這不僅是滇邊國(guó)防建設(shè)需要,更是民生福祉要求。

(一)縣區(qū)衛(wèi)生行政建設(shè)

南京國(guó)民政府改設(shè)衛(wèi)生部后頒布《全國(guó)衛(wèi)生行政系統(tǒng)大綱》,明文界定各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé):“縣衛(wèi)生局未成立以前縣之衛(wèi)生事宜暫以縣公安局兼理之,縣公安局未成立時(shí),得于縣政府設(shè)立衛(wèi)生科”[3]。衛(wèi)生部議決通過(guò)《地方衛(wèi)生行政初期實(shí)施方案》,規(guī)定“縣衛(wèi)生行政應(yīng)施行之事項(xiàng)大部分為鄉(xiāng)村衛(wèi)生,惟辦理之始最感人才缺乏之弊”,決定在較大的縣區(qū)委派醫(yī)務(wù)人員辦理醫(yī)療機(jī)關(guān),漸次推行到其他縣區(qū)[4]。嗣后,云南省政府設(shè)民政廳第五科,以辦理全省衛(wèi)生行政[5]。第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議期間,衛(wèi)生部提議《依照地方經(jīng)濟(jì)情形設(shè)立衛(wèi)生機(jī)關(guān)以為辦理醫(yī)藥救濟(jì)及縣衛(wèi)生事業(yè)中心》一案,因各省市縣經(jīng)濟(jì)之困難以及衛(wèi)生人才之匱乏,責(zé)成“各縣應(yīng)設(shè)置衛(wèi)生科,如因財(cái)政困難不能設(shè)科,應(yīng)于縣政府內(nèi)設(shè)置衛(wèi)生專(zhuān)門(mén)人員一二人,辦理衛(wèi)生行政。設(shè)有縣立醫(yī)院者,即就縣立醫(yī)院中添置相當(dāng)人員兼辦”[6]。然民國(guó)時(shí)期云南各縣區(qū)除個(gè)舊、思普建有醫(yī)院,大部分礙于現(xiàn)實(shí)原因,衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)建設(shè)較為遲緩。

民國(guó)二十三年(1934年)云南省政府?dāng)M具《云南各縣衛(wèi)生專(zhuān)員暫行簡(jiǎn)章》,推進(jìn)縣區(qū)衛(wèi)生專(zhuān)員辦理衛(wèi)生行政事宜,按據(jù)《云南全省衛(wèi)生行政計(jì)劃》籌備縣區(qū)衛(wèi)生專(zhuān)員等事項(xiàng),并委派縣區(qū)衛(wèi)生專(zhuān)員,計(jì)有安寧、昆明、羅次等三十八縣,及蓮山、瑞麗兩設(shè)治局,河口、麻栗坡兩特別區(qū),滇越鐵道警察總局等總計(jì)四十三縣區(qū),并計(jì)劃于三年期內(nèi)達(dá)到普遍設(shè)立。按照《云南省二十三年度衛(wèi)生行政計(jì)劃》繼續(xù)設(shè)立各縣區(qū)衛(wèi)生專(zhuān)員,“經(jīng)兩年半之積極推進(jìn),計(jì)設(shè)有衛(wèi)生專(zhuān)員者達(dá)六十八縣”[7]。至云南衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立后,“全省已有八十一縣設(shè)有衛(wèi)生專(zhuān)員”[2]170。衛(wèi)生部于其后召開(kāi)“第一次全國(guó)衛(wèi)生行政技術(shù)會(huì)議”,擬定中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)衛(wèi)生行政計(jì)劃大綱,縣區(qū)一級(jí)衛(wèi)生建設(shè)被列入其中,決定設(shè)立衛(wèi)生院為縣級(jí)衛(wèi)生機(jī)關(guān),具有醫(yī)院及衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì),除醫(yī)療防疫工作外,負(fù)有推進(jìn)縣區(qū)衛(wèi)生行政之職責(zé),作為縣區(qū)行政技術(shù)混合組織[8]。根據(jù)民國(guó)二十七年(1938年)南京國(guó)民政府衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)載,云南省衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)建立情況如表1。

民國(guó)二十九年(1940年)衛(wèi)生部頒布《縣各級(jí)衛(wèi)生組織大綱》,規(guī)定“縣設(shè)衛(wèi)生院,區(qū)為衛(wèi)生分院,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為衛(wèi)生公所,保為衛(wèi)生員。各級(jí)衛(wèi)生機(jī)關(guān)依照縣之財(cái)力、物力并根據(jù)本大綱所定之標(biāo)準(zhǔn)分期設(shè)定”[9]。云南縣區(qū)衛(wèi)生事務(wù)在省府推行下才漸次取得成果,于全省范圍內(nèi)建立起層層遞進(jìn)之衛(wèi)生初級(jí)設(shè)施,從預(yù)防疫病、衛(wèi)生教育等多方面展開(kāi),將衛(wèi)生工作推及全省范圍,促進(jìn)西南邊疆地區(qū)與內(nèi)地衛(wèi)生行政一體化。

(二)瘧疾防治

衛(wèi)生部自民國(guó)十七年(1928年)公布《傳染病預(yù)防條例》,云南省結(jié)合地方特殊性,新增普通瘧疾和惡性瘧疾兩種,共計(jì)十一種一并上報(bào)[2]210。然因地方醫(yī)師人才缺乏以及衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)不健全,難以獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù),省府一再督促下尚難按月上交調(diào)查結(jié)果,且如思普、寧洱等邊地縣區(qū)地方病頻發(fā),調(diào)查實(shí)屬不易。

思普素號(hào)“蠻煙瘴雨之鄉(xiāng)”,普騰壩、車(chē)?yán)锏冉詾闊熣味玖抑畢^(qū),原為豐腴富饒之地,因疫癘嚴(yán)重而滿(mǎn)目荒涼,滇人莫不談“瘴”色變[10]。最劇烈之惡性瘧疾,肆虐于全省十四縣區(qū)、七個(gè)設(shè)治局。衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立后思普地區(qū)所屬二十余縣設(shè)立衛(wèi)生機(jī)構(gòu),在個(gè)舊、思茅等地區(qū)共籌設(shè)十九個(gè)衛(wèi)生院,礙于省府財(cái)政有限,僅將中央?yún)f(xié)助之衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)四千余元用于寧洱、元江、景東、景谷、瀾滄五縣衛(wèi)生院的開(kāi)辦費(fèi)[11]。逮至瀾滄縣衛(wèi)生院成立,思普地區(qū)五縣衛(wèi)生院設(shè)立,通由第二殖邊督辦公署辦理疫瘴區(qū)瘧疾防治事宜,思普地區(qū)疫病始見(jiàn)減少。綜合計(jì)之,“本省一百三十縣,至民國(guó)三十四年(1945年),其已成立衛(wèi)生所計(jì)一百二十三所,未成立者皆為邊遠(yuǎn)縣區(qū)”[2]217。表2為衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立后各級(jí)衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)表。

表2 云南省歷年增設(shè)衛(wèi)生院機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表

鑒于思普等地區(qū)瘴疫問(wèn)題為云南之最,省政府初步擬具《思普防疫計(jì)劃》,成立瘴疫治療所應(yīng)對(duì)思普疫病頻發(fā)之時(shí)需。云南省抗瘧委員會(huì)第一次會(huì)議決定“于云南抗瘧委員會(huì)之下組織抗瘧總隊(duì),設(shè)置抗瘧所四所,負(fù)責(zé)實(shí)施抗瘧工作,另設(shè)瘧疾研究所,專(zhuān)任有關(guān)瘧疾之學(xué)術(shù)研究工作”[12]。并以云南省抗瘧總執(zhí)行及研究機(jī)關(guān),促進(jìn)思普衛(wèi)生之改善。衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處積極開(kāi)展衛(wèi)生教育宣傳,編訂《公共衛(wèi)生行政》《通俗衛(wèi)生小言》,翻印《猩紅熱》等疫病防治書(shū)籍,普及衛(wèi)生醫(yī)藥常識(shí),以改變?cè)颇峡h區(qū)衛(wèi)生落后之狀。

(三)明確衛(wèi)生專(zhuān)員職責(zé)

清末以降公共衛(wèi)生發(fā)展實(shí)與保國(guó)強(qiáng)種關(guān)聯(lián),涵蓋范圍由狹及廣,“醫(yī)療防疫、環(huán)境衛(wèi)生、生命統(tǒng)計(jì)……每因時(shí)因地而不同,因醫(yī)學(xué)之進(jìn)化而發(fā)展”[13]14-15。然中央衛(wèi)生部等行政機(jī)關(guān)雖陸續(xù)頒布法規(guī),但礙于財(cái)政支絀等現(xiàn)實(shí),尚難推廣開(kāi)來(lái)。云南省政府依據(jù)全國(guó)內(nèi)政會(huì)第二次議決案,擬具《云南各縣衛(wèi)生專(zhuān)員暫行簡(jiǎn)章》第二條之規(guī)定:

1.整理環(huán)境衛(wèi)生,如飲水之改善、下水之疏浚、污物之掃除、飲食物質(zhì)監(jiān)察、蠅蚊之撲滅等事項(xiàng);

2.辦理衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)事項(xiàng);

3.調(diào)查麻瘋,并籌辦隔離、預(yù)防及醫(yī)療等事項(xiàng);

4.調(diào)查發(fā)動(dòng)傳染病,按月填表呈報(bào)事項(xiàng);

5.籌設(shè)縣立醫(yī)院與衛(wèi)生診療所;

6.醫(yī)師、藥師、助產(chǎn)士、接生婆或藥商、中醫(yī)、中藥鋪、草藥商、醫(yī)藥團(tuán)體及醫(yī)藥救濟(jì)事業(yè)之登記及管理出項(xiàng);

7.調(diào)查、取締江湖行醫(yī)、售藥及草藥秘方等事項(xiàng);

8.寺廟神方及一切迷信治療、有礙衛(wèi)生等事項(xiàng);

9.其他屬于衛(wèi)生行政事項(xiàng)[2]183。

衛(wèi)生專(zhuān)員職責(zé)即涵蓋公共衛(wèi)生基本事務(wù):“(1)治療疾病之目的;(2)推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生之改善;(3)推廣公共衛(wèi)生醫(yī)學(xué)知識(shí)之教育?！盵13]14按簡(jiǎn)章規(guī)定,衛(wèi)生專(zhuān)員得助力縣區(qū)公共衛(wèi)生事務(wù)推廣,旨在提高民眾公衛(wèi)意識(shí),增強(qiáng)疫病防范能力。

民國(guó)二十三年(1934年)就衛(wèi)生清潔事宜,頒定《云南省新生活運(yùn)動(dòng)促進(jìn)會(huì)清潔衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)實(shí)施及檢查辦法》《云南省新生活運(yùn)動(dòng)促進(jìn)會(huì)清潔運(yùn)動(dòng)簡(jiǎn)章》,目的是向民眾普及衛(wèi)生清潔常識(shí),改變舊有衛(wèi)生環(huán)境臟亂差之現(xiàn)狀?？傮w說(shuō)來(lái),云南衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立以后,在南京國(guó)民政府和省府的指導(dǎo)下,各縣區(qū)通過(guò)開(kāi)展衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等多種形式,于云南公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)作用匪淺。

三、龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生發(fā)展存在的問(wèn)題

綜觀龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,其阻礙無(wú)非兩端:一為衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)短缺,二為衛(wèi)生人員缺乏。至于經(jīng)費(fèi)一端,云南深處內(nèi)陸地區(qū),地方自辦衛(wèi)生沒(méi)有支持,縣區(qū)經(jīng)濟(jì)尤其落后,困難可想而知。依照南京國(guó)民政府內(nèi)政部《衛(wèi)生行政方針》規(guī)定,“屠宰檢查費(fèi)、醫(yī)藥師執(zhí)照費(fèi)、公廁收入、飲食館捐款等項(xiàng)均屬衛(wèi)生收入,作為衛(wèi)生支出”[2]183。民國(guó)三十一年(1942年)以前,云南的縣區(qū)衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)來(lái)源僅靠自身收入難以維持,完全由縣政府撥發(fā)。按據(jù)《云南各縣衛(wèi)生專(zhuān)員暫行簡(jiǎn)章》規(guī)定,“各縣衛(wèi)生行政經(jīng)費(fèi),由各該縣地方款內(nèi)開(kāi)支衛(wèi)生專(zhuān)員月薪,比照各該縣公安局長(zhǎng)支給”[14]。實(shí)際撥付的寥寥無(wú)幾,各衛(wèi)生院月領(lǐng)縣款六百余元已不可多得,衛(wèi)生組織實(shí)難為繼。

民國(guó)二十九年(1940年)頒布的《縣各級(jí)組織綱要》規(guī)定,“所有國(guó)家事務(wù)及省事務(wù)之經(jīng)費(fèi),應(yīng)由國(guó)庫(kù)及省庫(kù)支給,不得責(zé)令縣政府就地籌款開(kāi)支,經(jīng)費(fèi)足以自給之縣,其行政費(fèi)及事業(yè)費(fèi)由縣庫(kù)支給;收入不敷之縣由省庫(kù)酌量補(bǔ)助;人口稀少,土地尚未開(kāi)發(fā)之縣,其所需開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)除省庫(kù)撥付外,不足之?dāng)?shù)由國(guó)庫(kù)補(bǔ)助”。本省惟個(gè)舊尚屬財(cái)富之區(qū),諸如思普各縣,衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展斷非縣區(qū)財(cái)政能力所能及,尚且需要國(guó)家臂助。衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)窘迫,導(dǎo)致衛(wèi)生人員離職頗多,從衛(wèi)生院長(zhǎng)離職原因即可見(jiàn)。(1)因經(jīng)費(fèi)困難離職者21人,占28%。(2)因調(diào)眷者11人,占14.7%。(3)因調(diào)軍職者10人,占13.3%。(4)因人地不宜者9人,占12%。(5)因成績(jī)不良者8人,占10.7%。(6)因其他者5人,占7%。(7)撤職者4人,占5.3%。(8)因病假者3人,占4%。(9)病亡者2人,占3%。(10)因事假者1人,占1.3%。(11)無(wú)故離職者1人,占1.3%,以上共計(jì)七十五人[15]。經(jīng)費(fèi)支絀實(shí)為最主要原因。

至于衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人才缺乏一節(jié),一為“量”的增加,二為“質(zhì)”的提升,而就“量”來(lái)說(shuō),舉云南全省之力,尚且難以滿(mǎn)足各縣區(qū)配額一名正式注冊(cè)醫(yī)師。及至民國(guó)二十八年(1939年)規(guī)定“省設(shè)衛(wèi)生處,市縣設(shè)衛(wèi)生局”[16],發(fā)展地方衛(wèi)生終于付諸實(shí)踐,于各縣區(qū)設(shè)立衛(wèi)生專(zhuān)員一二名,以推進(jìn)縣區(qū)衛(wèi)生行政之發(fā)展,各縣區(qū)推送至衛(wèi)生行政人員訓(xùn)練所尚未畢業(yè)前,衛(wèi)生專(zhuān)員由四類(lèi)人員替代,“1.本省警官學(xué)校畢業(yè)者;2.本省訓(xùn)政講習(xí)所畢業(yè)者;3.本省軍醫(yī)學(xué)校畢業(yè)者;4.本省高級(jí)中學(xué)畢業(yè)以上者”。

相對(duì)“質(zhì)”來(lái)說(shuō),計(jì)民國(guó)三十三年(1944年)各衛(wèi)生院技術(shù)人員,院長(zhǎng)和醫(yī)師共計(jì)225人,其中醫(yī)學(xué)院畢業(yè)者23人、軍醫(yī)學(xué)校畢業(yè)者28人、醫(yī)學(xué)專(zhuān)修課者30人,其余皆為非正式學(xué)校畢業(yè)。據(jù)《續(xù)云南通志長(zhǎng)編:中冊(cè)》載,“醫(yī)學(xué)專(zhuān)修科畢業(yè)30人;軍醫(yī)學(xué)校畢業(yè)29人;醫(yī)學(xué)院畢業(yè)23人;軍醫(yī)訓(xùn)練班及補(bǔ)習(xí)班畢業(yè)13人;普考及格11人;各種衛(wèi)生人員訓(xùn)練班畢業(yè)16人;護(hù)士學(xué)校畢業(yè)3人,醫(yī)士學(xué)校畢業(yè)4人,其他2人,共計(jì)136人。此外,醫(yī)師以下其他衛(wèi)生人員,大部分系由衛(wèi)生院自行訓(xùn)練充任,其中正式由醫(yī)事職業(yè)學(xué)校畢業(yè)或各種衛(wèi)生訓(xùn)練班畢業(yè)者,十不足一”[2]219。衛(wèi)生人員之“質(zhì)”可見(jiàn)一斑?？箲?zhàn)勝利后,大部分外省籍衛(wèi)生人才離職回歸原籍,而民國(guó)三十三年(1944年)各縣衛(wèi)生院長(zhǎng)中外省籍貫的占比高達(dá)53%,云南省衛(wèi)生事業(yè)之倒退可想而知。

四、結(jié)語(yǔ)

龍?jiān)浦髡r(shí)期云南縣區(qū)衛(wèi)生發(fā)展大體呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn),一則進(jìn)展緩慢,二則以政府主導(dǎo)為中心,在南京國(guó)民政府之倡導(dǎo)下建立起較為完善之縣區(qū)衛(wèi)生體系,為抗戰(zhàn)救國(guó)奠定了基礎(chǔ),同時(shí)促進(jìn)邊疆地區(qū)與內(nèi)地衛(wèi)生建設(shè)一體化進(jìn)程,改觀以往落后之面貌。