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    自建房改作人員密集場(chǎng)所消防安全問題調(diào)研及建議

    2023-01-16 16:51:49魏學(xué)李京澤張俊源李曉陽
    現(xiàn)代職業(yè)安全 2022年5期
    關(guān)鍵詞:自建房場(chǎng)所消防

    魏學(xué) 李京澤 張俊源 李曉陽

    ( 1.大理州消防救援支隊(duì),云南 大理 671000;2.云南省消防救援總隊(duì),云南 昆明 650200)

    0 引言

    2021年云南省地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)2.71萬億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于全國平均水平30個(gè)百分點(diǎn)左右,常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平10個(gè)百分點(diǎn)左右,“欠發(fā)達(dá)”仍然是云南的基本省情。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后等因素,城郊結(jié)合部、城中村的村(居)自建房改作人員密集場(chǎng)所的現(xiàn)象較為普遍[1],由此帶來的消防安全問題越發(fā)凸顯、亟待解決。

    1 自建房改作人員密集場(chǎng)所調(diào)研情況

    云南省各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)共計(jì)對(duì)5 535家自建房改作人員密集場(chǎng)所的消防安全現(xiàn)狀開展了調(diào)研,組織各級(jí)發(fā)改、住建、公安、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等部門召開專題座談會(huì)。

    其中,常態(tài)居住活動(dòng)10人以上的3 284家,建立微型消防站或志愿消防隊(duì)的282家;建筑結(jié)構(gòu)為鋼筋混凝土(框架)結(jié)構(gòu)1 900家,磚混結(jié)構(gòu)3 129家,鋼結(jié)構(gòu)231家,木結(jié)構(gòu)275家;單層建筑591家,多層建筑4 906家,高層建筑33家,地下建筑5家;2000年以前建造的1 285家,2000年以后建造的4 250家;從改建場(chǎng)所來分類,改為超市商店963家、餐飲飯店990家、歌舞娛樂游藝放映場(chǎng)所476家、攝影場(chǎng)所68家、醫(yī)療衛(wèi)生場(chǎng)所161家、教育培訓(xùn)場(chǎng)所331家、美容美發(fā)洗浴按摩場(chǎng)所395家、民宿客棧1 501家,丙類加工坊41家,丁、戊類加工坊53家。

    2018年以來,云南省此類場(chǎng)所未發(fā)生重大火災(zāi)事故,共發(fā)生較大火災(zāi)事故2起。2019年6月11日,大理州大理市葉榆路17幢4號(hào)一民房起火,造成6人死亡。該建筑為三層磚混結(jié)構(gòu)房屋,局部加蓋4層,建筑中部設(shè)有1部開敞式樓梯,沒有任何防火分隔。一層經(jīng)營(yíng)電動(dòng)車租賃及旅游信息咨詢,二層經(jīng)營(yíng)足療按摩,三層及局部加蓋四層為出租房,火災(zāi)發(fā)生時(shí)共有10人在建筑內(nèi)住宿,是典型的“三合一”場(chǎng)所(住宿與生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)一種或一種以上使用功能違章混合設(shè)置在同一空間內(nèi)的建筑)。起火原因?yàn)橐粚与妱?dòng)自行車鋰電池充電過程中起火,引燃周圍可燃物,蔓延成災(zāi)并產(chǎn)生大量有毒有害煙氣致人死亡。2021年2月27日,德宏州瑞麗市人民路84號(hào)一商住樓起火,造成3人死亡。該建筑為“前四層后五層”的鋼砼混合建筑結(jié)構(gòu),其中擴(kuò)建的第五層無用地、規(guī)劃審批,未取得施工許可,未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審查及驗(yàn)收,未配備必要消防設(shè)施器材。一層經(jīng)營(yíng)建筑機(jī)械及配件零售,二層為機(jī)電配件倉庫,三至五層共居(租)住6戶13人,鋪面與住宿部分未進(jìn)行防火分隔,形成“下店上宅”的情況。起火原因?yàn)橐粚硬孱^與插線板接觸不良,引燃周圍可燃物,蔓延成災(zāi)并產(chǎn)生大量有毒有害煙氣致人死亡。3名遇難人員均為外來務(wù)工人員,發(fā)生火災(zāi)時(shí)缺乏正確的逃生和自救常識(shí)。

    2 存在的消防安全突出風(fēng)險(xiǎn)

    2.1 建筑耐火等級(jí)參差不齊

    自建房多為居民、村民憑個(gè)人意愿而建,特別是古城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)營(yíng)者將建筑改建為民宿、網(wǎng)紅餐廳等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所后,大量使用木板、竹子等材料作為建筑構(gòu)件;部分建筑為了擴(kuò)展功能,違規(guī)采用泡沫夾芯彩鋼板搭建餐廳、連廊、庫房等用房,建筑耐火等級(jí)不滿足規(guī)范要求。

    2.2 建筑消防設(shè)防水平偏低

    自建房在建設(shè)時(shí)不需要消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收,絕大多數(shù)自建房建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)人員不會(huì)考慮增加消防設(shè)施建設(shè)的成本投入,導(dǎo)致自建房改作人員密集場(chǎng)所后,未設(shè)置或無法增設(shè)固定消防設(shè)施。建于“城中村”、古城鎮(zhèn)內(nèi)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民宿、農(nóng)家樂等場(chǎng)所,普遍存在未設(shè)置消防車道或消防車道狹窄、被占用,消防設(shè)施不符合規(guī)范要求的情況。

    2.3 人員消防安全意識(shí)淡薄

    業(yè)主片面追求經(jīng)濟(jì)效益,忽視消防安全管理,絕大部分場(chǎng)所沒有制定相應(yīng)的消防安全制度,消防安全主體責(zé)任得不到有效落實(shí)。在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中,員工“一懂三會(huì)”(懂得用火、用電、用油、用氣火災(zāi)危險(xiǎn)性;會(huì)報(bào)警、會(huì)滅火、會(huì)逃生)培訓(xùn)不到位或者不經(jīng)培訓(xùn)直接上崗,對(duì)崗位消防安全知識(shí)不掌握,對(duì)場(chǎng)所內(nèi)堵塞、占用疏散通道,鎖閉安全出口,違規(guī)停放、充電電動(dòng)自行車及蓄電池,私拉亂接電氣線路,外窗及疏散走道安全防盜網(wǎng)、鐵柵欄等突出消防安全隱患不以為然、視而不見。一旦發(fā)生火災(zāi),受災(zāi)人員沒有掌握必要的火災(zāi)撲救常識(shí),無法及時(shí)有效撲救和疏散逃生。

    2.4 防火分隔措施不落實(shí)

    自建房在改建過程中,為最大限度利用建筑面積,投資方、施工方受利益驅(qū)動(dòng)、業(yè)主方缺乏消防專業(yè)知識(shí),導(dǎo)致裝修改造中防火分區(qū)劃分流于形式,并未按照規(guī)范要求設(shè)置符合耐火極限要求的防火墻、防火卷簾等進(jìn)行防火分隔,甚至設(shè)置易燃可燃材料的裝飾性隔斷或臨時(shí)分隔墻,留下極大消防安全隱患[2]。自建房改建的人員密集場(chǎng)所,尤其是位于旅游黃金地段的民宿,建筑連墻接棟,防火間距普遍不足,各功能分區(qū)(特別是居住場(chǎng)所與其他區(qū)域之間)沒有使用防火墻或防火隔墻進(jìn)行完全分隔。

    2.5 火災(zāi)荷載普遍較大

    改建場(chǎng)所在裝修時(shí)由于缺乏監(jiān)管,大多違規(guī)使用易燃可燃材料,比較突出的是違規(guī)使用細(xì)木工板等可燃材質(zhì)進(jìn)行內(nèi)部分隔和吊頂,KTV、酒吧、民宿、網(wǎng)紅餐廳場(chǎng)所內(nèi)設(shè)置的家具、床上用品、窗簾等也多為易燃可燃物品。部分場(chǎng)所疏于日常消防安全管理,在閑置用房、疏散通道、樓梯間、樓頂大量堆放雜物,增加了建筑內(nèi)部火災(zāi)荷載。

    3 問題成因分析

    3.1 “源頭管控”存在盲區(qū)死角

    自建房變更用途“城市的不好管、農(nóng)村的都不管”。對(duì)自建房變更用途的,規(guī)劃部門沒有納入監(jiān)管范圍,從源頭上放開了變更用途的閘門。根據(jù)《云南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》(云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳公告第29號(hào))、《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告 第66號(hào))有關(guān)規(guī)定,建設(shè)工程均依法實(shí)行規(guī)劃許可制度,農(nóng)村自建房應(yīng)當(dāng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證,城市自建房應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。但《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告 第66號(hào))僅規(guī)定不得擅自變更建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的房屋用途,對(duì)農(nóng)村自建房變更房屋用途沒有做出明確規(guī)定。而且條例未明確界定達(dá)到多少規(guī)模算作改變使用性質(zhì),在執(zhí)法上造成了一定的模糊性,現(xiàn)實(shí)工作中改變房屋使用性質(zhì)的違法行為幾乎“無人問津”。

    3.2 “過程管理”還有堵點(diǎn)難點(diǎn)

    一是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接。自建房在申請(qǐng)建蓋時(shí),以住宅性質(zhì)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì),國家現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,對(duì)住宅的消防設(shè)計(jì)要求不高。自建房一旦改作人員密集場(chǎng)所使用,使用性質(zhì)由住宅建筑變更為公共建筑,特別是作為人員密集場(chǎng)所使用時(shí),建筑消防設(shè)施、安全疏散的要求會(huì)更加嚴(yán)格。絕大多數(shù)建筑都需要經(jīng)過“剝皮拆骨”的重新改造才能夠滿足消防技術(shù)規(guī)范要求,而由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本往往成為業(yè)主“不能承受之重”,造成大多數(shù)改建場(chǎng)所先使用后審批、帶“病”運(yùn)行。二是建設(shè)工程審批不涵蓋。依照《云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步明確建筑工程施工許可證核發(fā)有關(guān)工作問題的通知》(云建建〔2017〕367號(hào)),住建部門僅對(duì)工程投資額在100萬元以上或者建設(shè)面積在1 000 m2以上的建筑工程核發(fā)建筑工程施工許可證,辦理消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收或備案抽查,納入設(shè)計(jì)、施工監(jiān)督管理。對(duì)于投資較少或規(guī)模較小的自建房變更用途的建筑工程,在實(shí)際操作中不審批、不備案、不抽查,沒有納入監(jiān)管范圍。三是消防監(jiān)管力量不匹配?!吨腥A人民共和國消防法》規(guī)定,公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可的,不得投入使用、營(yíng)業(yè)。根據(jù)《云南省公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》(云南省公安廳公告第1號(hào),2011年11月7日頒布),公安派出所對(duì)規(guī)模較小的公眾聚集場(chǎng)所實(shí)施投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查。但從調(diào)研情況來看,消防救援機(jī)構(gòu)消防機(jī)構(gòu)和公安派出所受限于監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀,難以實(shí)施全覆蓋監(jiān)管,自建房改作公眾聚集場(chǎng)所經(jīng)過消防許可的比例較低,部分地區(qū)小場(chǎng)所開業(yè)前消防安全審批形同虛設(shè)。

    3.3 “末端治理”仍然機(jī)制不暢

    一是公安派出所“不想管”?!吨腥A人民共和國消防法》規(guī)定,公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育,具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定。消防改制后,雖然《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部 第120號(hào)令)未廢止,但是《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》(公安部 第149號(hào)令)已經(jīng)刪除了公安機(jī)關(guān)的消防安全管理職責(zé),公安派出所開展消防監(jiān)督檢查的積極性不高,一般與治安檢查合并進(jìn)行,檢查內(nèi)容簡(jiǎn)單粗略、效能不高。二是監(jiān)管部門“放”而不“管”。在“放管服”的大背景與“先照后證”的要求下,在具體的日常工作中,各相關(guān)部門將服務(wù)放在首位,而未能有效統(tǒng)籌“放”和“管”。加之,市場(chǎng)監(jiān)管部門在營(yíng)業(yè)執(zhí)照網(wǎng)絡(luò)辦理與窗口辦理現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)不再對(duì)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所房屋土地使用性質(zhì)進(jìn)行核查,部門間互聯(lián)互通長(zhǎng)期存在數(shù)據(jù)壁壘,導(dǎo)致自建房改作人員密集場(chǎng)所無法動(dòng)態(tài)管控,甚至底數(shù)不清、情況不明。三是基層力量“說”而難“做”。云南省人民政府于2019年印發(fā)的《云南省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》(云政辦規(guī)〔2019〕7號(hào)),對(duì)此類場(chǎng)所的責(zé)任劃分不明。雖然發(fā)生較大以上火災(zāi)事故后,追責(zé)力度大,但是仍然沒有引起屬地政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、村(居)委會(huì)的重視,部分地區(qū)工作仍浮在表面,沒有成立實(shí)體化管理組織機(jī)構(gòu),主動(dòng)落實(shí)消防安全責(zé)任的意識(shí)還不強(qiáng)。

    4 工作建議

    自建房改作人員密集場(chǎng)所的消防安全管理工作關(guān)系到廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全,關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定,必須堅(jiān)持以發(fā)展的眼光和統(tǒng)籌的思路,疏堵結(jié)合、完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管、匯聚合力,才能夠逐步解決此類場(chǎng)所的火災(zāi)隱患和監(jiān)管漏洞。

    4.1 強(qiáng)化源頭管控,發(fā)揮行業(yè)部門監(jiān)管效能

    相關(guān)部門要簡(jiǎn)化行政審批流程,探索建立文旅、市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)改、公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)健、住建、自然資源等多部門聯(lián)合審批制度[3]。如:住建部門對(duì)改建場(chǎng)所的違章建筑、彩鋼板臨時(shí)建筑進(jìn)行查處;對(duì)自建房改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程,依法加強(qiáng)監(jiān)管,嚴(yán)把工程審批關(guān)。應(yīng)急管理部門應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急處置能力建設(shè),完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制,強(qiáng)化改建場(chǎng)所安全領(lǐng)域突發(fā)事故應(yīng)急處置和防范應(yīng)對(duì),依法查處生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為。公安機(jī)關(guān)應(yīng)督促公安派出所對(duì)小飯店、小商鋪、小酒吧等“小場(chǎng)所”開展消防監(jiān)督檢查和針對(duì)性消防宣傳教育,督促整改消防安全隱患,對(duì)存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患或消防安全違法行為的,及時(shí)函告消防救援機(jī)構(gòu)查處。市場(chǎng)監(jiān)管、文化旅游部門加強(qiáng)對(duì)改建為公共娛樂場(chǎng)所、星級(jí)賓館等場(chǎng)所的監(jiān)督管理,督促相關(guān)單位落實(shí)消防安全管理的主體責(zé)任,嚴(yán)格行政審批,對(duì)存在違法違規(guī)行為的,依法吊銷其營(yíng)業(yè)或文化經(jīng)營(yíng)許可。其他職能部門切實(shí)發(fā)揮職能作用,強(qiáng)化改建場(chǎng)所的消防安全監(jiān)管。

    4.2 立足問題現(xiàn)狀,強(qiáng)化火災(zāi)隱患排查治理

    各級(jí)政府要將改建場(chǎng)所消防安全管理作為社會(huì)綜合治理的重要內(nèi)容,統(tǒng)籌部門聯(lián)動(dòng)、合力共管、信息互通和聯(lián)合執(zhí)法,成立實(shí)體化管理組織機(jī)構(gòu),有針對(duì)性地定期開展消防安全專項(xiàng)整治工作。推動(dòng)相關(guān)部門和街鎮(zhèn)嚴(yán)格落實(shí)“三管三必須”(管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全)要求,結(jié)合基層網(wǎng)格化管理,整合基層力量,組織信息采集、申報(bào)備案、隱患排查、督促整改、聯(lián)合執(zhí)法[4],對(duì)存在重大火災(zāi)隱患的進(jìn)行掛牌督辦,對(duì)整改核查不達(dá)標(biāo)的進(jìn)行停業(yè)整頓,對(duì)拒不配合整改的依法處罰、查封關(guān)停、媒體曝光。整治過程中應(yīng)避免處理不當(dāng)形成社會(huì)不穩(wěn)定因素,對(duì)小旅館向更為隱蔽的出租房等經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的情況要做好預(yù)判,提前研究應(yīng)對(duì)措施。

    4.3 深度融入發(fā)展,改善消防安全整體環(huán)境

    各級(jí)政府要借力國家關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、平安鄉(xiāng)村建設(shè)、全域旅游等政策方針,統(tǒng)籌將改建場(chǎng)所集中區(qū)域消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制內(nèi)容,并同步實(shí)施。市政供水覆蓋的區(qū)域,要按要求設(shè)置室外消火栓;市政供水未覆蓋的區(qū)域,要有保障供水量的天然水源或消防水池作為消防水源,并設(shè)置可靠的取水設(shè)施和通行道路;新建、拓寬鄉(xiāng)村道路要滿足消防車通行、轉(zhuǎn)彎和??康然疽?;針對(duì)不同地區(qū)自然環(huán)境、建筑特點(diǎn)、生活習(xí)慣,配置并于發(fā)揮效能的消防車、消防水泵等消防裝備器材,建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)、志愿消防隊(duì)和微型消防站,建立健全聯(lián)防機(jī)制,填補(bǔ)消防力量的空白[5];通過政府惠民工程、電力部門優(yōu)惠、村民自籌等辦法,逐步解決電氣線路老化、敷設(shè)不規(guī)范等問題。

    4.4 創(chuàng)新宣傳模式,拓展宣傳教育廣度深度

    政府相關(guān)部門要結(jié)合隱患排查、整治工作,發(fā)動(dòng)村(居)委會(huì)、網(wǎng)格員、社區(qū)消防宣傳大使將各單位存在的隱患問題及風(fēng)險(xiǎn),向場(chǎng)所業(yè)主進(jìn)行一對(duì)一告知,宣講場(chǎng)所消防安全管理常識(shí)。針對(duì)“老弱病殘”等弱勢(shì)群體,應(yīng)落實(shí)幫扶和看護(hù)措施。針對(duì)改建場(chǎng)所集中的區(qū)域,通過設(shè)立固定消防宣傳欄、宣傳標(biāo)牌、警示牌等,將防火要求納入民宿行業(yè)準(zhǔn)則。對(duì)于古城鎮(zhèn)、古街區(qū)等游客聚集區(qū)域,應(yīng)建立以導(dǎo)游、經(jīng)營(yíng)者、消防志愿者等組成的義務(wù)消防宣傳隊(duì),協(xié)助轄區(qū)公安派出所民警和消防監(jiān)督員開展宣傳工作。

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