新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展探討
——基于四川人大預(yù)算審查監(jiān)督工作實踐視角

●周 振

審查批準(zhǔn)政府預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行， 是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項法定職權(quán)， 通常簡稱為“人大預(yù)算審查監(jiān)督”。 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大預(yù)算審查監(jiān)督工作， 連續(xù)出臺一系列重大改革舉措，切實加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。 隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代， 人大預(yù)算審查監(jiān)督工作面對新形勢新任務(wù)，認(rèn)真貫徹落實中央決策部署和改革要求，積極探索創(chuàng)新方式方法，提高針對性和有效性， 在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)上取得了新成效。

一、新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督新形勢新任務(wù)

1945 年， 毛澤東同志在延安的窯洞里，就黃炎培老先生提出的“如何跳出治亂興衰的歷史周期率”問題給出了答案：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。 只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息”，由此催生了中國式民主之路——人民代表大會制度， 并通過憲法確定為我國的根本政治制度。歷經(jīng)百年奮斗，特別是黨的十八大以來， 以習(xí)近平同志為核心的黨中央以 “刮骨療毒”“壯士斷腕”的決心和毅力，強(qiáng)力推進(jìn)反腐敗工作，成功找到了跳出“治亂興衰” 歷史周期率的第二個答案——“黨的自我革命”。 黨中央在總結(jié)反腐敗成果的同時， 分析指出了公共資源配置領(lǐng)域存在的監(jiān)管失靈等問題，有針對性地加強(qiáng)制度建設(shè)，出臺了全面深化改革、 全面依法治國等一系列重大舉措， 創(chuàng)新性地提出并踐行 “加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，創(chuàng)新性地提出并踐行“全過程人民民主”，創(chuàng)新性地提出并踐行“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。

（一）工作目標(biāo)：從維護(hù)憲法法律權(quán)威到建設(shè)法治政府

黨的十八大提出“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”，并“一以貫之”，大力推進(jìn)法治政府建設(shè)。 黨的十九大在提出第二個百年奮斗目標(biāo)時強(qiáng)調(diào)，到二〇三五年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”。

1.維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)。 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將每年的十二月四日確定為“國家憲法日”，建立憲法宣誓制度，并提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，違憲違法的依法予以撤銷和糾正。 黨的十九屆二中全會強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查， 堅決糾正違憲違法行為”。 黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出將全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。 2021 年，習(xí)近平總書記在中央首次召開的人大工作會議上強(qiáng)調(diào)“全面貫徹實施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)， 一切違反憲法法律的行為都必須予以追究和糾正”。

2.全面建設(shè)法治政府。 黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、 法律化”“加快推進(jìn)反腐敗國家立法， 完善懲治和預(yù)防腐敗體系”“制定和完善財政稅收等方面法律法規(guī)”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 提出，“加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法”“抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、 滿足人民對美好生活新期待必備的制度”。 黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)法治政府”。

3.加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。 黨的十八屆四中全會提出，必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度， 努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力；堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外” 原則全面推進(jìn)政務(wù)公開；強(qiáng)化內(nèi)部控制，防止權(quán)力濫用；完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。黨的十九屆三中全會提出，完善巡視巡察工作，增強(qiáng)以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力。黨的十九屆四中全會提出，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象，推動公共財政支出、公共資源交易等重點領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)。 黨的二十大在作出“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”重大決策部署時提出，健全人大對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

（二）工作宗旨：從保證人民當(dāng)家作主到實施全過程人民民主

黨的十八大提出“堅持人民主體地位”“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”，同時提出“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”等要求。 黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)”“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”“加強(qiáng)人大常委會同人大代表的聯(lián)系”“密切代表同人民群眾聯(lián)系”“完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”。黨的十八屆四中全會提出“以保障人民當(dāng)家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度”。

黨的十九大提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”“健全人民當(dāng)家作主制度體系， 發(fā)展社會主義民主政治”“使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機(jī)關(guān)， 成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位”“支持和保證人大及其常委會依法行使職權(quán)”“健全人大對‘一府一委兩院’監(jiān)督制度”“加強(qiáng)地方人大及其常委會建設(shè)” 。

2019 年11 月習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r，首次提出“全過程人民民主”理念。 2021 年，在慶祝建黨100 周年大會上， 習(xí)近平總書記又特別強(qiáng)調(diào)“踐行以人民為中心的思想，發(fā)展全過程人民民主”。黨的二十大報告提出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力， 保證各級人大都由民主選舉產(chǎn)生、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”。

（三）工作對象：從建立現(xiàn)代財政制度到建立現(xiàn)代預(yù)算制度

新中國從積貧積弱的半殖民地半封建社會走來。 建國之初，百廢待興，財政呈現(xiàn)出典型的不夠吃的“吃飯型財政”特征。隨著改革開放的深入，特別是1994 年實施分稅制改革， 全國統(tǒng)一稅制，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財政收入以高于GDP 增速的加速度大幅提升，財政逐漸轉(zhuǎn)型為“建設(shè)型財政”，有力促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展和支持經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)。同時，也出現(xiàn)了支出結(jié)構(gòu)不優(yōu)、支出效率偏低等問題，一些地方政府為突顯政績大規(guī)模無序舉債搞建設(shè)， 出現(xiàn)大量“形象工程”“政績工程”，埋下了政府債務(wù)償債風(fēng)險。 如何加強(qiáng)管理，規(guī)范收支行為，用好用活財政資金成為新的時代課題。

黨的十八大提出“加快改革財稅體制”。 黨的十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度“24 字方針”——“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”，并提出“落實稅收法定原則”“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。 黨的十九大提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、 財力協(xié)調(diào)、 區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。 黨的十九屆四中全會提出“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”。2023 年12月，中央召開經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要用好財政政策空間，提高資金效益和政策效果，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障， 嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律等要求。

（四）工作要求：從加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督到重點向支出預(yù)算和政策拓展

新中國成立以來，預(yù)算作為財政收支計劃，一直與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃一同作為《政府工作報告》的“一體兩翼”形式，提交人民代表大會審查批準(zhǔn)。黨的十八大提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”， 黨的十八屆三中全會提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、 國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。 黨的十九屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)人大對預(yù)算決算、國有資產(chǎn)管理等的監(jiān)督職能”。

2018 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這是人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的一項重大改革舉措， 將新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督定位到了一個全新的高度和深度， 通常簡稱為“人大預(yù)算審查監(jiān)督重點拓展改革”?！吨笇?dǎo)意見》明確指出，以前人大預(yù)算審查監(jiān)督工作存在的兩個突出問題——“對支出預(yù)算和政策關(guān)注不夠， 對財政資金使用績效和政策實施效果關(guān)注不夠”，要求人大預(yù)算審查監(jiān)督從“預(yù)算平衡審核”拓展到“對支出預(yù)算和政策實施全口徑審查和全過程監(jiān)管”， 并提出了“堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“堅持圍繞和服務(wù)黨和國家大局”“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”“堅持依法開展審查監(jiān)督”“堅持問題導(dǎo)向”“堅持積極探索與扎實推進(jìn)相結(jié)合”等“六個堅持”的總體要求。

2021 年， 黨中央首次召開中央人大工作會議， 習(xí)近平總書記在講話中提出人大要加強(qiáng)政治機(jī)關(guān)、法律機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)等“四個機(jī)關(guān)”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”“深化人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展改革， 加強(qiáng)全口徑審查和全過程監(jiān)管”。

二、新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作新?lián)?dāng)新作為

面對新形勢新任務(wù)新要求， 各級人大及其常委會認(rèn)真貫徹落實中央改革決策部署，圍繞中心、服務(wù)大局，完善制度機(jī)制，創(chuàng)新方式方法，提高工作實效， 在推進(jìn)中央重大方針政策和決策部署貫徹落實中發(fā)揮了重大作用。

（一）法治更加完備，機(jī)制更加健全

人大預(yù)算審查監(jiān)督一直 “摸著石頭過河”。1954 年，首部《中華人民共和國憲法》頒布實施，明確人大的預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)， 全國人大設(shè)立預(yù)算委員會。 由于受“大躍進(jìn)”“浮夸風(fēng)”“文化大革命”等影響， 人大審查批準(zhǔn)政府預(yù)算及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃逐漸流于形式， 政府預(yù)算及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的真實性、科學(xué)性受到較大影響。

黨的十八大以來，在全面依法治國大背景下，按照憲法安排， 政府預(yù)算控制逐漸從政府機(jī)關(guān)的行政控制轉(zhuǎn)型為立法機(jī)關(guān)的政治與法律控制，經(jīng)歷了從理論到制度、 從制度到實施的轉(zhuǎn)變。 2014年8 月， 十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》修正案，至此，歷經(jīng)20 年，四次審議，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》終于完成了首次修訂。因立法宗旨發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)化預(yù)算管理的“政府管理法”修改為規(guī)范政府收支行為、 強(qiáng)化預(yù)算約束的“預(yù)算控制法”，被廣泛認(rèn)可為“新《預(yù)算法》”。

新《預(yù)算法》落實中央關(guān)于“全面規(guī)范、公開透明”要求，規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”， 并明確政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、 國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，通常簡稱為“四本預(yù)算”；同時加強(qiáng)了人大對預(yù)算的立法機(jī)關(guān)控制， 明確了人大審查批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，以及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的范圍、重點和程序。特別是，為推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變， 規(guī)定了人大相關(guān)專門委員會或常委會對預(yù)算草案初步方案、 預(yù)算調(diào)整初步方案等開展初步審查。

2020 年，國務(wù)院根據(jù)新《預(yù)算法》完成了對《預(yù)算法實施條例》的修訂。 2021 年4 月，全國人大常委會修訂了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》。各省、直轄市地方人大結(jié)合本地實際，貫徹落實新《預(yù)算法》和黨中央、全國人大常委會要求，出臺本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算審查監(jiān)督條例。 在此基礎(chǔ)上， 各級地方人大常委會還紛紛出臺或修訂了關(guān)于加強(qiáng)本級預(yù)算審查監(jiān)督的決定， 構(gòu)建起了良好的預(yù)算法治環(huán)境，通過加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督，大力推進(jìn)預(yù)算法治建設(shè)。

在完善制度機(jī)制的同時， 各級人大及其常委會在同級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和支持下， 積極加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，規(guī)范人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，配齊配強(qiáng)專業(yè)人員。 特別是黨的二十屆二中全會和首次中央人大工作會議召開后， 將人大機(jī)構(gòu)建設(shè)納入了黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案， 明確縣級及以上各級地方人大常委會設(shè)立法制工作委員會、 預(yù)算工作委員會和代表工作委員會。四川、吉林等省及一些市縣人大還單獨設(shè)立了預(yù)算委員會， 增配了預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)力量。 不少縣級以上地方人大常委會還專門設(shè)立了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心， 配備了既懂現(xiàn)代信息技術(shù)又懂財政預(yù)算專業(yè)的復(fù)合型人才，建強(qiáng)了預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)干部隊伍， 為新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提供了堅實的組織保障。

（二）方向更加明確，重點更加突出

新《預(yù)算法》規(guī)定了人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點方向和內(nèi)容。 第四十八條明確各級人大對預(yù)算的審查重點包括上年預(yù)算執(zhí)行是否適合人大決議要求、本年預(yù)算安排是否符合預(yù)算法規(guī)定、預(yù)算編制是否完整、收支政策是否切實可行、舉借債務(wù)是否合法合理、 有關(guān)重要事項說明是否清晰等8 個方面內(nèi)容。 第七十九條明確各級人大常委會對本級決算草案的審查重點，包括收入執(zhí)行、支出政策實施、轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行、重點支出與重大投資項目資金使用、預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行、舉借債務(wù)、落實人大決議等情況，以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)備費、超收收入、 預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況等12 個方面內(nèi)容。 另外，第六十七條還明確了增減預(yù)算總支出、調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減重點支出數(shù)額、 增加舉借債務(wù)等調(diào)整事項應(yīng)當(dāng)報同級人大常委會審查批準(zhǔn)。 第四十九條規(guī)定人大有關(guān)專門委員會應(yīng)當(dāng)對總預(yù)算草案及上年執(zhí)行情況提出審查結(jié)果報告， 且明確規(guī)定需要報告上年預(yù)算執(zhí)行和落實人大預(yù)算決議的情況、 本年預(yù)算草案是否合法可行， 并要求對代表大會是否批準(zhǔn)預(yù)算草案和政府預(yù)算報告提出意見， 對本年度預(yù)算執(zhí)行和加強(qiáng)預(yù)算管理與監(jiān)督等提出建議。

《指導(dǎo)意見》要求人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展，“對支出預(yù)算和政策實施全口徑審查和全過程監(jiān)管”，并具體明確了支出總量與結(jié)構(gòu)、重點支出與重大投資項目、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)以及預(yù)算收入編制等“5+1”項重點內(nèi)容。 2021 年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，明確規(guī)定地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的方向、 內(nèi)容、重點、程序和方法，要求地方人大對政府債務(wù)開展全過程監(jiān)管， 依法推動政府嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)管理并防范化解債務(wù)風(fēng)險、強(qiáng)化違法違規(guī)責(zé)任追究，特別強(qiáng)調(diào)地方人大要對專項債券項目開展科學(xué)性審查。

（三）手段更加先進(jìn)，方式更加多元

人大預(yù)算審查監(jiān)督是人大立法權(quán)、 監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)的綜合體現(xiàn)，遵從憲法、立法法、預(yù)算法、組織法、監(jiān)督法等法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容、方式和程序。 審查批準(zhǔn)預(yù)算，基本符合立法相關(guān)程序，包括規(guī)范性文件備案審查等。監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行可采取的常用法定監(jiān)督方式包括執(zhí)法檢查、聽取專項工作報告、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等。審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整和決算， 往往被各級人大常委會列為行使重大事項決定權(quán)的重要內(nèi)容。

人大預(yù)算審查監(jiān)督重點拓展改革更是要求“在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索健全程序， 創(chuàng)新方式方法”“提高審查監(jiān)督的針對性和有效性”，并提出了“認(rèn)真貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署”“探索就重大事項或特定問題組織調(diào)查”“探索開展預(yù)算專題審議”“聽取重大財稅政策報告”“加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”等8 項具體措施。

《指導(dǎo)意見》出臺后，各級人大對一些法定的監(jiān)督方式展開積極探索， 如遼寧等省級人大和浙江嘉興等市縣人大實施的特定問題調(diào)查， 起到了推動中央重大方針政策和決策部署在本行政區(qū)域內(nèi)切實貫徹落實的良好效果。 全國人大常委會及地方各級人大常委會圍繞科技、教育、衛(wèi)生健康、就業(yè)等民生領(lǐng)域財政資金安排使用情況開展專題詢問。 四川省人大在人代會期間探索開展預(yù)算專題審議，起到了“紅臉出汗”的效果，有力推動政府相關(guān)部門加強(qiáng)預(yù)算管理。 隨著這些監(jiān)督方式方法的有效探索實施， 人大預(yù)算審查監(jiān)督逐漸長出了“牙齒”。

加強(qiáng)對審計工作及審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的監(jiān)督，既是人大的法定職責(zé)，同時也是人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的重要抓手。 2015 年，中辦轉(zhuǎn)發(fā)全國人大常委會黨組《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》，要求人大加強(qiáng)對審計查出突出問題整改情況的跟蹤監(jiān)督，借助審計力量、充分發(fā)揮審計專業(yè)優(yōu)勢，聽取審計工作報告和審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的報告，督促審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計， 并加強(qiáng)對審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的跟蹤監(jiān)督， 開展審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況滿意度測評， 有效維護(hù)了預(yù)算權(quán)威和財經(jīng)紀(jì)律，有力促進(jìn)政府主管部門及預(yù)算部門（單位）加強(qiáng)預(yù)算管理與監(jiān)督。

北京、廣州等市人大探索在財經(jīng)（預(yù)算）委員會牽頭承辦下， 聯(lián)合各專門委員會結(jié)合各自領(lǐng)域?qū)︻A(yù)算草案開展初步審查， 提升預(yù)算審查的針對性和有效性。 四川省人大及部分市縣人大綜合運(yùn)用審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制等監(jiān)督成果和數(shù)據(jù)信息，探索開展“穿透式預(yù)算審查監(jiān)督”，建立協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，形成監(jiān)督合力，有力實施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是黨的十八大以來人大加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督行之有效的創(chuàng)新平臺，是新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的現(xiàn)代化信息化工具和重要抓手。2017 年全國人大常委會開始推進(jìn)地方人大實施預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》明確要求“加快推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”。 2021 年，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上再次強(qiáng)調(diào)，“深入推進(jìn)預(yù)算、國有資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+預(yù)算審查監(jiān)督”模式、“區(qū)塊鏈+預(yù)算審查監(jiān)督”模式已在各級人大常委會深入實踐。 據(jù)不完全統(tǒng)計，至2023 年，全國人大常委會、所有省級和設(shè)區(qū)的市級及90%以上縣級人大常委會實施了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，借助區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)， 發(fā)現(xiàn)并指出了一些預(yù)算安排不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范以及普遍性、政策性問題，揭示了一批違反財經(jīng)紀(jì)律的線索，“用數(shù)據(jù)說話”，提高了預(yù)算審查監(jiān)督的針對性和實效性，有力推進(jìn)了新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作從 “程序性”向“實質(zhì)性”轉(zhuǎn)變。

為提升預(yù)算審查監(jiān)督工作質(zhì)量， 各級人大采取預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議、建立預(yù)算審查聯(lián)系代表制度、建立基層聯(lián)系點等方式，切實改進(jìn)調(diào)查研究作風(fēng)，聽取民意、匯聚民智。以四川、北京為代表的大多數(shù)省級人大探索與區(qū)域內(nèi)財經(jīng)院校合作，圍繞改革重點、民生熱點和工作難點，理論與實踐相結(jié)合，開展重點課題聯(lián)合研究，提出科學(xué)合理可行的政策建議，充分發(fā)揮智庫作用，提升人大預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)化水準(zhǔn)。

（四）成效更加明顯，作用更加突出

各級人大及其常委會以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)， 堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，切實踐行全過程人民民主，與時俱進(jìn)，守正創(chuàng)新，完善制度機(jī)制、創(chuàng)新方式方法，拓展審查監(jiān)督重點，依法開展預(yù)算審查監(jiān)督，有力推動了黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實，有效維護(hù)了憲法法律權(quán)威，促進(jìn)政府依法規(guī)范預(yù)算管理，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加快財政治理現(xiàn)代化建設(shè)。

1.推動貫徹落實中央重大方針政策和決策部署方面。 緊緊圍繞黨中央重大方針政策和改革決策部署， 按照黨的十八屆三中全會關(guān)于建立現(xiàn)代財政制度“24 字方針”要求，加快推進(jìn)財稅體制改革， 制定和完善財政稅收等方面法律法規(guī)，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。 堅持“稅收法定”原則，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，制定完善了資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等10 余項稅收法律及地方實施的相關(guān)法規(guī)；堅持“預(yù)算法定”，推動建立現(xiàn)代預(yù)算制度，確?！叭嬉?guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”；圍繞建立完善現(xiàn)代財政制度，推動建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系， 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、 完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，自然資源、交通運(yùn)輸?shù)?0 余個領(lǐng)域明確財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。 通過重點向支出政策拓展，督促財政政策與稅收、金融等政策的協(xié)同配合，推動深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展； 通過加強(qiáng)對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審查監(jiān)督， 推動形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制， 推動中央關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算改革的重大舉措落地落實； 通過加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督， 推動地方政府規(guī)范了債務(wù)管理，促進(jìn)了債務(wù)風(fēng)險的化解；推動全面實施預(yù)算績效管理和加強(qiáng)財會監(jiān)督；推動機(jī)構(gòu)改革及事業(yè)單位分類改革；推動嚴(yán)格貫徹落實中央“八項規(guī)定”，嚴(yán)控一般性支出和“三公”經(jīng)費。

2.維護(hù)憲法法律權(quán)威方面。 各級人大及其常委會按照黨中央要求和“四個機(jī)關(guān)”新定位，認(rèn)真履行憲法法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)格按照預(yù)算法、代表法、組織法、監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定，審查批準(zhǔn)政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，并監(jiān)督本級及下級預(yù)算執(zhí)行。通過執(zhí)法檢查、聽取專項工作報告、專題詢問、專題調(diào)研、特定問題調(diào)查等方式， 加強(qiáng)對政府預(yù)算的全口徑審查和全過程監(jiān)管，推動政府嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，將全部收入和支出納入預(yù)算，規(guī)范收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督；推動全面依法公開預(yù)算決算及相關(guān)事項； 推動對違反財經(jīng)紀(jì)律嚴(yán)肅問責(zé)，有效維護(hù)了憲法法律權(quán)威，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

四川省人大常委會預(yù)算工委在開展對2019 年預(yù)算草案預(yù)先審查中，積極貫徹落實中央關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點拓展改革要求，圍繞實施預(yù)算績效管理、 推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革等重點，分財政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和部門預(yù)算三大類梳理出審查指標(biāo)312 條，召集專業(yè)人員通過智能審查分析系統(tǒng)以“人工+智能”模式進(jìn)行一周集中審查， 在對省級70 余項專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立依據(jù)、管理辦法、績效目標(biāo)、分配方案進(jìn)行全面審查中，發(fā)現(xiàn)并指出了部分專項轉(zhuǎn)移支付存在設(shè)立依據(jù)不充分、 管理辦法不規(guī)范、年度分配計劃不到位、績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等問題467 條， 列附清單反饋財政部門組織整改，推動完善了相關(guān)制度，規(guī)范了相關(guān)管理，打破了部分專項預(yù)算分配的原有固化格局， 有力推動了中央決策部署在四川的貫徹實施。

三、新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作新發(fā)展新未來

黨的十九大報告指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，是我國民主政治的偉大實踐，是中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是事業(yè)發(fā)展的“定海神針”；以人民為中心，是黨的根本宗旨。人大預(yù)算審查監(jiān)督作為人民當(dāng)家作主的重要一環(huán)， 必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，切實踐行全過程人民民主，推動全面依法治國，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)，確保國家長治久安，早日實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

推動黨的決策部署貫徹落實，是人大預(yù)算審查監(jiān)督永恒不變的核心主題。新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，要堅持“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”，按照“依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序”原則，落實“全口徑審查和全過程監(jiān)管”要求，圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點，聚焦中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼，推動解決制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和問題， 做到黨的決策部署到哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里，職能作用就發(fā)揮到哪里，積極擔(dān)當(dāng)、主動作為，推動全面依法治國有效實施，真正實現(xiàn)“有機(jī)統(tǒng)一”。

（一）推動深化財稅體制改革，健全現(xiàn)代財稅制度

黨的十八屆三中全會明確提出 “財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，科學(xué)的財稅體制是黨和國家長治久安的制度保障。 人大預(yù)算審查監(jiān)督是財稅體制改革中至關(guān)重要的一環(huán)， 肩負(fù)著為財稅體制改革提供法治保障的重大責(zé)任。規(guī)范政府收支是現(xiàn)代財稅制度的核心內(nèi)容，在收的方面，“稅收法定”是現(xiàn)代稅收制度的根本；在支的方面，“預(yù)算法定” 是現(xiàn)代預(yù)算制度的靈魂。 十八大以來，黨中央高度重視財稅體制改革工作， 出臺了深化財稅體制改革的系列重大舉措，2023 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“謀劃新一輪財稅體制改革”。 新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作要善于使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆?綜合運(yùn)用立法權(quán)、 監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)， 推動建立完善現(xiàn)代預(yù)算制度、 現(xiàn)代稅收制度、現(xiàn)代財政制度，規(guī)范政府收支行為、規(guī)范上下級政府財稅關(guān)系、規(guī)范政府事權(quán)與支出責(zé)任，督促政府按照全面依法治國要求，依法汲取、合法支出，切實做到取之有度、用之有節(jié)。

（二）推動優(yōu)化財政汲取和資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

2023 年， 習(xí)近平總書記在二十屆中央全面深化改革委員會第三次會議上強(qiáng)調(diào)， 預(yù)算工作體現(xiàn)黨和國家意志，要堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢， 更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展。 財政關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面， 也關(guān)系著每個人的切身利益。 財政一收一支中，人大在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 通過預(yù)算審查監(jiān)督在財政資源汲取和配置中發(fā)揮著重要的政治控制和法律控制作用。堅持人大視角、法治思維，促進(jìn)政府優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、全面實施預(yù)算績效管理，尋找并實現(xiàn)財政資源汲取與配置的 “帕累托最優(yōu)路徑”，強(qiáng)化對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財力保障。緊緊圍繞中央決策部署特別是中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神的貫徹落實， 督促政府實施積極的財政政策，用好用活“零基預(yù)算”理念，打破支出固化僵化格局，克服影響財政資金效益和政策實施效果的難點和堵點，厘清財政支出邊界，優(yōu)化整合財政資源，用好用活財政政策空間，發(fā)揮集中財力辦大事優(yōu)勢，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性減稅降費等政策協(xié)同，聚焦科技創(chuàng)新，大力推進(jìn)新型工業(yè)化。 推動做好財政政策科學(xué)論證和效果評估，加強(qiáng)政策執(zhí)行跟蹤和資金績效監(jiān)督，切實提高資金配置效率和政策效果，突出重點推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）推動加強(qiáng)財會監(jiān)督，提升經(jīng)濟(jì)社會治理能力

財會監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展發(fā)揮著十分重要的作用。但長期以來，財會監(jiān)督在法治建設(shè)、監(jiān)督體系、工作機(jī)制等方面都存在較大缺失，一些領(lǐng)域財經(jīng)紀(jì)律松弛嚴(yán)重，既影響黨的形象和政府公信力，也嚴(yán)重影響社會誠信體系建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)正常秩序。 加強(qiáng)財會監(jiān)督，有利于強(qiáng)化財經(jīng)紀(jì)律剛性約束，有利于提升經(jīng)濟(jì)社會治理能力、增強(qiáng)政府公信力， 有利于進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)展與安全，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

新時代對財會監(jiān)督工作提出了新要求。2020年1 月，習(xí)近平總書記在十九屆中紀(jì)委第四次全會上， 首次將財會監(jiān)督列入黨和國家監(jiān)督體系；并在十九屆中紀(jì)委第六次全會上強(qiáng)調(diào) “審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督都是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”“要推動規(guī)范用權(quán)，及時校準(zhǔn)糾偏，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律”。 2022 年4 月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上再次強(qiáng)調(diào)“健全財會監(jiān)督機(jī)制”。 2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財會監(jiān)督工作的意見》，提出“到2025 年，基本建立起財會監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制”。

各級人大及其常委會要通過履行法定職責(zé)，加強(qiáng)與政府及其主管部門的協(xié)同聯(lián)動，共同推進(jìn)財會監(jiān)督工作， 將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。 依法履行立法權(quán)，完善財會領(lǐng)域法律制度；依法履行監(jiān)督權(quán)，聯(lián)合開展執(zhí)法檢查；依法開展預(yù)算審查監(jiān)督，維護(hù)法律權(quán)威和財經(jīng)紀(jì)律；督促政府及其主管部門依法開展監(jiān)督檢查， 規(guī)范部門單位、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部監(jiān)督與行業(yè)自律監(jiān)督；實現(xiàn)監(jiān)督信息互通，共同打造監(jiān)督閉環(huán)，實現(xiàn)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。

（四）推動加強(qiáng)國資監(jiān)管，形成國有資產(chǎn)“大監(jiān)管”格局

推動國有資產(chǎn)“大監(jiān)管”，是黨中央賦予人大預(yù)算審查監(jiān)督的新使命。黨的十八大提出“加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。 黨的十八屆三中全會對加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能作出了重大部署。 2017 年底，中共中央出臺《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，提出“加強(qiáng)人大和全社會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督， 推進(jìn)國有資產(chǎn)管理公開透明”， 并明確了報告方式及重點內(nèi)容、人大審議程序及重點，根據(jù)報告內(nèi)容，將國有資產(chǎn)分為非金融類企業(yè)國有資產(chǎn)、 金融類企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和國有自然資源（資產(chǎn)）等四大類。 2020 年全國人大常委會作出了《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，提出“堅持依法監(jiān)督、正確監(jiān)督，堅持全口徑、全覆蓋，堅持問題導(dǎo)向，依法、全面、有效履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)”，并明確了監(jiān)督方式、程序和重點，要求有關(guān)部門建立全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺， 通過人大預(yù)算與國資聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)定期報送國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)和信息。

新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，在按照中央要求深化預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展改革基礎(chǔ)上， 扛起國有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)，推動地方政府嚴(yán)格貫徹落實中央關(guān)于國有資產(chǎn)管理改革的各項決策部署，推動形成“全方位”“全覆蓋”的國有資產(chǎn)“大監(jiān)管”格局。 圍繞貫徹落實《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》， 推動健全完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度， 優(yōu)化調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，推動國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域集中、向關(guān)系國計民生的重點領(lǐng)域集中、向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中（“三集中”）。 圍繞金融監(jiān)管改革落實落地，推動國有金融企業(yè)規(guī)范發(fā)展、 防范化解風(fēng)險；圍繞自然資源資產(chǎn)管理和有償開發(fā)使用，推動規(guī)范無線電頻譜、礦產(chǎn)資源和國有土地出讓收入使用監(jiān)管；圍繞加強(qiáng)國有資金形成的國有資產(chǎn)管理，推動加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。